농촌 공동시설의 유휴화 실태와 활용 증대 방안

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(1)연구보고서 R674 | 2012. 12.. 농촌 공동시설의 유휴화 실태와 활용 증대 방안. 김 광 선 이 규 천. 연 구 위 원 선임연구위원.

(2) 연구 담당 김광선 연 구 위 원 이규천 선임연구위원. 연구 총괄, 제1장, 2장, 3장, 4장, 5장, 6장 집필 제2장, 5장 집필. 조사 협조기관 설문조사. (주)리서치앤리서치 / (주)마크로밀엠브레인.

(3) i. 머 리 말. 정부 주도하에 농촌정책이 본격적으로 추진되면서 지난 수십 년간 우리 농촌에는 농업생산, 주민생활, 소득증대 등과 관련된 다양한 공동시설이 공 급되어 왔다. 그러나 이들 시설은 공급 당시 우리 농촌의 사회‧경제적 필요 를 반영한 것이어서 지난 세월의 변화 속에서 더 이상 필요하지 않은 시설이 되었거나, 필요하더라도 시설 유지‧관리의 어려움, 새로운 서비스 공급에 대 한 수요 등으로 저활용되거나 유휴화된 경우가 적지 않다. 이러한 저활용 및 유휴 공동시설은 자원의 낭비, 유지‧관리를 위한 비용 지출, 농촌 공간관리 의 어려움 등으로 농촌 지자체는 물론 지역사회와 농촌 주민들에게 부담으 로 작용하고 있다. 이러 상황하에서 본 연구는 농촌에 분포하는 공동시설의 활용을 증대하고 이미 유휴화된 공동시설의 재활용을 촉진할 수 있는 방안의 제시를 목적으 로 하고 있다. 이러한 연구 목적을 달성하기 위해 설문조사, 현장조사, 전문 가 의견 청취, 통계분석 등 다양한 연구방법을 활용하여 다차원적인 분석을 실시하였다. 연구 결과 농촌 공동시설 이용 활성화 및 유휴시설 활용을 위한 정책의 기 본 방향으로 농촌 공동시설 활용에 대한 지자체 권한 강화, 농촌 공동시설 활용에 대한 지역사회 참여 강화, 지속가능한 농촌 공동시설 이용 방안 마 련, 중앙정부 차원의 제도 정비가 필요함을 제시하였다. 또 이를 실현하기 위한 정책 과제로 공동시설 이용 촉진 및 유휴시설 활용 계획 수립 의무화, 지자체별 농촌 공동시설 관리 위원회 운영, 농촌 공동시설 관리‧운영 예치금 제도 도입, 농촌 공동시설 운영 주체로서 제3섹터 조직 활용, 농촌 커뮤니티 버스 운영제도 도입, 농촌 공동시설 관리 및 활용에 대한 표준 매뉴얼 개발 및 보급 등을 제안하였다. 연구 과정에서 많은 분들의 도움이 있었다. 설문조사를 담당해준 (주)리서 치앤리서치와 (주)마크로밀엠브레인, 조사에 적극적으로 응해주신 농촌 주민 들과 이장님들, 그리고 관련 공무원들께 감사드린다. 마지막으로 연구를 성 실히 수행해 준 연구진의 노고를 치하한다. 2012. 12. 한국농촌경제연구원장 이 동 필.

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(5) iii. 요. 약. 연구의 배경과 목적 정부에 의해 농촌정책이 본격적으로 추진된 이래 지난 수십 년간 농촌에 는 수많은 생산관련 공동시설과 생활관련 공동시설, 소득관련 공동시설 등 이 설치되어 왔다. 이들 대부분은 중앙정부 주도하에 지난 수십 년간 공급된 시설들이다. 그러나 농촌의 인구‧사회‧경제적 변화와 함께 이들 공동시설이 저활용되거나 유휴화되어 제 기능을 발휘하지 못하고 있는 경우가 적지 않 다. 공동시설의 유휴화는 정부와 지자체는 물론 농촌 지역사회에도 자원의 낭비, 유지‧관리 등에 따른 비용 지출, 농촌의 공간관리 측면에서의 부담 등 의 문제를 발생시키고 있다. 이에 따라 본 연구는 농촌에 분포하는 공동시설 의 활용을 증대하고 이미 유휴화된 공동시설의 재활용을 촉진할 수 있는 방 안을 제시하는 것을 목적으로 한다.. 연구방법 농촌 공동시설의 분포와 활성화 및 유휴화 정도, 그리고 이용 활성화를 가 로막는 문제와 정책 수요 등을 조사·분석하기 위해 다양한 연구방법을 채택 하였다. 먼저 농촌 공동시설의 분포를 분석하기 위해 농림어업총조사 지역 조사 자료를 활용하였다. 농촌 공동시설 이용의 문제와 활용 증대를 위한 정 책 수요 분석을 위해서는 전국 읍·면에 거주하는 농촌 주민 321명을 대상으 로 설문조사를 실시하였으며 이에 대한 보완 조사로서 사례지역 4개 면의 94명 이장을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 또 다양한 현장사례를 발굴 하기 위해 사례지역에 대한 현장조사를 실시하고 전문가들과의 인터뷰조사 를 실시하였다. 이 외에도 선진국의 농촌 유휴시설 활용제도나 실제 사례를 문헌조사를 통해 검토하였다..

