를 증진시키는데 소요되는 지출”을 의미한다. 다 만 급여혜택이나 재정지원 중 특별한 재화와 용 역에 대한 직접지급이나 개별계약 또는 이전은 포함하지 않는다
2. 자료수집
사회복지 지출의 급여주체는 일반정부, 사회보 험기관 그리고 기업으로 구성되어 있으며 이들에 대해 추계 자료를 살펴보기로 한다. 먼저 일반 정 부 부문에는 저소득층에 대한 공공부조 제도와 전국민에 대한 사회복지서비스로 구성되어 있다. 공공부조 제도와 사회복지서비스의 추계 자료는 보건복지부, 노동부, 행정자치부, 통일부, 그리고 교육인적자원부 등의 세입세출예산서를 활용하였 다. 예산의 범위는 중앙정부의 직접 지출은 물론 중앙정부가 지방자치단체에게 지원하는 국고보조 금과 지방비를 포함하였다. 다만, 지방자치단체의 자체재정에 의한 지방비(자치단체고유사업 포함) 는 자료수집의 어려움으로 포함하지 못하였다. 다음 사회보험은 연금보험, 건강보험, 고용보험 그리고 산업재해보상보험으로 구성되어 있으며, 4대 사회보험의 추계자료는 각 통계연보를 활용 하였다. 끝으로 법정민간부문에는 근로자의 복지 증진을 위하여 기업주가 법률에 의해 강제적으로 부담하는 법정퇴직금과 산전 후 휴가급여, 그리 고 휴업보상이 있다. 이를 세부적으로 살펴보면, 먼저 법정급여의 추계는 먼저 법정퇴직금은 국세 청 전산자료를 분석하였으며, 다음 산전 후 휴가 급여는 건강보험피보험자 화일에서 각 분만급여 수령자의 월평균소득을 분석하여 휴가기간(3개 월)을 곱하여 추계 하였다. 추계상 전제는 사용 자가 근로자의 산전 후 휴가급여 동안 월평균 임 금을 지급한다는 가정이다. 끝으로 질병으로 인 한 근로자의 휴업 보상은 통계청의 사회통계조사 (유병률, 와병일수)와 노동부의 임금구조 기본 통계조사(취업자 중 근로자수 통계), 매월 노동 통계 조사자료(평균임금, 결근일수)를 활용하여 추계 하였다. 마찬가지로 추계 상 전제는 사용자 가 근로자의 질병 휴가 동안 법정 임금을 지급한 다는 가정이다.3. 추계결과
우리나라 사회복지 지출은 2 0 0 1년 약 4 7조 9 9 5 2억원으로 추계 되었으며 이는 경상 G D P 대 비 8.7 0%에 이른다. 우리의 사회복지 지출 수준 은 1 9 9 8년에 처음으로 경상 G D P의 두 자리 수 를 넘었으나 다시 한 자리 수로 감소하였다. 사회 복지 지출을 국민경제의 소득흐름의 삼면등가원 칙과 같이 기능, 제도, 재원의 삼면으로 살펴보면, 기능 측면은 사회적 위험인 노령급여, 무능력(장 애・산업재해・질병)관련 급여, 실업급여 등으로 분류된 9개 부문(표 1 참조)이며, 제도 측면은 기 능 측면을 제도별로 재분류한 것이다(표 2 참조) . 그리고 재원 측면은 사회복지 지출을 부담 주체 별로 분류하여 작성하였다(표 3 참조) . 〈표 1〉에서 주요 지출항목의 구성비를 순서대 로 살펴보면‘보건급여’가 1 7조 8 7 4 0억원으로 전 체의 3 7.2%로 가장 높으며, 다음‘실업급여(퇴직 정/책/분/석 5 7 5 6 보건복지포럼(2003. 11.)1. 들어가는말
사람은 누구나 생애과정에서 노령, 장애, 실업, 그리고 질병 등의 사회적 위험에 노출되어 있으 며 국가는 이를 보호・예방하기 위해 사회복지 제도를 마련하여 왔다. 정부는 사회복지제도를 통해 국민의 삶의 질을 향상시켜 왔으며 이러한 제도를 유지・발전시키기 위해 사회복지 지출이 수반된다. 선진국의 경우 이미 오래 전부터 사회적 위험 에 따른 국민들의 기본적 욕구를 충족시켜 주기 위해 사회보장 제도를 실시해 오고 있으며, 지출 규모도 확대되고 있다. 