사유재산피해 지원제도 개선방안 연구
최 경 환
연 구 위 원정 명 채
선임연구위원정 명 채 선임연구위원 대안별 검토, 의견 수렴
머 리 말
재난으로 인한 사유재산피해를 국가가 지원하기 시작한 것은 1960년대 후 반부터이다. 이재민의 생계구호, 즉 “기아의 해결”이 주 목적이었다. 처음에는 농업분야에만 지원되던 것이 1970년대 후반들어 어업분야까지 확대되면서 사유재산피해에 대한 재난지원은 농어업분야가 주 대상이었다. 그러나 최근 이상재난이 빈발하면서 비농어업분야, 즉 영세상인들도 재난으 로 인한 시유재산피해에 대하여 국가의 지원을 요구하고 있다. 그동안 여러 차례의 개정을 거치면서 지원내용이 다양해지고 지원수준도 상향조정되었다. 그럼에도 지원수준이 낮고 지원받지 못하는 항목도 많다는 불만은 여전하다. 나름대로 기준에 의해 재난지원이 추진되고 있으나 재난이 발생할 때마다 부분적으로 개정되어 부문간․항목간 형평성 문제가 제기되 고 있다. 특히 최근 특별재난지역의 선포에 따른 특별위로금의 지급으로 이 러한 문제들이 부각되고 있다. 이 연구는 우리나라 사유재산피해 지원제도의 기본방향을 재난구호+재해 보험 의 이원체계로 설정하고, 자연재해보험이 보편화될 때까지 과도기적 방안으로 재난등급에 따라 재난위로금을 지원하는 방안을 구체적으로 제시 하는 것을 목적으로 하고 있다. 이 방안은 부문(항목)별로 개별적으로 조사 하여 지원하던 것을 농어가별로 총 피해점수를 산출하여 해당하는 재난등급 의 재난위로금을 지원하는 방식이다. 이렇게 되면 재난지원업무의 분산으로 인한 이중지원의 가능성을 배제하고 부문간․농어가간 형평성 문제도 해소 되어 궁극적으로 국가재정운용의 효율성도 제고될 것으로 판단된다. 이 연구는 소방방재청, 농림부 및 해양수산부의 적극적인 협력하에 진행되 었다. 관계자 여러분에게 감사드린다. 아울러 자료 제공에 협조해준 삼척시, 논산시, 나주시 및 통영시의 실무자 여러분께도 감사드린다. 2005. 3. 한국농촌경제연구원장 이 정 환요 약
Ⅰ. 연구 과제명
사유재산피해 지원제도 개선방안Ⅱ. 연구의 필요성과 목적
◦ 현재 사유재산 피해 재난복구비 지원의 목적은 이재민들이 좌절하지 않 고 생활기반을 조속히 복구하여 재기할 수 있도록 하는 것임. ◦ 그동안 여러 차례의 개정과정을 거치면서 지원항목과 지원내용이 다양해 지고 지원수준도 많이 향상된 반면, 재난 지원의 성격이 모호해지고 부문 간․항목간 형평성 문제가 제기되고 업무도 복잡다기화되었음. - 그러나 지원 항목 및 내용의 추가 및 지원수준의 인상 요구는 계속됨. ◦ 재난복구비 지원은 주택을 제외하면 농어업에 한정되어 왔으나 최근 이 상기상의 빈발로 인한 대재해의 발생으로 비농어업부문에서도 국가의 재 난복구비 지원을 요구하고 있음. - 영세 소상공인의 경우 재난의 충격을 극복하기 어려운 사정은 농어업인에 못지 않다는 것임. ◦ 현행 사유재산피해에 대한 재난복구비 지원정책의 복잡성 및 비형평성 문제를 해소하기 위한 시도의 일환으로 이 분야의 연구가 추진되었음. - 사유재산피해 지원방안 개선에 관한 연구 (2004.6, 한국농촌경제연구원) ◦ 위의 1차 연구에서는 연구 결과로 장기적으로 재난지원제도의 기본 방향을 재해구호+재해보험 으로 설정하고, 그러나 당장 이 방향으로 개선하 기 어려우므로 과도적으로 현행 제도의 틀 안에서 몇 가지 원칙을 정하여 개선해야 한다는 점을 지적하고, 그 개선 방안으로 5가지를 제시하였음. - 그러나 현재의 재난지원(구호)에서 재해보험으로 전환해가는 과도기적 방 안으로 제시한 세 가지 대안 중 어느 대안을 선택하는지에 대하여 구체적 으로 제시하지는 않았음. ◦ 이 연구에서는 선행 연구 결과에서 제시된 대안들의 장․단점을 검토하 여 가장 바람직한 방안을 선정하고 실제 재난지원자료를 통해 수정․보 완함으로써 국민들의 저항을 최소화하면서 보다 공정하면서도 효율적인 재난복구비 지원 방안을 제시하려고 함.
Ⅲ. 주요 연구 내용
가. 사유재산피해 지원방안의 대안별 검토․보완 ◦ 대안별 주요 내용과 장․단점 검토 ◦ 실제 적용시의 문제점과 전제조건 파악 나. 최근의 재난복구비 지원 실태 분석 ◦ 지역별 재난복구비 지원실태 분석 및 실증분석을 위한 사례지역 선정 - 업종별, 재난유형별 다양한 사례 검토가 가능한 지역 : 4개 시․군 - 사례지역 : 강원 삼척시, 충남 논산시, 전남 나주시, 경남 통영시 ◦ 재난복구비 지원 실태 분석 - 재난복구비 지원규모별 농어가 분포 ․지역별 최고, 최저 ․농어가별 피해액 대비 지원액 비율 등- 부문별 지원수준 비교 ․업종별, 지원항목별 - 일반재난지역과 특별재난지역의 비교 ․지원내용 비교 분석 ․문제점 및 개선방안 다. 대안별 실증분석 및 개선방안 수립 ◦ 사례지역의 재난복구비 지원 실적 자료의 입력 및 분석 ◦ 대안별 실증 분석 결과 비교 검토 ◦ 사유재산피해 복구비 지원 개선방안 정립 라. 개선방안 추진을 위한 제반 구비조건 검토 ◦ 개선방안 적용상의 문제점 파악 ◦ 개선방안 추진을 위한 전제조건 검토
Ⅳ. 주요 연구 결과
◦ 현행 사유재산피해 재난지원제도는 이재민 구호, 즉 “기아”의 해결에 초 점을 맞추어 농업분야의 지원에 한정되었으나 그동안 여러 차례의 개정 을 거치면서 어업분야까지 확대되고, 지원대상 항목도 다양화․세분화되 는 가운데, 때로는 지원수준이 정치적으로 결정되면서 구호적 성격에서 보상적 성격으로 변화되어 왔음. ◦ 현행 재난지원제도를 개선하기 위해 선행연구에서 제시한 대안들을 검토 한 결과, 단기적으로는 현행 재난지원제도의 문제점을 보완하여 적용하 면서(1안), 장기적으로는 자연재해보험을 확대하여 실질적인 손실보전이 이루어질 수 있도록 하되(5안), 이를 달성하기 위한 과도기적 방안으로 농 어가별 재난등급을 산정하고 이에 해당하는 재난위로금을 지급하는 방안 (2안)이 바람직한 것으로 검토되었음.◦ 표본조사지역의 재난지원실태를 분석한 결과는 다음과 같음. - 대다수 농어가는 200만원 이하의 지원을 받은 것으로 나타났음. ․그러나 1억원 이상의 고액을 지원받은 극히 일부의 농어가들의 지원액 이 전체 지원액의 상당부분을 차지하는 것으로 나타났음. - 농어가별 지원수준은 수 백원에서 수 억원까지 편차가 매우 컷음. - 농업분야보다는 어업분야의 지원수준이 대체로 높았음. - 현재의 재난지원업무는 중앙정부는 물론 시․군에 이르기까지 분산 추진 되고 있어 재난업무의 통합기능이 보강되어야 할 것으로 나타났음. ◦ 현행 사유재산피해 재난지원대책을 보완하는 방안으로는 ①재난지원 성 격의 명확화, ②재난복구비 지원 관련 용어의 통일, ③국고보조비율의 통 일(또는 단순화), ④재난지원의 규모제한 철폐, ⑤이중지원의 배제, ⑥피 해조사기간의 적정 확보, ⑦지원단가의 전면 검토․조정, ⑧피해조사기간 의 간편화, ⑨피해조사의 정확성 제고, ⑩도덕적 해이 방지, ⑪특별재난지 역 선포 제도의 개선, ⑫재난지원 수준의 상한 설정, ⑬재난지원과 타 정 책과의 연계방법 모색 및 ⑭‘손실불초과의 원칙’적용 등을 제시하였음. ◦ 재난등급별 재난위로금의 설정시 기본목표는 지원항목을 단일화하고, 재 난위로금은 경영규모에 관계없이 피해규모에 따라 지원하며, 재난지원의 상한선을 설정하고, 영세농어가가 상대적으로 불이익을 받지 않도록 하 며, ‘손실액불초과의 원칙’을 적용하되 제도의 급변으로 인한 충격을 완 화하기 위하여 가능한 현행 지원수준을 유지하도록 하는 것임. ◦ 재난등급을 적용하기 위한 농어가별 총피해점수의 산정 과정은 다음과 같음. ① 각각의 지원항목별로 현행 항목별 복구비 지원단가와 보조율(국고+지방 비)을 곱하여 항목별 기본값으로 함. ② 항목별 피해점수를 산정하기 위하여 일정가액(1,000원)을 1점으로 환산함