(6) iv. 연구결과 및 정책방안 농촌 공동시설 중 활용도가 높은 시설은 마을회관이나 경로당과 같은 주 민 모임시설, 공공보건시설, 고차위 문화·여가시설, 자녀를 위한 보육·교육시 설, 농산물 가공·처리시설 등으로 나타났다. 반대로 활용도가 낮은 공동시설 에는 어린이 놀이터, 공원, 운동시설, 저차위 문화·여가시설, 성인 대상 교육 시설, 창고시설 등이 주로 해당한다. 공동시설이 활용도가 낮거나 유휴화되 는 주요 이유로는 유지관리비 부족, 먼 거리와 불편한 교통, 관련 서비스를 제공하는 전문가 및 관리자 부족 등인 것으로 나타났다. 반면 농촌 공동시설 이용 활성화를 위한 정책 수요로는 기능 복합화, 유지관리비 확보, 부속 시 설 및 장비 확충, 교통편 제공, 노후시설 리모델링 등인 것으로 조사되었다. 리모델링이나 재건축에 대한 수요가 높은 공동시설로는 공공시설과 커뮤 니티시설이 상대적으로 많다. 공동시설별로 공간적 배치수요가 달라 꼭 필 요한 시설들을 중심으로 마을-읍·면-시·군별로 공동시설의 배치안을 제시할 수 있다. 또 기능 복합화와 관련해서는 3개 이상의 공동시설을 기능적으로 복합화하는 ‘다기능 복합전략’과 2개의 공동시설을 기능적으로 복합하는 ‘두 기능 복합전략’을 도출하였다. 연구 결과 농촌 공동설 이용 활성화와 유휴시설 활용을 위한 정책의 기본 방향을 네 가지로 설정하였다. 첫째, 농촌 공동시설 활용에 대한 지자체의 권한 강화, 둘째, 농촌 공동시설 활용에 대한 지역사회 참여 강화, 셋째, 지속 가능한 농촌 공동시설 이용 방안 마련, 넷째, 중앙정부 차원의 관련 제도 정 비가 이에 해당한다. 이러한 정책 기본 방향의 설정 과정에서 보다 구체적인 정책 과제를 도출하였다. 또 농촌 공동시설 이용 촉진 및 유휴시설 활용계획 의 수립 의무화, 지자체별 농촌 공동시설 관리 위원회 운영, 농촌 공동시설 관리·운영 예치금 제도 도입, 농촌 공동시설 운영 주체로서 제3섹터 조직의 활용, 농촌 커뮤니티버스 운영제도 도입, 농촌 공동시설 관리 및 활용에 대 한 표준 매뉴얼 개발·보급 등을 구체적인 정책 과제로 제시하였다..

(7) v ABSTRACT. A Study on the Actual Conditions and Improving Utilization of Idle Public Facilities in Rural Areas Background of Research A lot of public facilities related to agricultural production and daily life have been established in rural areas since the government launched rural policies. Most of these facilities were provided by the government during past decades. However, these public facilities have not been fully and functionally utilized according to demographic and socio-economic changes. These idle facilities have caused such problems as waste of resources, rising maintenance and management costs, and increased burden of rural spatial management. These become burdens to the central and local governments and rural communities. The purpose of this study is to depict alternatives for utilizing existing public facilities and reusing idle facilities.. Method of Research We applied two research methods to analyze the following aspects of public facilities in rural areas: distribution status, degree of utilization and idleness, the problems hindering utilization, and policy tasks. First of all, we used the regional survey data of the Census of Agriculture, Forestry and Fisheries to analyze the distribution of these facilities. For the analysis of the problems in the utilization and the policy tasks for improved utilization, we conducted a survey of 321 rural residents who live in eups and myons. In addition, 94 village leaders of four chosen myons were surveyed. Also we conducted field surveys and interviewed experts. Literature reviews were conducted in order to examine foreign countries' cases..

(8) vi. Research Results and Implications The highly utilized rural public facilities are meeting facilities such as village centers and the town halls for elders, public healthcare facilities, cultural and leisure facilities in more populated areas, childcare and educational facilities for children, agricultural processing facilities and so on. The underutilized facilities, on the other hand, are children's playgrounds, parks, sports facilities, cultural and leisure facilities in less populated areas, educational facilities for adults, warehouses, and so on. The major reasons for idle facilities or low utilization are shortage of maintenance and management funds, remote location and uncomfortable transportation, and lack of experts and managers providing the related services. The policy tasks for invigorating the use of rural public facilities are integration and provision of multiple functions, procurement of maintenance and management funds, expansion of affiliated facilities and equipment, provision of transportation, remodeling of old facilities, and so on. The public facilities that are in great need of remodeling or reconstruction are in large part community facilities. Since the need for spatial distribution of public facilities varies among different types of the facilities, we can suggest a spatial distribution plan centering around only essential facilities for each level of administrative districts. Also, in relation to the functional integration of the facilities, we developed two strategies: one that combines the functions of three or more facilities and the other that combines the functions of two facilities. Four basic policy directions are set up for reinvigorated use of rural public facilities: first, empowerment of local governments; second, reinforcement of community participation; third, formulation of a plan for sustainable public facility utilization; and fourth, rearrangement of laws and institutions. We suggest several policy tasks in tandem with the basic policy directions: mandatory planning for public facility utilization; operation of public facility management board in all local governments: introduction of a deposit system for management of public facilities; the third sector's participation as the management entity; introduction of rural community buses; and development and provision of a standard manual for utilizing public facilities. Researchers: Kwang-Sun Kim, Gyu-Cheon Lee Research Period: 2012. 1～2012. 12 E-mail address: yeskskim@krei.re.kr.