우리나라도 최근 4대 사회 보험을 도입하는 등 사회보장 제도에 대하여 많 은 노력을 경주하고 있다. 본고에서는 우리나라의 사회복지 제도를 통하여 지출된 사회복지비의 규 모가 O E C D 추계 방법에 따라 산출할 때 어느 정도인지 추계 결과를 기능별・제도별로 살펴보 고, 국제 비교를 실시하며, 최근의 지출 수준 변 화양상을 살펴보고자 한다. 참고로 O E C D가 정 의하고 있는 사회복지 지출(Social Expenditure) 이란“가구와 개인이 복지에 불리한 환경에 처해 있는 동안(비복지) 공적 제도에 의한 사회적 급 여나 재정적 지원(복지개입)을 통해 그들의 복지사회복지비 추계와 경제위기 전후의 지출수준 분석
Social Welfare Expenditures Before and After the 1997 Economic Crisis
노령, 실업, 질병등 사회적 위험을 예방・보호하기 위하여 지출한 사회복지비는2 0 0 1년도 4 7조 9 9 5 2억원으로 경상 GDP 대비8 . 7 0 %로 나타났다. 우리나라사회복지지출의대부분( 8 0 . 1 % )은‘보건급여(국민의료비, 전체의3 7 % )’, ‘실 업급여(법정퇴직금포함, 29%)’, 그리고‘노령연금( 1 4 . 0 %)’의 세 부문이차지하는것으로 나타났다. 최근1 2년간 지출 추이를 보면 IM F 경제 충격 직후 연도인 1 9 9 8년에 경상 G D P의 두 자리 수( 1 0 . 8 6 )를 나타난 이후 3년째감소하면서 9 %대로 수렴하고있다. 이시기동안급증한사회복지지출은개인과사회의경제적충격을완화시킬수는 있었지만개인의 노령연금이채성숙하기도전에또는퇴직금(퇴직수당)적립규모가무르익기도전에 이들급여를 수령(또는해지)함으로써노 후소득보장기능이그만큼상실 또는 공백이발생되었음을의미하는것이다. 그리고현행 복지제도하에서IM F 충격과여파 로최근4년간추가지출된규모는약 3 2조 8 , 2 7 0억원으로추계되었다. 이규모는IM F 경제충격이몰려오던1 9 9 7년 도1년간의규모( 2 9조 2 6 9 5억원)와비슷한( 1 . 1배) 수준이다. 高敬煥한국보건사회연구원 책임연구원
사회복지비 추계와 경제위기 전후의 지출수준 분석 끝으로 재원별 구성 백분율을 <표 3>에서 보 면, 제도 측면과 같이 사회보험 4 5.4%, 민간부문 2 9.6%, 그리고 일반정부 2 4.9%의 순으로 나타 났다. 정/책/분/석 5 9 5 8 보건복지포럼(2003. 11.) 금 포함)’가 1 3조 8 3 8 0억원으로 2 8.8%를 차지하 고 있으며, 끝으로‘노령급여’가 6조 7 1 9 2억원으 로 1 4.0%이다. 이들 3개 부문이 우리나라 사회복 지 지출의 대부분(8 0.1% )을 차지하고 있음을 알 수 있다. 이들 주요 지출부문의 세부 구성을 보면 ‘보건급여’는 건강보험, 의료급여 및 산재보험의 현물급여가 대부분이며‘실업급여’는 고용보험의 실업급여(8 4 5 1억원)와 각 사업장의 법정퇴직금 (1 2조 9 9 2 9억원)이 대부분을 이루고 있다. 노령 급여는 특수직역연금의 노령연금이 대부분이다. 다음으로 제도측면을 <표 2>에서 보면, 사회보 험이 45.4%로 가장 높으며, 기업복지가 28.9% , 공공복지서비스 14.0%, 공공부조 11.0%, 그리고 민간복지서비스 0.7%의 순으로 지출되었음을 알 수 있다. 또한 지난 12년간의 지출 추이를〔그림 1〕로 살펴보면 공공부조와 사회복지서비스는 완만하 게 증가하고 있으나 사회보험, 기업복지는 급격 하게 증가하고 있다. 특히 1997년을 기점으로 기 업복지가 급격히 증가하여 사회보험을 추월하다 1999년도 다시 감소하는 것으로 나타났다. 