(항목별 기본값). - 항목별 기본값( 부분)이 입력된 프로그램을 개발․보급 ․보조율 35%의 예 : 농림시설의 경우 국고 + 지방비 규모가 전체 복구비 에서 차지하는 비율을 의미함. ③ 항목별 기본값에 피해규모를 곱하여 해당 항목의 피해점수를 산출함. ④ 부문별 피해점수를 합산하여 농어가의 총피해점수를 산정하되, 농어가의 경영규모를 고려하여 영세농어가의 상대적 지원비율을 높이기 위하여 가 중치를 적용함. ◦ 재난등급의 설정은 표본조사지역의 재난지원실적자료의 분석결과를 참고 하여 재난등급수는 100등급으로 하되, 등급간 간격을 1,000점으로 하는 방 안(제1안)과 500점으로 하는 방안(제2안)을 제시하였음. ◦ 재난등급별 재난위로금의 상한(100등급)은 제1안의 경우 102,500천원, 제2 안의 경우 57,700천원으로 산정되었음. ◦ 재난등급을 적용할 경우 기존의 200만원 이하의 소규모 지원을 받던 대 다수 농어가는 지원수준이 상승하는 반면(1안: 85.9%, 2안: 83.0%), 지원수 준이 하락하는 농어가는 14.1%(제2안의 경우 17.0%)에 불과함. ◦ 재난등급별 재난위로금을 적용할 경우 전체적인 재난지원액 규모는 크게 감소하는 것으로 나타남(1안 : 372억원, 2안 : 474억원). - 그러나 이 결과는 4개 표본조사지역자료를 토대로 분석한 것이란 점과 규 모제한으로 지원에서 제외되었던 중․대규모 농어가가 지원대상에 포함되 면 결과는 달라질 것이라는 점을 고려하면 확대해석은 곤란함. - 피해점수(Pi ) = 항목별 단가 × 보조율(35%) --- 1,000 × 피해규모
◦ 연구 결과대로 제도가 개선된다면 ①지원혜택의 광범화, ②국가재난지원 제도의 질서 확립, ③재난지원 정책방향의 재정립, ④국가재정 운용의 효 율성 제고 등의 효과를 기대할 수 있을 것으로 판단됨. ◦ 이 연구에서 제시한 재난지원제도의 개선이 성공적으로 추진되기 위해서 는 ①사유재산피해 재난지원정책목표의 재정립, ②객관적 피해조사체계 수립, ③농어업 경영규모 사전 신고제 도입, ④항목별 지원단가의 적절성 검토, ⑤피해조사결과의 입력 프로그램 개발․보급, ⑥재난복구자금의 융 자 지원, ⑦자연재해보험의 도입 및 확대 및 ⑧피해상습지의 국가매입 추 진 등의 전제조건이 해결되어야 할 것임.
ABSTRACT
A Study on the Assistance Scheme to Private Property
Damage Caused by Natural Disasters
The Main Purposes of this study are as follows: 1) to identify the current conditions and problems of the assistance scheme to private property damage caused by natural disasters; 2) to suggest its improvement ways.
The major research methods of this study were the collection of existing related data, mail survey, interview, field observation, and others. Descriptive statistics such as frequencies, percentage, mean were used to organize and summarize the data.
The major problems of the current assistance scheme to private property damage caused by natural disasters are: 1) The current scheme have already gone beyond the relief level; 2) The equity problem between farmers and fishermen, among crops, and among the strata of management size was generated; 3) The assistance items and unit costs are unrealistic; 4) The possibility of moral hazard outbreak is high; 5) The assistance in advance has a lot of difficulties in implementing it; 6) The standard to classify the size among items are ambiguous.
The basic direction to improve the current assistance scheme to private property damage caused by natural disasters are: 1) to clear up the characteristics of assistance; 2) to improve the equity level between farmers and fishermen, among crops, and among the strata of management size; 3) to objectify and make efficient the assistance standard; and 4) to prepare the introduction of natural disaster insurance.
The major ways to improve the current assistance scheme to private property damage caused by natural disasters are: 1) to make up for the weak points in the current assistance scheme; 2) to assist according to the damage rank system; 3) to assist the fixed proportion of total damage cost; 4) to simplify the assistance scheme by grouping same kind; 5) to develop disaster relief system and natural disaster insurance at the same time.
Researchers: Choi Kyeong-Hwan, Joung Myoung-Chae, Park Dae-Shik E-mail Address: kyeong@krei.re.kr
목 차
제 1 장 서 론 1. 연구의 필요성과 목적 ··· 1 2. 연구 내용 ··· 3 3. 연구 방법 ··· 4 4. 연구 추진 체계 ··· 5 제 2 장 재난지원대책의 실태와 문제점 1. 개별 경영주체의 위험대비 방법 ··· 7 2. 국가적 재난대책의 유형과 장단점 ··· 11 3. 현행 재난복구 지원제도의 개요 ··· 16 4. 현행 재난지원대책의 문제점 ··· 20 제 3 장 선행 연구 결과의 검토 1. 개선방향 및 목표 ··· 27 2. 대안별 검토 ··· 29 3. 검토 결과의 종합: 재난지원대책의 로드맵 ··· 34 제 4 장 표본조사지역의 재난복구비 지원실태 분석 1. 실태분석의 목적 ··· 36 2. 표본조사지역 선정 및 자료 분석 방법 ··· 36 3. 표본조사지역의 지원실태와 문제점 ··· 40 제 5 장 사유재산피해 재난지원제도 개선방안 1. 개선 방향 ··· 522. 현행 사유재산피해 재난복구비 지원대책의 보완 방안 ··· 53 3. 재난등급별 재난위로금 지원방안 ··· 67 4. 제도개선의 기대효과 ··· 97 5. 재난지원제도 개선을 위한 전제조건 ··· 98 제 6 장 요약 및 결론 ··· 108 부록 1. 재난복구비 지원 실적 집계양식 ··· 112 2. 국민건강보험료의 농어업인(지역가입자) 부과체계 ··· 113 3. 지원항목별 기본값 ··· 119 4. 항목별 피해점수 산정 조견표(시산 예) ··· 128 5. 현지조사시 실무 담당자 의견 ··· 130 6. 최종보고 겸 관련부처 담당자 회의 결과 ··· 144 참고문헌 ··· 148