(9) vii. 차. 제1장 서. 례. 론. 1. 연구의 배경과 목적 ··············································································· 1 2. 연구의 주요 내용과 방법 ····································································· 4 제2장 농촌 공동시설의 개념과 논의 과제 1. 농촌 공동시설의 개념과 종류 ····························································· 9 2. 농촌 공동시설 공급 정책 현황 ·························································· 16 3. 선행 연구의 주요 쟁점과 본 연구의 논의 과제 ······························ 28 제3장 농촌 공동시설 활용 및 유휴화 실태 1. 농촌지역 유형화와 조사 개요 ···························································· 39 2. 농촌 공동시설의 분포 실태 ······························································· 44 제4장 농촌 공동시설 활용의 문제점과 정책 수요 1. 농촌 공동시설 저활용 및 유휴화 원인 ············································· 69 2. 농촌 공동시설 활용 증대를 위한 정책 수요 ··································· 81 3. 장래의 농촌 공동시설 수요 ······························································· 96 제5장 농촌 유휴시설 활용의 국내외 사례 1. 농촌 유휴시설 활용의 국내 사례 ······················································ 99 2. 농촌 유휴시설 활용의 해외 사례 ···················································· 108 3. 국내외 사례의 시사점 ······································································· 118.

(10) viii. 제6장 농촌 공동시설 이용 활성화 및 유휴시설 활용을 위한 정책 방안 1. 농촌 공동시설의 효율적 공급과 활용을 위한 정책 기본 방향 ··· 121 2. 농촌 공동시설의 이용 활성화와 유휴시설 활용을 위한 정책 과제 ···· 125. 부록 1: 일본의 유휴시설 활용 관련 보조제도 ······································ 133 부록 2: 농촌 공동시설 활용 실태 조사를 위한 설문조사 ··················· 135 부록 3: 농촌 공동시설 활용 등의 실태 조사를 위한 이장 설문조사 157 부록 4: 농촌 공동시설 활용 실태 ··························································· 169 참고 문헌 ···································································································· 177.

(11) ix. 표 차례. 제2장 표 2-1. 농촌마을 공동시설: 선행연구(1) ············································· 10 표 2-2. 농촌 공동시설: 선행연구(2) ···················································· 10 표 2-3. 농촌 공공기반시설: 선행연구(3) ············································· 11 표 2-4. 농촌마을 공동시설: 선행연구(4) ············································· 12 표 2-5. 본 연구의 농촌 공동시설 유형과 해당 시설 ························ 15 표 2-6. 부처별 주요 정책사업 공급 공동시설 ··································· 21 표 2-7. 일반농산어촌개발사업의 기능별 주요 내용 ·························· 23 표 2-8. 전국 농어촌 유휴 공동시설 현황 ··········································· 31 제3장 표 3-1. 농촌의 지역 유형과 인구‧사회‧경제적 특성 ························ 40 표 3-2. 지역 유형별 농촌 시‧군 ·························································· 41 표 3-3. 설문조사 응답결과 지역별 분포 ············································· 43 표 3-4. 사례지역 개요 ··········································································· 43 표 3-5. 농림어업총조사 지역조사에 의한 농어촌 공동시설 ············· 44 표 3-6. 공공시설 분포 현황 ······························································· 45 표 3-7. 커뮤니티시설 분포 현황 ·························································· 46 표 3-8. 건강‧운동 관련 시설 분포 현황 ············································· 47 표 3-9. 문화‧여가 관련 시설 분포 현황 ············································· 47 표 3-10. 교육‧보육 관련 시설 분포 현황 ··········································· 48 표 3-11. 농림어업 생산 관련 시설 분포 현황 ····································· 49 표 3-12. 기타 소득시설 분포 현황 ························································ 50 표 3-13. 수산업 관련 시설 활용실태 ···················································· 64 표 3-14. 주요 농촌 공동시설별 활용도 ················································ 66.

(12) x. 제4장 표 4-1. 커뮤니티시설 이용의 주요 문제 ············································· 70 표 4-2. 농촌 공동시설 이용 활성화의 주요 장애요인 ······················ 73 표 4-3. 농촌 공동시설 이용 활성화의 기타 장애요인 ······················ 75 표 4-4. 사례지역의 생활 공동시설 이용 활성화를 위한 정책 수요 ·· 83 표 4-5. 사례지역의 농업생산 관련 시설 이용 활성화를 위한 정책 수요 ···· 84 표 4-6. 사례지역의 기타 소득시설 이용 활성화를 위한 정책 수요 ·· 85 표 4-7. 농촌 공동시설 이용 활성화 애로점과 정책 수요 비교 ····· 86 표 4-8. 리모델링이나 재건축이 필요한 주요 농촌 공동시설 ········· 88 표 4-9. 건축물 등의 기준내용연수 및 내용연수 범위표 ·················· 89 표 4-10. 마을-읍‧면-시‧군별 반드시 필요한 농촌 공동시설 배치안 ··· 92 표 4-11. 지역별 공동시설 기능 복합화 수요 ······································· 95 표 4-12. 10년 후 미래를 고려할 때 꼭 필요한 공동시설 ·················· 96 표 4-13. 사례지역의 불필요 농촌 공동시설 ········································· 97 제5장 표 5-1. 저활용 또는 유휴시설의 활용 사례 유형 ···························· 101 표 5-2. 마을만들기 지원센터 입주 예정 단체 ································· 107.

(13) xi. 그림 차례. 제1장 그림 1-1. 연구 흐름도 ············································································· 7 제2장 그림 2-1. 농촌 주민의 선호 시설 ························································ 33 제3장 그림 3-1. 유형별 농촌지역의 분포 ······················································ 41 그림 3-2. 농촌 공동시설 유형별 공간 분포 ······································· 52 그림 3-3. 마을회관 활용도 ··································································· 55 그림 3-4. 경로당 활용도 ····································································· 55 그림 3-5. 주민자치센터 활용도 ···························································· 55 그림 3-6. 정보화센터 활용도 ······························································· 55 그림 3-7. 보건지소 활용도 ··································································· 57 그림 3-8. 보건진료소 활용도 ······························································· 57 그림 3-9. 게이트볼장 활용도 ······························································· 57 그림 3-10. 건강관리실 및 목욕탕 활용도 ············································· 57 그림 3-11. 박물관‧전시관‧미술관 활용도 ··········································· 59 그림 3-12. 도서관 및 작은도서관 활용도 ············································· 59 그림 3-13. 보육시설 활용도 ··································································· 60 그림 3-14. 초등학교 활용도 ··································································· 60 그림 3-15. 농어업인 교육장 활용도 ······················································ 60 그림 3-16. 일반 주민 평생교육시설 활용도 ········································· 60 그림 3-17. 공동 농기계 창고 활용도 ···················································· 62 그림 3-18. 공동 농산물 창고 활용도 ·················································· 62.