이는 1998년도 IMF 구제금융 하에서 대규모 실직과 퇴직의 발생으로‘법정퇴직금’의 급증 후 감소에 기인한 것으로 생각된다. 표 1. 사회복지지출의추이1) (단위: 십억원, %) 1 9 9 0 노령급여 유족급여 무능력관련급여2) 보건급여 가족 적극적노동시장프로그램 실업급여 실업보상3) 퇴직금4) 주거급여 기타급여5) 계 경상GDP 대비 주: 1) 지방자치단체의 자체재정(고유사업)에 의한 지방비는 제외 2) 장애, 산업재해 및 직업병, 질병 관련 급여임. 3) 고용보험의 실업급여임. 4) 각 사업장의 법정퇴직금임. 5) 공공부조사업 중 대부분 현금급여를 포함. 자료: 보건복지부・한국보건사회연구원, 「한국의 사회복지지출 추계: 1990～2 0 0 1」, 2003. 7,591 4 . 2 5 10,775 4.39 15,149 4 . 6 8 22,142 5.29 48,269 1 0 . 8 6 47,648 9 . 1 3 47,995 8 . 7 0 ( 1 0 0 . 0 ) 1,166 288 705 3,127 60 113 1,797 -1,797 -3 -3 5 2,028 438 1,178 3,906 111 179 2,605 -2,605 -328 3,317 548 1,495 5,061 185 196 3,985 -3,985 -363 4,651 679 2,049 8,044 339 330 5,463 10 5,453 -586 8,932 831 2,504 10,566 459 2,160 21,930 799 21,131 -888 7,574 993 2,851 13,616 673 2,440 17,842 471 17,371 -1,659 6,719 1,122 3,320 17,874 876 1,646 13,838 845 12,993 -2,600 ( 14.0) ( 2.3) ( 6.9) ( 37.2) ( 1.8) ( 3.4) ( 28.8) ( 1.8) ( 27.1) ( 5.4) 1 9 9 2 1 9 9 4 1 9 9 6 1 9 9 8 2 0 0 0 2 0 0 1 표 2. 제도별사회복지지출현황 (단위: 십억원, %) 제도 세부제도 공공 부조 소계 생활보호1) 재해구호2) 귀순북한동포보호 1 9 9 0 합 계 7 , 5 9 1 861 821 40 -1,127 1,126 1 -1,324 1,320 4 -1,780 1,751 29 1 2,512 2,449 62 1 3,810 3,784 19 7 5,265 5,240 10 16 ( 11.0) 공공 복지 서비스 소계 시설보호3) 재가복지4) 근로복지5) 보건의료6) 1,103 52 104 100 846 1,652 74 174 166 1,238 2,261 123 297 319 1 , 5 2 3 3,578 163 580 501 2 , 3 3 4 5,799 216 840 2 , 0 4 9 2,694 6,657 258 1,152 2,276 2,970 6,701 355 1,357 1,483 3 , 5 0 6 ( 14.0) 사회 보험 소계 연금7) 의료보장8) 산업재해보상보험 고용보험 3,687 1,235 1,913 539 -5,200 2,141 2,127 932 -7,358 3,453 2,926 979 -10,973 4,727 4,866 1,355 2 4 18,202 8,945 6,696 1,451 1 , 1 1 0 18,820 7,656 8,786 1,456 922 21,808 6,713 11,990 1,745 1 , 3 6 1 ( 45.4) 10,775 1 5 , 1 4 9 2 2 , 1 4 2 48,269 4 7 , 6 4 8 4 7 , 9 9 5( 1 0 0 . 