표 차 례
제2장 표 2- 1. 재해구호, 재해보상 및 재해보험의 장단점 ··· 14 표 2- 2. 재해구호 및 복구의 내용 ··· 21 제3장 표 3- 1. 대안별 비교 ··· 33 제4장 표 4- 1. 표본조사지역 선정 현황 ··· 38 표 4- 2. 지역별 재난지원 규모 ··· 41 표 4- 3. 재난복구비 지원규모별 농어가 분포 ··· 44 표 4- 4. 지역별 재난지원의 최고 및 최저 ··· 46 표 4- 5. 지역별 최고 및 최저 수혜자의 지원내역 ··· 47 표 4- 6. 사유시설별 재난지원 소관부서 현황 ··· 49 제5장 표 5- 1. 부문별 평균 복구 지원율 시산 ··· 56 표 5- 2. 재난복구비 보조지원율별 지원항목 분포 ··· 57 표 5- 3. 현행 재난복구비 지원기준하에서의 격차 ··· 65 표 5- 4. 0.1ha당 조수입 비교 ··· 73 표 5- 5. 농업용 생산시설 최대 피해액 비교(100㎡ 기준) ··· 74 표 5- 6. 동일 금액의 축사시설 규모 비교 ··· 74 표 5- 7. 2005년도 최저생계비 및 국민기초생활보장 수준 ··· 77 표 5- 8. 농어가 및 도시근로자가구 연평균 소득 비교 ··· 77표 5- 9. 생활재건 지원보조, 응급수리제도의 한도액 ··· 78 표 5-10. 주택 피해점수 설정(안) ··· 80 표 5-11. 일본의 농지․농업용시설 복구사업의 국가 보조율 ··· 81 표 5-12 농림시설의 항목별 기본값(예) ··· 84 표 5-13. 피해규모별 피해점수 산정(유리철골펫트온실의 예) ··· 85 표 5-14. 재난등급별 농어가 분포(1안) ··· 88 표 5-15. 재난등급별 농어가 분포(2안) ··· 89 표 5-16. 재난등급별 재난위로금 산정(1안) ··· 92 표 5-17. 재난등급별 재난위로금 산정(2안) ··· 93 표 5-18. 현행 재난지원액 대비 등급별 재난위로금 비교 ··· 95 표 5-19. 그룹별 재난위로금 수령액의 변화 비교 ··· 95 표 5-20. 재난등급 설정에 따른 재정소요액의 변화 ··· 97 부표 부표 5- 1. 현행 재난지원액 대비 등급별 재난위로금 비교(삼척) ··· 104 부표 5- 2. 그룹별 재난위로금 수령액의 변화(삼척) ··· 104 부표 5- 3. 재난등급 설정에 따른 재정소요액의 변화(삼척) ··· 104 부표 5- 4. 현행 재난지원액 대비 등급별 재난위로금 비교(논산) ··· 105 부표 5- 5. 그룹별 재난위로금 수령액의 변화(논산) ··· 105 부표 5- 6. 재난등급 설정에 따른 재정소요액의 변화(논산) ··· 105 부표 5- 7. 현행 재난지원액 대비 등급별 재난위로금 비교(나주) ··· 106 부표 5- 8. 그룹별 재난위로금 수령액의 변화(나주) ··· 106 부표 5- 9. 재난등급 설정에 따른 재정소요액의 변화(나주) ··· 106 부표 5-10. 현행 재난지원액 대비 등급별 재난위로금 비교(통영) ··· 107 부표 5-11. 그룹별 재난위로금 수령액의 변화(통영) ··· 107 부표 5-12. 재난등급 설정에 따른 재정소요액의 변화(통영) ··· 107
그 림 차 례
제1장 그림 1- 1. 연구 추진 체계 ··· 6 제2장 그림 2- 1. 재난의 구분 ··· 8 그림 2- 2. 재해구호․재해보상․재해보험의 관계 개념도 ··· 13 제3장 그림 3- 1. 재해복구대책의 발전방향 ··· 28 제4장 그림 4- 1. 지역별 지원금액별 농어가 분포 ··· 45 그림 4- 2. 지원금액별 농어가 분포(전체) ··· 45 부도 부도 4- 1. 삼척시 지원금액별 농어가 분포 ··· 50 부도 4- 2. 논산시 지원금액별 농어가 분포 ··· 50 부도 4- 3. 나주시 지원금액별 농어가 분포 ··· 51 부도 4- 4. 통영시 지원금액별 농어가 분포 ··· 51 제5장 그림 5- 1. 피해등급 설정 기본 개념도 ··· 79 그림 5- 2. 재난등급별 농어가 분포 ··· 90 그림 5- 3. 재난등급별 평균재난지원액 추이 ··· 90부도 부도 5- 1. 재난등급별 평균재난지원액 추이(삼척) ··· 101 부도 5- 2. 재난등급별 평균재난지원액 추이(논산) ··· 101 부도 5- 3. 재난등급별 평균재난지원액 추이(나주) ··· 102 부도 5- 4. 재난등급별 평균재난지원액 추이(통영) ··· 102 부도 5- 5. 재난등급별 평균재난지원액 추이(특별지역) ··· 103 부도 5- 6. 재난등급별 평균재난지원액 추이(농업지역) ··· 103
제
1
장
서 론
1. 연구의 필요성과 목적
◦ 현재 자연재난으로 인한 사유재산의 피해에 대하여는 자연재해대책법등 에 의해 지원이 이루어지고 있음. - 재난복구비 지원의 기본취지는 피해를 입은 이재민들이 좌절하지 않고 손 상된 생활기반을 조속히 복구하여 재기할 수 있도록 하는 것임. ◦ 그동안 여러 차례의 개정과정을 거치면서 지원항목과 지원내용이 다양해 지고 지원수준도 많이 향상되었으나, 재난복구비 지원의 성격이 모호한 가운데 부문간․항목간․농어가간 형평성 문제가 제기되고 업무도 복잡 다기화되었음. - 그럼에도 불구하고 지원항목과 지원내용의 추가 및 지원수준의 인상 요구 는 계속되고 있음. ◦ 재난복구비 지원은 주택을 제외하면 농어업에 한정되어 왔으나 최근 이 상기상의 빈발로 인한 대재해의 발생으로 비농어업부문(특히 소상공인) 에서도 국가의 재난복구비 지원을 요구하고 있음.- 영세 소상공인의 경우 재난의 충격을 극복하기 어려운 사정은 농어업인에 못지 않다는 것임. ◦ 현행 사유재산피해에 대한 재난복구비 지원정책의 복잡성 및 비형평성 문제를 해소하기 위한 시도의 일환으로 이 분야의 연구가 추진되었음. - 사유재산피해 지원방안 개선에 관한 연구 (2004.6, 한국농촌경제연구원) ◦ 위의 1차 연구에서는 연구 결과로 장기적으로 재난지원제도의 기본 방향을 재해구호+재해보험 으로 설정하고, 그러나 당장 이 방향으로 개선하기 어려우므로 과도기적으로 현행 제도의 틀 안에서 몇 가지 원칙을 정하여 개선해야 한다는 점을 지적하고, 그 개선 방안으로 5가지1를 제시하였음. - 재난지원제도 개선을 위하여는 단기적으로는 현행 제도를 보완하여 운용 하면서(1안), 장기적으로는 재해보험을 도입․확대하여 재난구호 + 재해 보험 의 이원체계로 가되(5안), 중기적으로는 2, 3, 4안 중에서 보다 현실 적이면서 장기발전방향의 기틀을 조성할 수 있는 대안을 채택하는 것이 바람직하다는 로드맵을 제안하였음. - 그러나 과도기적 방안으로 제시한 세 가지 대안 중 어느 대안을 선택하는 지에 대하여구체적으로 제시하지는 않았음. ◦ 이 연구에서는 선행 연구 결과에서 제시된 대안들의 장․단점을 검토하 여 가장 바람직한 방안을 선정하고 실제 재난지원자료를 통해 수정․보 완함으로써 국민들의 저항을 최소화하면서 보다 공정하면서도 효율적인 재난복구비 지원 방안을 마련하려고 함. - 표본조사지역은 최근 2∼3년간 자연재난이 극심했던 지역중에서 가능한 한 다양한 지원사례가 나타날 수 있는 지역을 선정하였음. 1 구체적인 내용은 제2장을 참조.