(14) xii 그림 3-19. 공동 집하장 활용도 ···························································· 62 그림 3-20. 공동 선별장 활용도 ····························································· 62 그림 3-21. 공동 전시 및 판매시설 활용도 ········································· 63 그림 3-22. 미곡종합처리장 활용도 ······················································ 63 그림 3-23. 체험관 및 체험학습장 활용도 ············································· 65 그림 3-24. 체험시설 내 숙소 활용도 ·················································· 65 그림 3-25. 관광농원 활용도 ··································································· 65 그림 3-26. 민‧공예품 공동 제작실 활용도 ··········································· 65 제4장 그림 4-1. 공동시설별 이용 장애 요인 ················································ 71 그림 4-2. 사례지역의 마을회관 겸 노인정과 부속창고 ···················· 77 그림 4-3. 사례지역의 폐교 ··································································· 78 그림 4-4. 사례지역의 새마을 공동창고 ··············································· 79 그림 4-5. 사례지역의 게이트볼장 ························································ 80 그림 4-6. 사례지역의 장류체험장 ························································ 81 그림 4-7. 농촌 공동시설의 기능 복합화 연결망 ··································· 94 제5장 그림 5-1. 화천군 상서면 산양1리 경로당과 마을회관 ···················· 102 그림 5-2. 아세아항공전문학교 월포실습장과 토고미자연학교 ······· 103 그림 5-3. 학선리 마을 박물관 입구와 내부 ····································· 104 그림 5-4. 학선리 마을 박물관 및 행복한 노인학교의 마을 축제 ··· 104 그림 5-5. 이천시 율면의 에듀팜 돼지박물관 ··································· 105 그림 5-6. 마을만들기 지원센터 전체 공간 활용구상도 ·················· 106 그림 5-7. 능길권역 산촌체험학교 ······················································ 108 그림 5-8. 커뮤니티 주도 계획 및 집행과정과 공공시설 활용 증대 ··· 112 그림 5-9. 니혼슈 복권 유휴자산을 활용한 지역산업 진흥 프로젝트 ··· 116 제6장 그림 6-1. 케리 카운티 농촌 주민들의 KCT 이용 모습 ·················· 130.

(15) 서. 론. 1. 연구의 배경과 목적. 농촌은 생산공동체이자 생활공동체의 특성을 보이는 정주공간이다. 다양 한 협동이 필요한 농업생산의 특성으로 인해 농촌은 이익사회(Gesellschaft)와 는 다른, 생산활동이나 일상생활에 있어 협동의 기반이 되는 공동사회 (Gemeinschaft)의 전통이 이어져 왔다. 그만큼 농촌에는 농업생산이나 일상생 활에서 공동사회에 필요한 다양한 공동시설이 공급되어 왔다. 우리 농촌의 공동시설은 1950년대 말 정부에 의해 농촌정책이 추진되면서 본격적으로 공급되기 시작했다. 물론 그 이전에도 농촌에 공동시설이 없지 않았겠지만 36년간 일제의 수탈과 이후 이어진 3년간의 전쟁으로 기존의 농 업생산기반이나 생활기반이 모두 무너지고 관련 공동시설 역시 대부분 파괴 되었다. 따라서 우리 농촌에 공동시설은 농촌정책의 본격적인 추진과 함께 공급되었다고 할 수 있다. 1960년대와 70년대에는 절대빈곤으로부터의 탈피와 쌀 등 주곡의 자족성 달성을 위해 다양한 농업생산기반시설이 설치되는 한편, 생활환경 개선을 위한 물리적 개발이 본격화 되면서 관련 생활기반시설이 공급되기 시작했다. 1960년대에 지역사회개발요강에 따른 지역사회개발에 의해 소규모 농촌 개 발사업이 추진되었다면, 1970년대에는 새마을운동과 함께 농가주택개발(농 촌근대화촉진법), 생활환경개선‧소득증대‧생산기반정비(대통령 지시), 취락. 1. 제 장.