0 ) 기업 복지 주: 1) 생계보호, 일시구호, 교육보호, 부랑인시설보호, 저소득층에대한 직업훈련, 의료급여, 국가보훈 2) 주택복구비, 이재민구호비 3) 장애인복지시설보호, 노인시설보호, 아동시설보호, 모자보호및 선도보호시설 등 4) 재가장애인보호, 재가노인지원, 아동건전육성, 재가부녀및 모자가정지원, 사회복지관 운영 등 5) 장애인특수학교 운영비, 고용서비스, 직업훈련기관지원, 한국산업인력공단・장애인고용촉진공단의직업훈련 및 운 영비, 장애인보호작업장 운영비 등 6) 중앙 및 지방정부의 보건지출 7) 국민연금, 공무원연금, 사립학교교직원연금, 군인연금, 별정직우체국직원연금 8) 직장・지역・공무원・사립학교교직원건강보험 9) 취약계층을 위한 교통・통신요금 등의 감면액임. 10) 근로자의 유급질병휴가에 대한 급여임. 자료: 보건복지부・한국보건사회연구원, 「한국의 사회복지지출 추계: 1990～2 0 0 1」, 2003. 소계 법정퇴직금 출산휴가급여 유급질병휴가급여10) 민간복지서비스9) -1,940 1,797 -1 4 3 2,796 2,605 -1 9 0 4,205 3,985 -2 -2 0 5,742 5,453 -289 21,622 21,131 94 397 18,090 17,371 212 5 0 6 13,874 12,993 309 5 7 1 ( 28.9) - - 6 8 1 3 4 272 348 ( 0.7) 1 9 9 2 1 9 9 4 1 9 9 6 1 9 9 8 2 0 0 0 2 0 0 1
4. 국제비교
사회복지 지출 수준을 O E C D 주요 회원국과 비교하면(1 9 9 8년 기준) <표 4>와 같다. 우리나라 는 경상 G D P 대비 8.7 0% (2 0 0 1)로 O E C D 회 원국 중 복지후진국이라 불리는 미국(1 4.9 6% ) , 일본(1 5.0 5% )에 비하여 낮은 수준임을 알 수 있 다. 특히 3 0%를 넘는 스웨덴(3 1.4 7%), 덴마크 (3 0.1 0%) 등은 우리의 3배 이상으로 우리의 사 회복지 지출은 이들 국가의 2 8～5 8%의 수준이 다. 하지만 이러한 단순 비교방법은 우리나라의 상대적 위상을 파악하는 데 한계가 있다. 현재 OECD 국가들의 평균적인 국민부담률이나 인구 고령화 수준은 우리에 비해 1.6～2배 이상 높은 상태이며 복지국 가유형의 차이 등을 무시한 단 순비교는 우리나라의 복지위상을 과소평가하게 된다. 즉 국민부담률(1998)을 보면, OECD평균 은 37.2%임에 비해 한국은 23.0%이다. 또한 부 양비(65+ /15～64세, 1998)는 OECD평균이 0.21 임에 비해 한국은 0.0 9이다. 추계에 의하면, OECD국가들의 경우 복지지출 수준은 국민부담 률의 향상 및 고령화의 진전 등에 따라 지속적으 로 빠르게 증가하는 것으로 나타났다1).5. 경제위기전후 지출수준의변화양상
최근 12년간 사회복지 지출의 변화 추이를 보 면, 1990년부터 1997년도까지는 서서히 증가하 다 IMF 금융 위기를 격은 1998년도에 급격히 상승하여 복지정책이 실시된 이래 가장 높은 지 출 수준을 나타내고 있다(그림 2 참조). 반면 1999년도부터 2001년도까지는 감소 추세임을 알 수 있다. 그리고 현 복지 제도 하에서 IMF충격 과 여파에 따른 최근 4년 동안의 추가지출규모는 약 32조 8,270억원으로 추계 된다(표 5 참조) . 이의 추계는〔그림 2〕에서 1997년도 지출 수준 인 a지점과 2001년도 b지점을 직선으로 연결하 였을 때 내부영역인 A와 B의 합의 크기이며, 이 는 자연퇴(실)직자와 조기퇴(실)직자가 수령한 정/책/분/석 6 1 6 0 보건복지포럼(2003. 11.) 