2. 연구 내용
2.1. 사유재산피해 지원방안의 대안별 검토․보완
◦ 대안별 주요 내용과 장․단점 검토 ◦ 실제 적용시의 문제점과 전제조건 파악2.2. 최근의 재난복구비 지원 실태 분석
◦ 지역별 재난복구비 지원실태 분석 및 실증분석을 위한 사례지역 선정 - 업종별, 재난유형별 다양한 사례 검토가 가능한 지역 : 4개 시․군 - 사례지역 ․강원 삼척시 ․충남 논산시 ․전남 나주시 ․경남 통영시 ◦ 재난복구비 지원 실태 분석 - 재난복구비 지원규모별 농어가 분포 ․지역별 최고, 최저 ․농어가별 피해액 대비 지원액 비율 등 - 부문별 지원수준 비교 ․업종별, 지원항목별 - 일반재난지역과 특별재난지역의 비교 ․지원내용 비교 분석 ․문제점 및 개선방안2.3. 대안별 검토 및 개선방안 수립
◦ 사례지역의 재난복구비 지원 실적 자료의 입력 및 분석 ◦ 대안별 실증 분석 결과 비교 검토 ◦ 사유재산피해 복구비 지원 개선방안 정립2.4. 개선방안 추진을 위한 제반 구비조건 검토
◦ 개선방안 적용상의 문제점 파악 ◦ 개선방안 추진을 위한 전제조건 검토 ◦ 단계별 추진방안3. 연구 방법
3.1. 관련 문헌 및 자료 검토
◦ 국내․외 관련 문헌 검토 ◦ 관련 자료 및 통계의 수집 및 분석3.2. 개선방안 대안별 시뮬레이션 분석
◦ 대안별 시뮬레이션 분석 ◦ 사용 프로그램 : 엑셀3.3. 표본조사지역 재난지원자료 수집 및 실무 담당자의 의견 수렴
◦ 표본조사지역 재난관련업무 담당자의 의견 수렴 - 재난지원업무에 대한 의견 - 개선안에 대한 의견 ◦ 재난지원 관련 자료의 수집3.4. 실무협의회 개최
◦ 소방방재청 및 농림부와 해양수산부의 재난업무 담당자의 의견 수렴을 위한 실무업무협의회를 개최 - 1차 : 2005.1.13 - 2차 : 2005.2. 34. 연구 추진 체계
◦ 선행연구 결과에서 제시된 5가지 대안의 내용과 장단점 분석 및 가장 바 람직한 대안 선정 ◦ 표본조사지역 선정 - 실무자 의견 수렴 - 재난지원실적자료 수집 ◦ 수집자료의 정리(D/B 구축) - 자료입력 및 수정․보완 ◦ 표본조사지역의 재난지원 실태 분석 ◦ 개선안(초안)에 대한 의견 수렴 - 중앙단위 : 농림부, 해양수산부 등 관련부처 담당자 - 지방단위 : 표본조사지역 실무담당자 ◦ 개선안의 수정․보완 및 개선방안 설정 ◦ 제도개선의 효과 및 전제조건 파악그림 1-1. 연구 추진 체계 사유재산 피해지원제도 개선(안) 대안별 장․단점 검토 결과 사례지역 선정 대안별 정리 및 구체화 수정 자료 집계양식 작성 자료 수집 수집자료 입력 보완 D/B 구축 시뮬레이션 의견 수렴 사유재산 피해지원제도 개선방안
제
2
장
재난지원대책의 실태와 문제점
1. 개별 경영주체의 위험대비 방법
◦ 누구나 살아가면서 크고 작은 위험에 직면하게 되며, 의식적․무의식적 으로 위험을 회피하거나 경감하는 행위를 함. - 일반적으로 재난은 자연적 또는 인위적 원인으로 생활환경이 급작스럽게 변화하거나 그 영향으로 인하여 인간의 생명과 재산에 많은 피해를 주는 현상이라고 할 수 있음2. - 재난은 자연현상으로 인해 발생하는 자연재난과 인위적 요인에 의해 발생 하는 인위재난으로 분류할 수 있음. ◦ 개별 경영주체가 경제활동과정에서의 각종 위험에 대비하기 위한 방법3 은 위험통제(risk control)를 통해 대비하는 물리적 방법과 위험자금조달 (risk financing)을 통한 경제적 대비방법으로 구분할 수 있음. 2 내무부․중앙재해대책본부, ｢재해극복30년사(1963∼1993)｣, 1995.12. p.123. 3 방갑수, ｢최신보험학: 이론과 실제｣, 박영사, 1987. pp. 15∼23 및 pp. 408∼415.그림 2-1. 재난의 구분 재난 자연재난 인위재난 태 풍 홍 수 호 우 폭 풍 해 일 폭 설 지 진 황 사 가 뭄 냉 해 ․ 동 해 우 박 ․ 서 리 조 해 ․ 병 충 해 이 상 조 류 적 ․ 녹 조 현 상 화 재 붕 괴 ․ 폭 발 교 통 사 고 화 생 방 사 고 환 경 오 염 사 고 행 정 자 치 부 (자연재해대책법) 농림부 해양수산부 행정자치부· 건설교통부․ 산업자원부 (재난관리법등) (농어업재해대책법)
1.1.위험통제(risk control)를 통한 대비방법
1.1.1. 위험을 기피
◦ 경영주체 입장에서 경제활동을 하는데 수반되는 여러 가지 위험을 검토 하여 득보다 실이 크다고 판단되면 해당 경제활동을 하지 않음. ◦ 예를 들어 농가가 특정 작물을 재배하고 싶으나 생산상의 위험이나 가격 위험 등이 심하다고 판단되면, 해당 작물의 재배를 포기함.1.1.2. 위험을 스스로 인수(risk assumption)하는 방법
◦ 발생할 수도 있는 위험에 대하여 아무 대비책도 강구하지 않고 방치함. ◦ 위험의 자기 인수는 의식적으로 하는 경우도 있고 무의식적으로 하는 경우도 있음. 의식적으로 위험을 자기 인수하는 경우는 위험에 대비하는 경 제적 비용을 부담하기를 꺼리거나 합리적인 판단하에 하는 경우이며, 무 의식적으로 위험을 자기 인수하는 경우는 위험의 존재를 인식하지 못하 는 경우임.
1.1.3. 위험 발생에 대비하여 사전 예방책을 강구하는 방법
◦ 위험의 발생을 미연에 방지하기 위하여 각종 조치를 취함. 사전조치를 할 것 이냐 사후조치를 할 것이냐는 어느 것이 더 비용효과적이냐를 판단해야 함.1.1.4. 위험 발생으로 인한 손실 감소를 최소화하려는 방법
◦ 위험이 발생했을 경우의 손실을 최소한도로 줄이려고 한다는 점에서 앞 에서 언급한 사전예방과 차이가 있음. 예를 들면, 화재의 발생으로 인한 피해의 정도를 줄이기 위해서 각종 소화기구나 스프링쿨러를 설치해 놓 는 것임.1.1.5. 위험을 제3자에게 전가하는 방법
◦ 위험으로 인한 배상책임금을 타인의 도움을 받아 해결하거나 위험 물건 을 타인에게 이전시킴. 예를 들어 자동차 사고에 대한 위험을 제3자에게 전가시키기 위하여 자동차를 제3자에게 넘겨 주는 경우임.1.1.6. 위험의 결합(risk combination)을 통해 위험발생에 대비하는 방법
◦ 다수의 위험을 결합하여 위험의 발생을 예측하고 초래되는 손해를 미리 대비함. 예를 들어 기업이 제품의 다양화를 통해 단일제품생산으로 인한 위험집중을 완화하는 방법이라든지, 대규모 시설을 분산 설치하여 큰 위 험발생으로 인한 경제적 손실 가능성을 감소시켜 위험의 심도와 빈도를 줄이는 방법 등.◦ 위험결합은 위험 분리(risk segregation)나 위험 다양화(risk diversification)와 같은 방법과 함께 사용되는 것이 일반적임.
1.2. 위험자금조달(risk financing)을 통한 대비방법
◦ 위험통제를 완벽하게 한다고 하더라도 위험발생과 그로 인한 경제적 손 실을 피할 수 없으므로 위험자금조달방법이 함께 강구됨.1.2.1. 위험을 스스로 인수
◦ 위험을 인수하는 방법으로는 경상계정에서 손실을 흡수하거나, 준비금 또는 기금의 적립을 통해서 보전하기도 하고, 보험가입 시 자기책임분을 설정하기도 하며, 자가보험방법(self-insurance) 등을 강구하기도 함.1.2.2. 위험을 제3자에게 전가하는 방법
◦ 기본적인 것은 앞에서 언급한 것과 동일함. 단, 위험통제방법과 달리 경 제적인 방법으로 강구되는 것은 계약을 통한 제3자에의 위험전가와 보험 (위험 발생으로 인한 경제적 손실을 보험계약자로부터 보험자에게로)을 들 수 있다는 것임.1.2.3. 위험결합을 통해 위험발생에 대비
◦ 동질의 위험을 다수 결합하여 위험발생에 대비하는 방법으로서 보험이 이에 해당함.1.3. 보험
◦ 이상에서 위험에 대비하는 방법을 살펴보았는데 위험에 가장 체계적으로 대비하여 위험발생으로 인한 경제적 손실을 보전받을 수 있는 장치가 보 험임. ◦ 보험에 대한 정의가 완벽하게 내려진 것은 아니지만, 간단히 말하면 보험 이란 위험결합으로 불확실성(uncertainty)을 확실성(certainty)으로 전환시키 는 사회적 시설(제도)이라고 할 수 있음. - 즉, 보험은 위험결합으로 다수의 동질적인 위험을 한 곳에 모으는 행위(pooling)를 통해서 가계(개인)나 기업 등의 경제주체가 우연적인 사고발생 으로 입게 되는 실제손실(actual loss)을 다수 동질위험의 결합으로 얻게 되 는 평균손실(average loss)로 대체하는 것임.
2. 국가적 재난대책의 유형과 장단점
2.1. 국가적 재난대책의 필요성
◦ 자연재난대책에 대해서는 정도의 차이는 있지만 모든 국가가 직접․간접 으로 관여하고 있음. ◦ 국가가 재해로 인한 사유재산 피해의 복구대책에 적극적으로 개입하는 이유나 그 필요성은 다음의 몇 가지를 들 수 있음. ① 국민의 생명과 재산을 보호해야 하는 것은 국가의 기본적인 책무임. - 시대마다, 국가마다 개입의 정도와 취지가 약간씩 다를 수는 있으나 각종 위험에 처한 국민이 최소한의 생계유지와 건강한 생활을 영위할 수 있도 록 구제, 보호하는 것을 국가의 국민에 대한 가장 기본적인 책무로 삼고 있음. - 헌법에서 국가의 국민에 대한 의무를 선언적으로 규정하고 있음. - 자연재해대책법에서는 재난의 국가적 책무를 보다 구체적으로 언급하고 있음. ② 국가적 농어업재해대책의 필요성은 농어업의 국민경제에서의 비중과 산업으로서의 특수성 때문임. - 농어업은 국가 기간산업으로서의 성격과 아울러 자연과 불가분의 관계에 있는 산업적 특성이 있음. - 농어업재해에 대한 국가적 지원에 대해서는 농어업재해대책법에서 규정하 고 있음.③ 개별 농어가의 힘만으로는 농어업재해에 대처하는데 한계가 있다는 점. - 농어업재해는 불시에 광범위한 지역에서 대규모로 발생하여 개별 농어가
수준에서 대처하는데 한계가 있기 때문에 국가적인 대응이 필요함.