(16) 2. 서 론. 지구정비(국토이용관리법) 등이 광범위하게 추진되면서 다양한 공동시설이 공급되었다. 1980년대에는 농촌개발의 공간적 단위가 군단위로 확대되면서 읍과 면을 하나의 생활권으로 묶어 개발하는 정주생활권 개발사업이 시도되었다. 이에 따라 농촌종합개발사업, 도서개발사업(도서개발촉진법), 오지개발사업(오지 개발촉진법) 등 생활환경 개선을 위한 다양한 개발사업이 추진되었다. 또 농 촌산업화와 농외소득 증대를 위한 다양한 가공시설이 공동시설의 한 형태로 공급되었다. 1990년대 들어서는 농산물 등에 대한 시장개방 압력이 크게 증가하면서 여러 중앙행정기관별로 농업‧농촌의 현실을 개선하려는 다양한 정책사업이 대폭 증가하였다. 이에 따라 면단위 정주권개발사업(농어촌발전특별조치법), 농어촌도로정비(농어촌도로정비법), 개발촉진지구(지방균형발전 및 지방중 소기업육성법), 농어촌 생활환경개선사업(농어촌정비법), 산촌개발사업(산림 법), 농어촌주거환경개선사업(농어촌주택개발촉진법), 소도읍개발사업(지방 소도읍지원육성법) 등 다양한 사업이 추진되었고 관련된 공동시설 역시 함 께 공급되었다. 2000년대 들어서는 물리적 기반정비 외에도 농촌성(rurality)과 농촌의 다원 적 기능에 주목하면서 지역의 개성과 창의, 주민 참여 등을 강조하는 다양한 사업이 추진되었다. 2001년 아름마을사업, 2002년 녹색농촌체험마을과 농촌 전통테마마을, 2004년 농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발계획 추진 및 국가균형발전 추진, 2005년 신활력사업과 농촌마을종합개발사업, 2007년 전원마을조성사업, 은퇴자마을조성사업, 지자체 도시민 농촌유치 지 원사업 등이 이에 해당한다. 이들 사업을 통해 기존의 농업생산기반 및 생활 기반 시설 외에도 체험시설, 가공시설, 도농교류시설, 유통시설 등 새로운 종 류의 공동시설 설치가 증가하였다. 이렇듯 시대별로 다양한 농촌정책이 추진되면서 수많은 농촌 공동시설이 설치되어 왔다. 그러나 농촌의 공동시설은 수십 년간 세월의 변화 속에서 낡 고, 필요 없고, 이용하기 불편한 시설이 되기도 하였으며, 때로는 지역사회에.

(17) 서 론. 3. 오히려 부담을 주는 시설로 전락되기도 하였다. 농업생산기반시설, 생활기반 시설, 소득증대시설 등의 공동시설은 공급될 당시의 사회‧경제적 상황과 당 대를 살아갔던 농촌 주민의 요구를 반영한 것이기에 현재의 이용 수요를 반 영하지 못하는 경우가 적지 않기 때문이다. 특히 농촌 인구의 지속적인 감소와 고령화, 농촌 경제구조의 변화, 교통‧ 통신 기술의 발달로 인한 정주생활권의 광역화 등은 공동시설에 대한 수요 역시 변화시켜 기존에 공급된 다양한 공동시설의 사용 감소 및 유휴화를 초 래하여 왔다. 또 해당 공동시설에 대한 요구는 있지만 이를 지속적으로 충족 시킬 여건이 마련되지 못해 이용되지 못하는 경우도 적지 않다. 결국 공동시 설의 유휴화는 정부와 지자체는 물론 농촌 지역사회에도 역시 자원의 낭비, 유지‧관리 등에 따른 비용 지출, 농촌의 공간관리 측면에서의 부담 등 여러 가지 문제를 발생시키고 있다. 반면, 농촌 내부의 다양한 변화는 농촌 공동시설에 대해 기존과는 다른 차 원의 기능을 제공할 것을 요구하고 있다. 농촌 인구 구성의 다양화, 농촌 경 제활동의 다각화, 농촌 주민들의 교육‧문화‧여가‧건강관리 등에 대한 새로 운 요구, 도농교류의 확대 등이 과거와는 다른, 농촌 공동시설에 대한 새로 운 수요를 발생시키고 있는 것이다. 이러한 상황을 고려할 때 농촌에 분포하 는 공동시설의 활용을 촉진할 수 있는 방안과 이미 유휴화된 시설의 기능전 환을 모색함으로써 농촌 자원의 활용을 극대화하고 농촌 주민의 삶의 질을 증진할 수 있는 방안 모색이 필요하다. 이러한 상황하에 본 연구는 농촌에 분포하는 공동시설의 활용을 증대하고 이미 유휴화된 공동시설의 재활용을 촉진할 수 있는 방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 보다 구체적으로는 첫째, 농촌 공동시설의 분포 및 시설 유 휴화를 포함한 주민의 이용 실태를 분석한다. 둘째, 농촌 주민의 공동시설 이용에 장애가 되는 문제점과 시설 활용 및 공급 수요 등을 분석한다. 셋째, 농촌에 분포하는 공동시설의 활용 및 유휴시설의 재활용 촉진 방안, 그리고 관련된 제도개선 방안을 제시한다..

(18) 4. 서 론. 2. 연구의 주요 내용과 방법. 본 연구의 주요 내용은 크게 다섯 부분으로 구성된다. 제2장에서는 본 연 구에서 논의하는 농촌 공동시설의 개념과 범위를 설정한다. 농촌 공동시설 에 대해 명확히 합의된 개념이 없는 상황에서 본 연구에서는 선행 연구 검토 를 바탕으로 연구의 목적을 고려하여 개념 정의와 범위 설정을 시도한다. 아 울러 농촌 공동시설의 공급과 관련된 주요 농촌정책에 대한 검토, 선행 연구 검토 등을 통해 농촌 공동시설 공급 및 활용에 대한 주요 논쟁을 검토한다. 이를 통해 본 연구에서 집중적으로 논의할 주제를 선정한다. 제3장에서는 농촌 공동시설의 분포 현황과 활용 실태 등을 분석한다. 우선 구득 가능한 공표통계를 이용하여 농촌 공동시설의 항목별, 지역별 분포 현 황을 분석한다. 또 설문조사를 통해 농촌 공동시설별로 유휴화를 포함한 전 국 농촌 주민들의 활용 실태를 분석한다. 전국 농촌 주민에 대한 설문조사 외에도 사례지역 이장을 대상으로 한 설문조사와 현장조사를 통해 농촌 공 동시설 활용 실태 분석을 보완한다. 제4장에서는 농촌 공동시설 이용 증대에 걸림돌이 되는 문제점과 시설 이 용 활성화를 위한 정책 수요 등을 분석한다. 특히 정책 수요 분석은 농촌 공 동시설 이용 활성화를 위한 정책 수요, 리모델링 및 철거 수요, 공간적 배치 수요, 기능 복합화 수요, 미래 수요 등의 관점에서 다차원적으로 접근한다. 제5장에서는 농촌 유휴시설 활용의 국내외 사례를 검토한다. 국내 사례검 토에서는 농촌 공동시설의 유휴화 사례를 유휴화 원인별로 제시하는 한편, 유휴시설의 재활용 사례와 특성 역시 함께 제시한다. 해외 사례검토에서는 영국과 일본의 농촌 유휴시설 활용과 관련된 제도를 검토하고 유휴시설 활 용의 방법, 그리고 사례 등을 제시한다. 제6장에서는 농촌 공동시설의 활용 및 유휴화 실태, 공동시설 활용의 문 제, 농촌 주민의 공동시설 활용 수요 및 정책 수요, 국내외 사례 등을 종합적 으로 검토하여 농촌 공동시설 이용 활성화 및 유휴시설 활용을 위한 정책 방.