그림1 제도별 사회복지지출 추이 표 3. 재원별사회복지지출현황 (단위: 십억원, %) 연도 1 9 9 0 1 9 9 2 1 9 9 4 1 9 9 6 1 9 9 8 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 1 주: 1) 공공부조 및 사회복지서비스의 지출금액임. 2) 4대 사회보험의 급여액임. 3) 취약계층을 위한 교통・통신요금 등의 감면액임. 자료: 보건복지부・한국보건사회연구원, 「한국의 사회복지지출 추계: 1990～2001」, 2003. 7,591 10,775 15,149 22,142 48,269 47,648 47,995 1 0 0 . 0 5,651 7,979 10,944 16,332 26,513 29,286 33,774 7 0 . 4 1,964 2,779 3,586 5,358 8,311 10,466 11,966 2 4 . 9 1,683 2,401 2,882 4,010 6,380 7,884 8,778 1 8 . 3 281 378 704 1,348 1,931 2,582 3,188 6 . 6 3,687 5,200 7,358 10,973 18,202 18,820 21,808 4 5 . 4 1,940 2 , 7 9 6 4,205 5,810 21,756 18,362 14,221 2 9 . 6 1,797 2,605 3,985 5,453 21,131 17,371 12,993 2 7 . 1 -94 212 309 0 . 6 143 190 220 289 397 506 571 1 . 2 -6 8 1 3 4 272 348 0 . 7 총계 공 공 부 문 계 정부1) 사회 보험2) 소계 법정 퇴직금 출산 휴가 급여 질병 휴가 급여 민간 복지 서비스3) 소계 중앙 정부 지방 정부 민 간 부 문 주: 1) 2001년 자료임. 자료: 보건복지부・한국보건사회연구원, 「한국의 사회복지지출 추계: 1990～2001」, 2003;OECD, Social Expenditure Database 1980～1998, 3rd ed., 2001.
1) 본 연구에서 복지지출(대 G D P )의 국민부담률 증가에 대한 탄성치는 0.42, 노인부양률 증가에 대한 탄성치는 0.4, 복지 국가유형에 대한 탄성치는 1.62로 추계되었다. 표 4. 사회복지지출수준의 국제비교(1998) (단위: 경상GDP 대비% ) 한국1) 스웨덴 덴마크 프랑스 영국 네덜란드 폴란드 일본 미국 8 . 7 0 3 1 . 4 7 3 0 . 1 0 2 8 . 8 2 2 5 . 0 7 2 3 . 9 0 2 2 . 8 3 1 5 . 0 5 1 4 . 9 6
사회복지비 추계와 경제위기 전후의 지출수준 분석 안(1998～2000년)의 조기퇴(실)직자들은 이러한 충격이 없었다면 연차적으로 차후 연도에 퇴직하 였을 것이다. 이러한 측면에서 볼 때 2001년도 사회복지지출은 자연퇴(실)직자와 관련된 지출은 b지점이지만 2001년도에 자연퇴직 할 기 조기퇴 (실)직자를 고려하면 b지점보다 높은 c지점이 될 것이다. 따라서 IMF 경제 충격과 여파로 추 가 지출된 규모는 B만큼 과대 추계 되었다고 볼 수도 있다. I M F 금융위기 동안 복지지출의 급증은 당시 개인과 사회의 경제적 충격을 완화시킬 수는 있 었지만 개인의 노령연금이 채 성숙하기도 전에 또는 퇴직금(퇴직수당)적립규모가 무르익기도 전에 이들 급여를 수령(또는 해지)함으로써 노 후소득 보장기능이 그만큼 상실되었음을 알 수 있다. 이 기간 중 현격히 증가한 지출 항목들을 살펴 보면, 연금일시금, 퇴직금(특수직역연금가입자의 퇴직수당 포함), 그리고 적극적 노동시장 정책 프로그램이다. 