④ WTO 체제에서 재해와 관련한 지출부문은 허용대상정책(green box)으로 분류되기 때문에 각국이 적극적으로 활용할 수 있는 정책이라는 점. - 국가가 농어업재해대책에 어떠한 형태로 어느 정도까지 개입하느냐 하는 것은 각국의 국민경제구조와 국민적 합의 및 재정사정 등에 따라 달라짐.
2.2. 사후적 국가재난지원대책의 유형과 장단점
◦ 재난대책은 구분기준에 따라 여러 가지로 나눌 수 있으나, 추진시기를 기 준으로 하면 사전대책(예방준비대책), 응급대책 및 사후대책(복구, 구조) 으로 구분할 수 있음. ◦ 사후적인 경제대책으로는 재해구호, 재해보상 및 재해보험의 세 가지가 있으며, 이들은 추구하는 목적과 재원조달 방식 및 대책의 당위성 면에서 차이가 있음. ◦ 사후적 경제대책의 세 가지 유형의 관계를 설명하면, 평년생산량을 Q0, 평균가격을 P0, 보험금액을 OP0R1Q1, 실제 생산량을 Q2라고 할 경우 재해 구호는 OATA1 이 되며, 재해보상을 받는다면 OCC1Q0이 됨. 이때 실제 수 입은 OP0R2Q2이므로 보험금액(OP0R1Q1)과 실제수입(OP0R2Q2)의 차이인 R2R1Q1Q2 만큼이 보험금임(그림 2-2 참고). ◦ 이들 세 가지 유형의 손실보전효과는 일반적으로 ｢재해구호 < 재해보상 < 재해보험｣의 순으로 커지는 것으로 보고 있으나, 농어가의 성격과 경영 형태 등에 따라 재해구호와 재해보상의 효과는 달라질 수 있음. - 재해구호제도에 의한 지원수준이 높아지면 재해보상제도의 필요성이 감소하게 되고, 재해보상제도의 보상수준이 높아지면 재해보험제도의 필요성이 감소됨. ◦ 재해구호 - 개략적인 피해조사만으로 가능하여 추진이 용이한 장점- 지원 수준이 높지 않아 피해농어가에게 큰 도움이 되지 못하는 단점 ◦ 재해보상 - 생산비의 일부를 보전해 주므로 피해농가가 재해구호보다 많은 혜택을 받 을 수 있으며, 농어가의 부담이 없기 때문에 농어가의 저항이 없어 추진이 용이하다는 장점 - 피해에 대한 정밀한 조사가 필요하여 많은 인력과 비용이 소요되며, 보상 수준에 대한 계속적인 인상을 요구하게 되고, 일정 수준 이상의 지원이 이 루어지면 도덕적 해이(moral hazard)를 유발할 우려가 있음. 그림 2-2. 재해구호․재해보상․재해보험의 관계 개념도 가격(P) A1 Q2 Q1 Q0 생산량(Q) C1 P0 O A C T R2 R1 R 평년수입 : OP0RQ0 재해구호 : OATA1 재해보상 : OCC1Q0 재해보험 : OP0R1Q1 실제 생산량이 OQ2이라면 농가수입 : OP0R2Q2 보 험 금 : R2R1Q1Q2 농가총수입 =OP0R2Q2 + R2R1Q1Q2 = OP0R1Q1 ◦ 재해보험 - 수익자부담의 원칙에 의해 추진되므로 국가입장에서는 예산 부담을 줄일 수 있고, 농어가 입장에서는 재생산이 가능한 수준까지 보전이 가능하다는 장점 - 제반 보험업무가 복잡하여 부대비용(관리운영비용)이 많이 발생하며, 보험
료 납부가 부담이 되어 농어가의 보험가입 기피로 보험가입율의 저조 가 능성이 있다는 단점 표 2-1. 재해구호, 재해보상 및 재해보험의 장단점 구 분 장 점 단 점 재해구호 ∘ 농어업인의 부담이 없음 ∘ 업무처리의 신속 - 피해조사의 간단 ∘ 재정 부담의 경미 ∘ 지원 수준이 낮아 농어업인들의 불만 재해보상 ∘ 생산비의 일부를 보전함으로써 피해 농어가의 재생산 여건 조 성에 기여 ∘ 농어업인의 부담이 없음 ∘ 피해조사업무의 과다 (인력 및 비용의 과다 소요) ∘ 피해조사 결과에 대한 농어업인 들의 불만의 소지 ∘ 막대한 재정 소요 ∘ 농어업인의 의타심 조장 ∘ 보상수준의 인상 압력 상존 재해보험 ∘ 일정 수준의 소득 보장 ∘ 수익자 부담 원칙의 적용으로 재 정부담 경감 ∘ 농어업인의 자립 여건 조성 - 농어업경영의 위험관리 가능 ∘ 보험료 부담으로 보험 가입 기피 가능성 ∘ 업무의 복잡 ∘ 손해평가에 대한 분쟁 가능성 ∘ 관리운영비의 과중 ∘ 도덕적 해이 및 역선택 발생 ∘ 보험에 가입하지 않는 농어가(중 소농)에게는 혜택이 없음
2.3. 재난대책의 유형과 국가 재정 부담
◦ 재난구호는 구호수준을 어떻게 설정하느냐에 따라 국가 재정부담의 정도 가 달라질 수 있으나, 일반적으로 이재민의 생계구호와 재난복구비의 일 부를 지원하는 수준이므로 상대적으로 재정부담은 크지 않음. ◦ 재해보상은 피해액의 일정수준을 보상하는 것으로써 보상수준을 낮게 책 정하면 재정부담이 적어지지만, 보상수준의 인상 요구에 맞추게 되면 재 정부담은 매년 커지게 될 것임. 또한 재해보상에 따른 재정부담은 보상의 범위를 어느 수준으로 하느냐에 따라 크게 달라짐. ◦ 재해보험의 경우 국가는 재해보험에 대하여 관리운영비의 상당부분과 농어가 부담 보험료의 일부를 부담하는 것이 일반적으로, 보험대상품목의 확대 정도 및 농어가의 가입율 수준에 따라 재정부담의 정도는 달라질 것임. ◦ 국가가 재난복구의 소요비용을 지원(부담)하는 방법은 보조와 융자로 구 분할 수 있음. - 보조는 중앙정부의 부담(국고)과 지방정부의 부담(지방비)으로 이루어짐. - 융자는 지원대상자에게 직접 융자금을 제공하는 것이 아니라 금융기관에 서 융자받을 수 있는 자격을 부여하는 것으로써, 융자 여부와 규모는 수혜 농어가의 판단에 의해 결정됨.
2.4. 국가적 자연재해보험제도 도입의 필요성
4 ◦ 현재 자연재난 발생시 국가의 정부지원형태는 이재민에 대한 생계비 구 호지원, 공공시설 복구비 지원, 주택․농경지 등 사유시설 복구비 지원 등 3가지로 구분할 수 있음. ◦ 이재민에 대한 생계비 구호지원과 공공시설 복구비의 지원은 국민의 생 존권 보장 및 공공시설의 유지․관리 차원에서 공공정책으로서의 당위성 이 인정됨. ◦ 사유시설물에 대한 복구비 지원은 과거 1960∼70년대 영세 농어업인의 경제적 자립을 돕기 위해 시행되었던 것이나, 현재 재난복구비 지원을 받 는 국민들은 재난복구비 지원대상 및 수준이 실질적인 피해복구에 미치 지 못하고 있다는 불만을 제기함. - 재해 발생 시마다 지원대상 및 지원규모의 확대 요구가 빈발하여 정부의 재정부담을 가중시키고 있음. - 일부 국민의 경우 자발적 재난예방보다는 정부의 재난복구비 지원에만 의 존하려는 도덕적 해이(moral hazard) 현상이 발생되는 등 현행 사유재산 재 난복구비 지원은 많은 문제점을 내포하고 있음. 4 행정자치부․국립방재연구소, ｢선진외국의 보험제도 운영체제 연구｣, 2003.11, p.3.- 미국, 일본, 유럽 등 외국에서도 사유시설물 피해에 대하여 정부가 상시적 으로 재난복구비를 지원하는 나라는 거의 없는 실정임. ◦ 사유재산피해에 대한 실질적인 보전이 이루어지기 위해서는 자연재해보 험제도의 도입이 필요함. 그러나 자연재해보험제도를 도입하기 위하여는 여러 가지 제약요인을 해결해야 함.5 - 자연재해보험의 도입을 필요로 하는 또 다른 이유는 완전하지는 않지만 수 익자부담의 원칙을 재난복구대책에도 적용함으로써 위험관리의 기본적인 책임은 개인에게 있다는 점을 인식시킴과 아울러, 위험에 대비하는 방법의 하나로 자연재해보험을 활용하는 경우에 국가에서 그것을 지원하는 형태 를 취함으로써 재난복구대책의 합리화 및 재해발생시 실질적인 손실보전 을 도모할 수 있음.