(19) 서 론. 5. 안을 제시한다. 먼저 농촌 공동시설의 효율적 공급과 활용을 위한 정책의 기 본 방향을 제시하고, 이를 바탕으로 보다 구체적인 정책 과제를 제시한다. 이러한 내용을 중심으로 연구를 추진하기 위해 문헌조사, 통계분석, 설문 조사, 전문가 및 공무원 인터뷰 조사, 사례지역 현지방문조사 등 다양한 방 법을 활용한다. 문헌조사를 통해 농촌 공동시설의 개념과 범위를 설정하고, 국내외 관련 제도와 정책사례 등을 검토한다. 또 문헌조사를 통해 본 연구에 서 논의할 주요 쟁점을 도출한다. 통계분석에는 농림어업총조사 지역조사 2010년 기준 자료를 활용한다. 농 촌 공동시설의 전국적인 현황 및 지역별 분포를 파악할 수 있는 공표통계가 극히 부족한 상황에서 농림어업총조사 지역조사 자료는 제한적이나마 농촌 공동시설의 현 분포실태에 대한 기초 자료를 제공하고 있다. 본 연구에서는 동 자료를 통해 주요 농촌 공동시설의 마을 내, 읍‧면 내, 읍‧면 외 분포 등 을 분석한다. 설문조사를 통해서는 농촌 공동시설의 활용 실태 및 유휴화 실태를 분석 하고 농촌 주민들이 공동시설 이용 시 느끼는 문제점 및 향후 공동시설에 대 한 정책 수요 등을 분석한다. 설문조사는 2가지로 추진한다. 첫째는 전국 농 촌(읍‧면 단위) 거주 주민 321명을 대상으로 공동시설의 현황 및 활용 실태 와 향후 수요 등을 조사한다.1 둘째, 본 연구의 사례지역(4개 시‧군 각 1개 면)의 이장 94명을 대상으로 공동시설의 현황과 활용 및 유휴화 실태를 분석 하고 각 지역의 공동시설에 대한 미래 수요 등을 조사한다.2 이 밖에 사례지역에 대한 현장조사와 공무원 및 전문가 인터뷰 등을 통해 문헌조사와 통계분석, 설문조사 결과를 보완한다. 또 본 연구에서 농촌 공동 시설의 분포나 활용 및 유휴화 실태 등의 지역별 차이를 분석하기 위해 농촌 1. 2. 본 연구의 위탁조사로서 리서치 전문업체인 (주)리서치앤리서치가 2012년 5월 22일부터 6월 11일까지 온라인 조사와 우편 조사를 병행하여 실시하였다. 사례지역 이장 대상 설문조사는 본 연구의 위탁조사로서 리서치 전문업체인 (주)마크로밀엠브레인이 2012년 10월 19일부터 10월 30일까지 가구 방문조사를 통해 실시하였다..

(20) 6. 서 론. 을 4개 유형으로 구분한다. 지역유형 구분을 위해서는 139개 군과 도농복합 시를 대상으로 10년간의 연평균 인구 증가율, 고령화율, 경제활동인구 비율, 농가인구 비율, 1인당 GRDP와 같은 5개의 인구‧사회‧경제 변수를 활용하여 클러스터 분석을 실시한다. 공동시설에 대한 기능 복합화 수요를 분석하기 위해서는 사회연결망 분석기법을 활용하여 기능 복합화 연결망 분석을 실시 한다. 본 연구의 주요 내용과 연구 방법은 <그림 1-1>과 같이 연구 흐름도로 제 시하였다. 또 본 연구에서 사용하고 있는 주요 용어에 대해서는 조작적 정의 가 필요한데 ‘농촌 공동시설’, ‘기능전환시설’, ‘유휴시설’, ‘기능 복합화’를 다음과 같이 정의한다. 첫째, ‘농촌 공동시설’이란 농촌 주민들의 일상생활 및 경제활동 유지를 위해 공공서비스를 제공하는 시설이나 주민들이 공동으로 사용하는 건축물 형태의 시설을 의미한다. 단, 상황에 따라 일부 비건축물 형태도 포함한다. 둘째, ‘기능전환시설’이란 농촌 공동시설 중에 본래 시설의 목적대로 사용 되기보다 현재 주로 다른 용도로 사용되고 있는 시설을 의미한다. 셋째, ‘유휴시설’이란 농촌 공동시설 중에 최근 1년 이상 동안 본래의 목적 이든 다른 용도의 목적이든 주민들의 이용이 전혀 없었던 시설을 의미한다. 기존 연구에서는 유휴시설의 기준을 2년간 사용이 전무한 시설로 규정하기 도 하지만, 본 연구에서는 일단 이용이 1년간 전무하였던 공동시설의 경우 별다른 조치가 없다면 이미 유휴화된 것으로 간주한다. 넷째, ‘기능 복합화’란 하나의 공동시설에 두 가지 이상의 기능을 복합적 으로 제공하거나, 그렇게 해당 시설을 운영하는 상황을 의미한다..