먼저 연금 일시금을 보면, 국민연 금 반환일시금이나 특수직역연금의 퇴직연금 일 시금들이 해당된다. 이는 연금 가입자들이 직장 의 구조조정에 따라 퇴직시 노령연금을 선택하기 보다-비록 일부는 노령연금수급자격 미달자도 있 겠지만- 일시금 수령이 더 두드러졌음을 알 수 있다. IMF 구제 금융 전년도(1996～1997)의 노 령연금은 연간 약 1.5조원, 일시금은 약 2.5조원 이었으나 직후년도(1998～1999)에는 노령연금이 1.9～2.5조원임에 비해 일시금은 약 5～7조원으 로 2배 이상 증가하였다(표 6 참조). 반면 그 후 년도(2000～2001)부터는 노령연금은 연차적 증 가 추세이지만 일시금은 크게 감소하여 IMF 구 제 금융 전년도(1 9 9 6～1 9 9 7)보다 오히려 낮게 나타났다. 다음 기업근로자의 법정퇴직금과 특수직역 연금가입자의 퇴직수당이다. I M F 구제 금융 전 년도(1 9 9 6～1 9 9 7)에는 연간 약 6～1 0조원이던 퇴직(수당)금이 직후년도(1 9 9 8～1 9 9 9)에는 약 1 6～2 3조원으로 약 2.5배 증가하였으며 그 후 년도(2 0 0 0～2 0 0 1)부터는 감소 추세이다(표 7 참조) . 끝으로 고용 창출이나 실업자 창업지원 등에 초 점을 둔 적극적 노동시장정책프로그램(A L M P)이 다. IMF 구제 금융 전년도(1996～1997)의 지출 액은 연간 약 3～5천억원이었으나 직후년도 (1998～1999)에는 약 2～3조원으로 약 6배가 급 증하였으며 그 후년도(2000～2001)부터는 감소 추세이다(표 8 참조) . 정/책/분/석 6 3 6 2 보건복지포럼(2003. 11.) 현금 및 현물급여의 합이 된다. 이를 세부적으로 살펴보면 먼저 자연퇴(실)직자에 국한한 지출금 액은 1997년과 2001년의 지출 수준을 내삽법을 이용하여 각 연도의 지출 규모를 구하였으며, 〔그림 2〕의 점선 ab의 연장선 수준과 일치한다 고 가정하였다. 다만 IMF경제충격 직후 연도동 그림 2. 사회복지지출의변화추이 표 5. 조기및 자연퇴(실)직자에대한지출금액 (단위: 십억원) 조기및 자연퇴(실)직자에대한 지출금액( 1 ) 2 9 , 2 7 0 4 8 , 2 6 9 4 7 , 1 7 9 4 7 , 6 4 8 4 7 , 9 9 5 자연퇴(실)직자에 국한한지출금액( 2 ) - 3 1 , 1 8 81) 3 6 , 5 9 01) 4 2 , 4 9 11) -조기퇴(실)직자에국한한지출금액( 1 - 2 ) 주: 1) 1997년과 2001년의 지출수준을 이용하여 내삽법으로 얻은 각 연도의 지출수준 - 1 7 , 0 8 1 1 0 , 5 8 9 5 , 1 5 7 -IMF 충격여파기간( 1 9 9 8～2 0 0 0 )동안의지출액 ( 3 2 , 8 2 7 ) 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 표 6. 국민연금및 특수직역연금의지출추이 (단위: 백만원) 반환(연금)일시금 노령연금 수급자 2 , 2 4 9 , 3 0 0 1 , 4 3 9 , 3 3 8 1,675,930 1,920,431 2,552,357 3,467,624 4 , 0 9 1 , 1 2 1 2 , 6 5 6 , 5 7 9 5 , 0 7 1 , 5 9 3 7 , 3 4 8 , 8 9 6 2 , 2 5 3 , 5 5 0 1 , 1 7 6 , 7 0 2 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1
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