3. 현행 재난복구 지원제도의 개요
3.1. 관련 법령
◦ 자연재해대책법 : 풍수해대책법을 전문 개정((1995.12) ◦ 농어업재해대책법 : 농업재해대책법을 전문 개정(1990.8)3.2. 지원제도의 취지
◦ 풍수해대책법(1967)과 농업재해대책법(1967)이 제정된 기본 취지는 재해로 인한 이재민 구호에 있었음. 즉, “기아”의 해결이 주 목적이었음. ◦ 농어업재해대책법의 제정 배경6 5 자연재해보험 제도화의 제약요인 및 대응방안에 대해서는 행정자치부․국립방재연 구소 (2003.11) pp:105∼109를 참조.- 농작물 재해는 재해발생 빈도와 심도에 대하여 불가항력적이며, 불확실성 을 내포하고 있는 재해로서 확률적으로 계상이 불가능함. 뿐만 아니라 넓 은 지역을 대상으로 발생하기 때문에 마을, 단체, 농가들 스스로 상호부조 적 복구로는 응급 및 항구적인 복구가 어려우므로 국가나 지방자치단체에 서 물적, 자금적 지원이 필요함. - 따라서 농업 및 어업 생산에 대한 재해의 예방과 그 사후대책을 강구함으 로써 농어업의 생산력 증진 및 경영안정을 도모한다는 목적 아래 1967년 1월 16일 제정됨. - 1990년 8월 1일 농어업재해대책법을 개정하고 각종 지원책을 강화함. ․농어업 재해발생시 풍수해대책법에서는 홍수, 폭우, 폭풍, 해일 등 풍수 해에 따른 시설물 피해를 중심으로만 지원되었고, 과거의 농업재해대책 법에서는 한해에 따른 지원대책만이 가능하게 되어 있었음. ․그러나 최근의 세계적인 이상기상으로 그 빈도가 잦은 서리, 우박, 냉해, 조해, 동해, 병해충 등에 의한 농작물의 피해에 대한 지원기준을 마련하 고 시설물의 침해를 동반하지 아니한 농작물피해에 대하여도 지원할 수 있는 법적 근거를 마련함으로써 농업인이 안심하고 영농에 종사할 수 있도록 하였음. ◦ 사유시설피해에 대한 지원기준은 1960년대에는 없었고, 1977년 재해구호 및 복구부담기준이 마련되면서 비로소 지원체계가 확립되기 시작함. - 1960년대는 지원기준이 없이 때에 따라서 중앙풍수해대책위원회 의결에 따라 지원하였으며, 1967년 2월 28일 ‘풍수해대책법’이 국회를 통과하면서 국고를 보조할 수 있는 근거가 설정됨. ․1977년 ‘재해구호및복구비용부담기준(건설부 지침)’이 마련되면서 지원 체계 확립의 초석이 됨. - 1995년 12월 6일 풍수해대책법을 자연재해대책법으로 전면개정하고, 1996 6 내무부․중앙재해대책본부, 전게서, p.250.
년 6월 21일 법에서 정한 ‘재해구호및재해복구비용부담기준등에관한규정’ 이 대통령령으로 제정되면서 복구비지원 체계가 제도적으로 확립되었음. - 주택분야 ․1960년대는 유실 및 전파에 한하여 위원회 의결에 따라 지원하다가 1971년부터는 반파 주택까지 확대지원함. ․지원금액도 1977∼1979년까지 전파 400만원, 반파 125만원을 지원하면 서 점차 확대되어 1989년도에는 800만원, 1992년도에는 12백만원, 2003 년도에는 3천만원으로 인상되었음. (4백만원) (8백만원) (12백만원) (18백만원) (20백반원) (27백반원) (30백반원) 1979 → 1989 → 1992 → 1997 → 1999 → 2002 → 2003 → - 농업분야 ․1960년대는 유실․매몰과 농작물 피해에 한하여 응급복구 자재대, 유류 대, 양곡, 시멘트 등으로 지급됨. ․1977년부터 농작물 피해에 대한 종자대, 비료대, 축사․가축피해에 대한 복구비 지원이 확대됨. ․1980∼1990년대는 비닐하우스, 조류, 잠실, 원예시설에 대한 복구비를 추가 지원하는 등 지원항목이 다양화, 대형화되었음. ※축사의 경우 정부보조금이 지원되는 소규모 기준이 종전의 400㎡에서 1996년 600㎡로 확대되었다가 2001년 1월 7일 대규모 폭설피해가 발생 됨에 따라 1,800㎡로 확대 지원함. \ 2004.3.4∼3.5 폭설피해 관련 국무총리가 충청지역을 방문하여 피해 이 재민들을 위로하면서 확대 지원을 지시함에 따라 관계부처가 협의, 계 사의 소규모 기준을 2,700㎡로 확대하였음. (400㎡) (600㎡) (1,800㎡) (2,700㎡) \ 계 사 : 1993 → 1996 → 2001 → 2004 → (1㏊) (2㏊) \ 비닐하우스 : 2000 → 2001 →
- 어업분야 ․어업분야의 지원은 주로 어선과 수산증․양식시설로서 어선은 40톤까지 보 조금을 지원하였으며, 1960년대는 수산증․양식시설에 대한 지원은 없었음. ․수산증․양식시설은 1979년 이전까지는 주로 융자 및 자부담이었으며, 1980년대 이후 국고(20%)가 지원되기 시작하여 1986년부터 보조 50%, 융자 30%, 자부담 20%로 대폭 확대 지원됨. \ 생물도 1982년부터 국고(20%)가 지원되기 시작하여 1985년부터 보조 60%, 자부담 40%로 대폭 확대 지원됨. ․농업분야와의 형평성을 고려하여 수산증․양식시설에 대하여는 소규모, 중규모, 대규모로 구분하여 지원되고 있음. ◦ 이와 같이 당초 농업분야 지원에 한정하던 것을 어업분야까지 확대하고, 지원대상 항목도 다양화․세분화되는 가운데, 때로는 지원수준이 정치적 으로 결정되면서 구호적 성격에서 보상적 성격으로 변화되어 왔음.
3.3. 사유재산피해 지원 원칙과 지원 대상
3.3.1. 지원 원칙
◦ 자력복구를 원칙으로 하되, 영세 농어업인의 생계와 직결되는 주택, 소형 어선, 농경지 등에 대하여는 복구에 소요되는 비용의 일부를 사회구호적 차원에서 지원함.73.3.2. 사유재산피해 지원의 대상
◦ 현재 자연재해대책법상 재난복구비 지원대상으로 하고 있는 사유재산의 종류는 253종임. ◦ 주택 이외에는 농림축수산물과 농림축수산 관련 시설이 대부분이며, 최근 공장, 상가 및 광산 등이 포함되었음. 7 내무부․중앙재해대책본부(1995), p.370.- 농어업 분야의 재난복구비 지원에 대해서는 일반 국민도 대체로 긍정적이 라고 할 수 있음. - 그러나 지원수준이 지나치게 상향조정될 경우 비농어업분야에서도 형평성 문제를 제기하며, 국가적 재해지원을 요구할 가능성이 있음. ◦ 국가가 사유재산피해에 대한 재난복구비 지원을 어느 범위(수준)까지 할 것인지를 판단하는 것이 매우 중요함.