(21) 서 론. 7. 그림 1-1. 연구 흐름도. 농촌 공동시설의 개념과 범위. ◦농촌 공동시설의 개념과 범위 설정 - 선행연구 등 문헌조사 ◦본 연구의 농촌 공동시설 유형과 세부 항목 설정 ◦농촌 공동시설 관련 주요 쟁점과 본 연구의 주요 논의 과제 도출. ⇩. 농촌 공동시설의 활용 및 유휴화 실태와 정책 수요. ◦농촌 공동시설의 분포 현황 - 농림어업총조사 지역조사자료 분석 ◦농촌 주민의 시설별, 지역별 공동시설 활용 실태와 유휴화 분석 - 전국 및 사례지역 설문조사 - 사례지역 현장 조사 - 전문가 및 공무원 인터뷰 조사 ◦공동시설 활용 촉진을 위한 정책 수요. ⇩. 농촌 유휴시설 활용의 국내외 사례. ◦농촌 공동시설의 원인별 유휴화 사례 검토 ◦농촌 유휴시설의 활용 사례와 특성 ◦선진국의 농촌 공동시설 및 유휴화 활용 관련 제도와 사례 검토 - 영국‧일본 사례. ⇩ 농촌 공동시설 이용 활성화 및 유휴시설 활용을 위한 정책 방안. ◦농촌 공동시설의 효율적 공급 및 활용을 위한 기본 정책 방향 ◦농촌 공동시설의 이용 활성화와 유휴시설 활용을 위한 정책 과제.

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(23) 농촌 공동시설의 개념과 논의 과제. 1. 농촌 공동시설의 개념과 종류. 1.1. 선행 연구의 농촌 공동시설 개념과 종류 농촌 공동시설의 활용 증대나 유휴시설 활용 촉진 방안에 대한 기존 연구 는 매우 제한적인 상황이다. 그럼에도 불구하고 농촌 공동시설의 개념은 다 양한 관점과 방식으로 정의되어 왔다. 명칭부터 공동시설, 공공기반시설, 공 공시설 등 다양한 형태로 존재하며 각각에 포함되는 시설의 종류와 범위의 설정 역시 다양하게 시도되어 왔다. 조순재 등(1996)은 농촌마을 공동시설(common facilities)을 유통시설, 교육 시설, 의료시설, 복지시설, 놀이휴게시설, 농업관련 시설, 생산시설, 오수정화 시설로 구분하고 있다. 또 이들 시설의 보유 및 배치 현황, 주민의 이용 실태 와 만족도, 필요 공동시설, 시설에 대한 접근성 수요 등을 분석한 후 활용 개 선 방안을 제시하고 있다. 그러나 동 연구에서는 공동시설에 대한 명확한 개 념정의가 부족하며, 개선 방안 역시 공공시설의 공간적 배치 방안에 제한적 으로 초점을 두고 있다. 공동시설을 공공성보다는 공동이용이라는 측면에서 접근하는 특성을 보이고 있다.. 2. 제 장.

(24) 10. 농촌 공동시설의 개념과 논의 과제. 표 2-1. 농촌마을 공동시설: 선행연구(1) 공동시설 분류 유통시설 교육시설 의료시설 복지시설 놀이휴게시설 농업관련시설 생산시설 오수정화시설. 해당 공동시설 잡화점, 근린생활시설 탁아소, 유아(치)원 약방, 마을진료소 마을회관, 노인정 어린이놀이터, 공동쉼터, 생활체육시설 공동작업장, 공동보관창고 관광농원, 공동축사 -. 자료: 조순재 등, 1996.. 송미령‧박시현(2001)은 공동시설을 ‘사람들이 공동으로 이용하는 시설’ (communal facilities)로 정의한 후 연구의 목적에 따라 생활관련 공동시설과 생산관련 공동시설로 구분한다. 여기서 생활관련 공동시설은 상업시설, 공공 시설, 건강관련시설, 교육시설, 수요발생시설, 커뮤니티시설로 보다 세분화되 고 있다. 동 연구는 공동시설을 공공성과 함께 공동이용의 관점에서 정의하 고 있으며 각 공동시설을 마을, 읍‧면, 시‧군 등의 공간적 이용 범위에 따라 배치하여 제시하고 있는 특성을 보인다.. 표 2-2. 농촌 공동시설: 선행연구(2) 시설군 상업시설. 마을 (소)상점, 방앗간. 공공시설 생활 건강관련 시설 관련 시설 교육시설. (보건진료소) (건강관리실) 초등학교(폐교). 읍‧면 시‧군 (중)상점, 식당‧술집, (대)상점, 식당‧술집 등 방앗간, 목욕탕, 목욕탕, 이발소‧미장원 등 이발소‧미장원 등 읍‧면 사무소, 시‧군청, 우체국, 우체국, 농협 농협(은행) 보건지소, 약국, 병‧의원 보건소, 약국, 병‧의원 (건강관리실) (건강관리실) 유치원, 초등학교, 영‧유아보육시설, 초등학교 중학교, 고등학교 등. 정보화시설, 정보화시설, 수요발생 도농교류공간, 운동시설 (버스정류장→ 도농교류공간, 운동시설 시설 공동주차장). 정보화시설, 도농교류공간 등.