3.4. 재난 지원 항목
◦ 자연재해대책법(제62조)이 규정에 의해 국고나 지방비가 지원되는 경우는 크게 ① 이재민 구호, ② 재해복구사업, ③ 기타 재해대책 등으로 구분됨. - 분야별로 지원항목이 세부적으로 제시되고 있음.4. 현행 재난지원대책의 문제점
84.1. 지원 수준 및 기준의 문제
◦ 재난 지원 수준이 실제 피해수준에 훨씬 못 미친다는 불만 ◦ 지원기준도 비현실적이라는 불만4.2. 지원 대상 항목의 누락 문제
◦ 농기계도 어망․어구와 같이 복구비 지원대상에 포함할 것을 요구함. ◦ 최근에 도입되는 작목이나 첨단시설 등은 지원대상 항목에 포함되어 있 지 않아 피해농어업인들의 불만을 초래함. - 현행 제도는 지원대상항목을 사후적으로 열거하는 방식이기 때문에 항목 의 누락문제는 상존함. 8 상세한 내용은 소방방재청, 사유재산피해 지원방안 개선에 관한 연구 , 2004.6 참조◦ 적용단가가 정해지지 않은 경우 유사공종을 적용하거나 관련 기관에서 조사한 가격을 적용하도록 하고 있으나, 최근 도입되고 있는 첨단농어업 시설물이나 품목에 대하여는 비교․검토할 가격이 적절하지 않아 기준 가격을 설정하기 어려움. 표 2-2. 재해구호 및 복구의 내용 구분 내 용 세 부 내 용 이 재 민 구 호 사망, 실종, 부상자 위로 및 생계보조 ① 위로금(사망․실종자 / 부상자) ② 생계보조(유족 / 부상자 중 생활곤란 시) 이재민 구호 및 생계지원 ① 응급구호(최초 7일간) ② 장기구호 ③ 생계지원 ④ 중․고등학생 학자금 면제 간접지원 ① 영농․영어․양축자금 상환연기 및 이자 감면② 지방세 감면 재 해 복 구 사 업 지 원 사 유 시 설 의 복 구 주택복구 ① 주택파손․유실 ② 주택침수 ③ 세입자 보조 ④ 마을기반 조성(10동 이상 집단 이주 시) 농경지복구 ① 농경지 유실․매몰(3ha 미만 / 3ha 이상으로 구분)② 농경지 매입(국가) 농림시설 및 농작물 복구 ① 농림시설 파손․유실(비닐하우스, 인삼재배시설, 버섯재배사, 농 산물저장시설․농기계창고, 농산물 건조시설, 표고자목 및 표고 버섯 재배시설, 잔디․밤나무․조경수․분재 및 야생화 ② 농작물 복구 축산물 증식시설의 복구와 가축 등의 입식 ① 축사 파손․유실 ② 축사부대시설 ③ 초지 유실․매몰 ④ 잠실 파손․유실 ⑤ 가축입식 ⑥ 누에 유실․폐사 어선과 어망, 어구의 복구 ① 어선의 파손․유실② 어망․어구의 파손․유실 수산물 증․양식시설의 복구와 수산생물의 입식 ① 수산물 증․양식시설의 파손․유실 ② 수산 증․양식부대시설의 파손․유실 ③ 수산생물의 입식 염전의 복구 ① 염전의 매몰․유실 기타 재해의 복구 (공장․광산․시장 등) ① 공장, 광산, 시장(시설자재와 기계류등을 포함) 기 타 지 원 가뭄대책 비용 보상금 및 손실보상금 쓰레기 처리 비용 특별재해지역 특별지원 재해극심지역 응급복구 기타 본부회의에서 결정된 지원사항 주: 공공부문의 재난복구 내용은 제외 자료: 재난구호 및 재난복구비용 부담기준 등에 관한 규정(제2조)
4.3. 영농규모에 따른 지원수준의 차등 문제
◦ 최근 지원대상농가의 영농규모를 많이 상향 조정하기는 하였지만 아직도 중․소농 위주로 되어 있어 중농 이상의 농가는 대규모 피해가 발생해도 보조지원을 받기가 어려움. - 지원을 받는 경우에도 지원내용(국비․지방비의 보조)에 차이가 있음. ◦ 경영규모 확대를 목표로 추구해온 상업농 또는 전업농 육성정책과도 배 치됨. - 재난으로 인한 충격은 겸업적 중․소농보다는 전업적 대농의 경우가 더 크 다는 점이 제대로 반영되지 못함. ◦ 5ha 이상 경작시에는 80% 이상의 대규모 피해를 입었더라도 생계유지 차 원의 장기구호를 받을 수 없음. ◦ 경영규모뿐만 아니라 농어가간에도 형평성 문제가 발생함. - 시설농가는 작물피해 및 시설피해에 대하여 지원을 받을 수 있는데 비해, 비 시설 농가는 농작물피해에 대해서만 지원받을 수 있어 형평의 문제가 있음.4.4. 지원기준(항목)의 비현실성
◦ 현행 지원기준하에서도 영농규모에 따라서는 손실분의 상당한 정도를 지 원받을 수 있게 되어 있으나 실제로는 그렇지 못함. - 대파대는 시기적으로 대파가 가능할 경우에만 지급되며, 영농자금 상환연 기 및 이자감면도 농가마다 규모가 틀릴 뿐만 아니라, 중․고생 학자금 면 제도 중․고생이 없는 경우에는 아무런 의미가 없음. ◦ 농어업용 창고의 정형화가 어려워 재해시마다 농어업인과 재난지원 대상 여부에 대하여 이견이 발생함.- 대부분의 농어가가 기존 주택이나 부속건물을 개조하여 창고로 사용하는 경우 창고 인정 여부에 대하여 조사자와 피해자 사이에 마찰이 발생하기 도 함. ◦ 창고의 재난복구비 지원단가는 평당 99만원인데, 별도로 신축한 창고가 아니라면 농가 창고의 실제 건축비용은 이에 훨씬 못미침. - 부속 건물 또는 가건물을 창고로 인정시 복구비가 과다계상될 가능성도 배 제할 수 없음. ◦ 어망․어구의 경우 어구․어법은 법으로 정해져 있는 것은 아니며, 표준 모델이 없음. - 과거부터 내려 오는 표준이 될만한 것은 있으나 어가에 따라 어구․어법을 변용하여 사용하기 때문에 표준을 설정하기가 어려움. ⇒ 어업 형태나 어가의 특성에 따라 임의로 변경이 가능하기 때문에 특허 제도가 인정되지 않음.
4.5. 피해보고 및 조사체계의 문제
◦ 피해 발생시 신속하게 조사하는 것은 빠른 복구와 지원을 위해 필요하지 만 너무 촉박한 일정하에서 조사하면, 조사내용이 부실해질 우려가 있음 (부정확, 누락 등). - 재난 규모에 따라 수 일간 현장에 접근하기 어려운 경우도 발생함. - 현황 확인을 하지 않고는 허위신고 여부 확인이 곤란함(예 : 폐선에 대한 복구비 지급 등)4.6. 재해지원의 다기화
◦ 부처별로 재난지원이 이루어져 피해자 본인은 물론 담당 시‧군에서도 피해자별로 어느 정도의 재난지원이 이루어지는지를 파악하기 어려운 실정임.4.7. 재해(복구)지원 규모의 생계구호수준 상회
◦ 재난지원항목에 생계구호 이외의 내용까지 포함됨. ◦ 각종 재난지원금의 총액은 재난 입은 세대의 구호 수준을 넘고 있음. - 재난지원의 기준이 세대의 규모(가구원수)가 아니라 영농․영어 규모를 기 준으로 하고 있음(장기구호만 세대원수를 기준). ◦ 현재의 재난지원은 구호와 보상(지원)이 혼합된 형태임. - 간접지원은 생계구호, 직접지원은 보상(지원). ◦ 현행 재난복구 관련 법률들의 일부 규정은 보상적 성격으로 해석할 여지 를 내포하고 있음.4.8. 지원기준의 형평성 문제
◦ 현행 농경지 소유 규모별, 피해규모별 지원 조건이 세분화되어 있어 피해 내역 조사시 행정상 어려움이 많고, 형평성 등의 문제가 제기됨. - 일정 규모 이상을 경영하는 경우 전혀 재난지원을 받지 못함. - 현재 농약대와 대파대를 지원하고 있으나 대파대의 경우 대파가 가능한 시 기에만 지급하고 있어 실제 농작물 복구에 큰 효과가 없음. 농작물의 생육 시기와 출하시기를 고려하지 않음. ◦ 시설농가(시설채소, 인삼, 버섯, 축산, 화훼)는 작물피해 및 시설피해에 대 해 지원을 받음으로써, 작물피해에 대해서만 지원 받는 일반농가에 비해 절대적으로 많은 지원을 받음. - 3,000평의 벼농가가 65% 피해를 입었을 경우 최대한 지원받을 수 있는 금액 은 2,053천원인데, 3,000평의 인삼농가가 65% 피해를 입었을 경우 최대한 지 원받을 수 있는 금액은 10,986천원으로 8,000천 원 이상을 더 지원 받을 수 있음(이 경우에는 평균조수입에 대한 지원금의 비율도 인삼농가가 높음).- 그러나 평균조수입에 대한 재난지원금의 비율이 낮더라도 지원금액의 절 대 규모로는 훨씬 클 수도 있음. ◦ 어업분야는 농업분야보다 지원수준(국고 + 지방비 보조율)이 높음. - 가두리양식시설의 경우 평균 1억 원 정도의 재난지원을 받고 있음. - 농업과 어업 간의 재난지원율의 차이가 큼. ․대체로 농업분야의 재해지원율(국고+지방비 보조)은 35% 정도인데, 어 업분야의 경우 60% 정도임. ◦ 지원항목간 복구비 지원율이 상이하나, 지원율 차이의 근거가 명확하지 않음.
4.9. 도덕적 해이 유발 가능성 상존
◦ 특별재난지역의 선포를 규정에 맞게 실시하기가 어려움. - 지역간 형평성(실제로는 정치적 이유) 때문에 기준에 약간 미달하는 지역 이라고 해서 특별재난지역에서 제외시키기가 곤란함. ◦ 특별재난지원이 시행될 경우 모든 분야에서 도덕적 해이의 발생 가능성 이 상존함. - 영세농어가의 경우 특별재난지역에 포함되어 특별위로금을 받을 경우 재 난지원금이 평년수입을 상회하는 상황도 발생함. - 가축공제 가입 농가의 경우 가축피해시 가축시가의 95%까지 공제금이 지 급되고, 공제금과 공제료에 대해서도 국고가 지원되는데, 다시 가축입식비 용으로 국고를 지원하는 것은 이중지원이며, 결과적으로 실제 피해금액보 다 국고지원금액이 많아지는 상황이 발생할 수도 있음. ⇒ 가축공제에 가입한 농가에게는 가축입식비를 지원하기보다 경영자금 을 지원하는 방향으로 추진하는 것이 바람직함. ⇒ 농작물재해보험의 경우도 마찬가지임.◦ 특별위로금의 지급 이후 농어업인간 갈등을 초래하기도 함. - 재난조사결과에 대한 불신이 큼. ․“배고픈 것은 참아도 배아픈 것은 참지 못한다.”
4.10. 항목별 규모 구분 기준의 모호성
◦ 항목별로 지원 내용(수준)을 달리 하기 위하여 소규모/대규모를 구분하고 있으나, 그 구분 기준이 명확하지 않음.제
3
장
선행연구결과의 검토
9
1. 개선 방향 및 목표
1.1. 재난지원 정책 방향
◦ 현재 : 재난구호 + 복구비 일부 지원 ⇒ 미래 : 재난구호 + 재해보험 - 그림에 의한 설명(그림 3-1) ․현재 : X1 < X2, Y1 < Y2 ⇒ A ․미래 : X1 > X2, Y1 > Y2 ⇒ A + (B + C + D)1.2. 개선 목표
◦ 재난지원의 형평성 제고 : 부문간, 항목간 형평성 유지 - 부문별, 항목별 지원기준을 전면적으로 검토하여 불공평한 부분을 조정․ 개선 - 경영규모에 따른 재난복구비 지원 차등화 폐지 9 이 부분은 선행연구인 사유재산피해 지원방안 개선에 관한 연구 (소방방재청, 2004.6)을 검토하고, 그 결과를 요약․재정리한 것임.․모든 농어가에게 동등한 기회를 부여한다는 관점에서 규모구분에 따른 지원의 차등화를 폐지함. ․대규모에게 상대적으로 많은 혜택이 돌아가는 불공평성을 시정하는 조 치를 강구함. ◦ 재난지원 기준의 객관화․효율화 - 피해조사기준(절차)의 간명화․객관화 ․부문별․항목별로 객관적인 피해평가기준을 마련하여 피해조사를 원활 하게 하고, 조사결과에 대한 다툼의 여지가 없도록 함. - 재난지원항목의 포괄화 : 지원항목의 세분화 지양 ․위로금, 생계보조, 이재민장기구호, 학자금 지원, 세입자보조, 재난복구비 (농경지 복구, 농․림․축․수산 시설 복구, 농작물 복구, 어선․어망․어 구 복구, 수산생물 복구) 등으로 세분화되어 있는 지원항목을 단일화함. ◦ 자연재해보험의 도입을 위한 기반 조성 - 재난복구비 지원방안 개선은 자연재해보험의 기초를 마련하는 계기가 되 도록 함. ․자연재해보험으로 가는 징검다리, 즉 준비단계로서의 역할 그림 3-1. 재해복구대책의 발전방향 농 어 가 Y 미가입 (Y2) 재해구호 (B1) 재해구호 (B2) ↑ 확 대 B C 가 입 (Y1) A D 재해보험 실 시(X1) 확 대 → 미실시(X2) 품목(시설) (X)
2. 대안별 검토
102.1. 제1안 : 현행 재난복구비 지원대책을 보완하는 방안
2.1.1. 내용
◦ 복구비 지원대상의 규모 제한 철폐 ◦ 지원수준의 형평성 유지 ◦ 지원항목 신설․추가의 신중 ◦ 도덕적 해이 유발 가능성 배제 - 특별재난지역 선포의 신중 - 중복지원의 가능성 배제 - ‘손실평가액 불 초과의 원칙’ 적용2.1.2. 검토 결과
◦ 현행 재난복구비지원제도를 보완하여 자연재해보험의 실시가 보편화될 때까지 적용할 필요가 있음. - 현행 지원제도의 비형평성, 복잡성 문제 등을 보완해야 함.2.2. 제2안 : 피해등급별 복구비 지원방안
2.2.1. 내용
◦ 재난 피해의 유형을 몇 등급으로 나누어 동일 재난등급에 대해서는 동일 한 재난복구비를 지급함. ◦ 재난피해를 인명피해와 (사유)재산피해로 구분하되, 재산피해만을 대상으 로 등급을 산정함. 10 이 부분은 선행 연구인 사유재산피해 지원방안 개선에 관한 연구 (소방방재청, 2004.6)에서 제안된 개선안을 요약하고, 그 검토결과를 제시한 것임.- 인명피해 시에는 조위금과 위로금이 지급되고 있음. ◦ 재산피해는 주택, 주 생계수단(생산시설) 및 생산물(농작물, 가축, 수산생 물)로 구분함. ◦ 부문별 피해점수를 합산하여 종합점수를 산정하고, 종합점수의 피해등급 에 해당하는 재난지원금을 지급함. - 재난위로금은 기존의 생계보조, 생계지원, 기타 직․간접지원을 망라함.
2.2.2. 검토 결과
◦ 복잡․세분화되어 있는 현행 재난지원제도를 단순화할 수 있는 대안임. ◦ 다만, 현행 지원 수준을 밑돌 경우 이에 대한 불만이 제기될 소지가 있기 때문에, 개선안의 취지와 현행 지원 수준간의 조화를 어떻게 이룰 것인지 가 관건임. ◦ 자연재해보험이 보편화되지 않은 상황에서 재난지원이 미흡하다는 불만 이 제기될 가능성이 있음. - 자연재해보험의 도입․확대가 선결과제2.3. 제3안 : 총 피해액의 일정 비율을 지원하는 방안
2.3.1. 내용
◦ 부문별․항목별․규모별 재난복구비 지원율을 단일화함. - 현재 지원항목별로 복구비 지원율이 규모에 따라 차등화되어 있는 것을 규 모 구분 없이 동일한 지원율을 적용함. - 경영규모별로 차등화되어 있는 것도 통일함. - 지원율은 복구비 중 국고와 지방비의 비율을 합친 것을 의미함. ◦ 부문별 항목별로 피해액을 산정하고, 이들을 합한 총피해액에 지원율을 곱하여 복구비 지원액을 산정함. ◦ 위로금, 생계보조 및 생계지원, 주택복구비 지원은 현행대로 적용하고, 시 설 및 생산물의 재난복구비에 대해서만 적용함.◦ 피해액 산정 방법 - 부문별․항목별로 피해액[= 피해량(면적, 마리수 등) × 복구단가] 산출 - 부문별․항목별로 산출된 피해액을 합산하여 총피해액을 계산 - 총피해액에 지원율을 곱하여 총재난복구비 지원액을 산정
2.3.2. 검토 결과
◦ 총피해액의 일정비율을 지원한다는 점에서 간단한 방법임. ◦ 총피해액을 산출하고 이를 기준으로 지원하게 되면 재난지원(수호)이 아 닌 재난보상의 성격이 됨. ◦ 주 생계수단의 피해에 대해서만 일정비율을 지원하고, 타 항목에 대해서 는 현행대로 유지하므로써 지원유형의 다양성이 크게 개선되지 못함. ◦ 일단 지원율이 설정되면 재난발생시마다 지원율 인상 압력 가능성이 상 존함.2.4. 제4안 : 재난복구비 지원을 공종별로 단일화하는 방안
2.4.1. 내용
◦ 현재 지침 상에 공종별 규격별로 세분화하고 있는 복구비 지원을 공종별 로 광범위화함(동일 공종에 대해서는 동일한 지원 수준을 적용). - 우선 현재의 지원기준을 적용하되, 현재의 지원단가는 동일 공종 내에서도 차이가 크므로 동일 공종 내 최저단가를 적용하고 점차 조정해 감. ◦ 피해구분은 반파(20∼70% 미만)와 전파(70% 이상)로 구분 ◦ 대․소 구분은 우선 현재의 구분 기준을 적용하되, 실제 적용시에는 구분 상의 문제점을 검토하여 조정함. ◦ 재난복구비 지원방법 - 소규모의 경우 현재와 마찬가지로 ‘재난복구비 지원액 = 규모 × 단가 × 지원율’로 계산됨.- 대규모의 경우는 소규모 수준까지는 소규모 지원방법에 따라 계산하고, 소 규모 이상 부분에 대해서는 대규모 지원기준에 따라 계산하여 총재난복구 비 지원액을 합산함.