(25) 농촌 공동시설의 개념과 논의 과제. 11. 시설군. 마을 읍‧면 시‧군 어린이 놀이터, 정자목공간, 마을마당, 어린이놀이터, 공원 등 커뮤니티 마을공원, 마을숲, 어린이놀이터, 공원 등 시‧군 복지회관, 다목적 성황당‧산진제터 등 시설 읍‧면 복지회관 도서관 등 마을회관, 노인회관(경로당) 공동창고 농기계수리센터, 농약‧비료‧종묘 구입처 생산관련 공동작업장 시설 공동집하장 공동건조장 등 자료: 송미령‧박시현, 2001.. 허학영 등(2002)은 농촌의 공공기반시설(public infrastructures)을 공공편익시 설, 생산기반시설, 마을기반시설로 분류한 후 이들의 현황과 문제점을 기초마 을과 면소재지마을로 구분하여 조사‧분석하고 있다. 그러나 농촌 공공기반시 설의 개념을 구체적으로 정의하고 있지 않으며, 분석 결과에 따른 공공기반시 설의 활용 방안이나 문제 개선 방안 등에서는 논의가 부족한 한계가 있다. 표 2-3. 농촌 공공기반시설: 선행연구(3) 기초마을. 면소재지마을. 공공 편익. 마을회관, 노인정, 마을마당, 마을 복지회관, 노인복지회관, 마을마당, 쉼터, 공동주차장, 학교, 어린이놀 공동주차장, 학교, 어린이놀이터, 보건소, 공공보육시설, 공공도서관 이터. 생산 기반. 공동창고, 공동저장고, 공동농기계 창고, 농기계정비소, 공동작업장, 공동저장고, 농기계정비소 농수로, 경작로, 관정. 마을 기반. 마을 내 도로, 버스정류장, 가로등, 마을 내 도로, 버스정류장, 가로등, 상수도, 하수도, 소각장, 오수정화 상수도, 하수도, 소각장, 오수정화 시설 시설. 조사내용. - 규모, 위치, 유지관리 상태, 건조시기, 규모충분도, 만족도, 이용 시 문제점, 보유시설, 시설 필요도 등(규모충분도, 만족도, 문제점, 필 요도 등은 마을 사정을 잘 아는 마을 주민을 대상으로 설문조사) * 조사대상: 마을이장, 부녀회장, 청년회장 등(마을별로 3명 기준) - 면소재지 마을의 시설은 이용권역이 면 단위인 시설을 중심으로 조사. 조 사 시 설. 자료: 허학영 등, 2002..

(26) 12. 농촌 공동시설의 개념과 논의 과제. 박재현 등(2007)은 농촌마을 공동시설(communal facilities)을 주로 공공기관 에서 제공 가능한 시설에 한정하고 연구 대상을 공공시설, 건강관련 시설, 교육시설, 생산관련 시설, 커뮤니티시설로 구분하고 있다. 동 연구는 공동시 설을 주민 이용의 공간 범위에 따라 마을 단위, 읍‧면 단위, 시‧군 단위 공동 시설로 재분류하여 공간단위별 공동시설의 배치 방안을 제시하는 특성을 보 인다. 반면, 연구 결과 생산관련 공동시설에 대한 주민들의 요구가 높다는 사실이 제시되었음에도 불구하고, 생활관련 공동시설을 연구의 주요 대상으 로 삼은 이유로 인해 생산관련 공동시설에 대한 실태분석이 부족한 한계를 지니고 있다. 표 2-4. 농촌마을 공동시설: 선행연구(4) 구분. 마을 단위. 읍‧면 단위. 시‧군 단위. 공공 시설. -. 읍‧면사무소, 우체국, 농협. 시‧군청, 우체국, 농협 및 은행. 건강 관련 시설. 보건진료소, 건강관리실 (건강관리센터), 공동목욕탕, 찜질방. 보건지소, 약국, 병‧의원, 건강관리실, 공동목욕탕. 보건소, 약국, 병‧의원, 건강관리실. 교육 시설. 초등학교 폐교. 영‧유아보육시설, 유치원, 초등학교. 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교, 대학 등. 생산 관련 시설. 정보화시설, 운동시설, 도농교류공간, 공동주차장. 정보화시설, 도농교류공간(센터), 운동시설. 정보화시설, 도농교류공간, 운동시설. 커뮤 니티 시설. 어린이놀이터, 정자목공간, 마을마당, 마을공원, 마을숲, 성황당‧산신제터, 마을회관, 경로당(노인회관). 어린이놀이터, 공원, 읍‧면 단위 복지회관, 주민자치센터. 어린이놀이터, 공원, 시‧군 단위 복지회관, 문화예술회관, 공설운동장‧체육관, 다목적 도서관 등. 자료: 박재현 등, 2007..

(27) 농촌 공동시설의 개념과 논의 과제. 13. 이 외에도 이정화 등(2005)은 농촌 사회의 고령화를 고려해 농촌 노인의 마을 공동시설 이용실태를 분석한 후 노인관련 마을 공동시설을 커뮤니티 시설, 건강관련 시설, 유휴 공동시설, 생산시설의 4가지로 구분하고 있다. 이 중 유휴 공동시설을 제외한 다른 3가지 공동시설을 모두 9가지로 세분하였 다. 즉 커뮤니티 시설에는 마을회관(경로당), 마을공동쉼터, 정자를 포함시키 고, 생산시설에는 마을공동작업장을, 그리고 건강관련시설에는 물리치료실, 찜질방, 공동 목욕탕, 체력단련실, 게이트볼장을 포함시키고 있다.. 1.2. 본 연구의 농촌 공동시설 개념과 종류 앞서 살펴보았듯이 관련 선행연구가 많지 않은 가운데도 농촌 공동시설은 다양한 명칭과 내용으로 정의되고 그 범위가 설정되어 왔다. 이들은 공동시 설을 공공성(public)의 측면에서 접근하는 연구와 공용성(communal) 측면에 서 접근하는 연구로 대별되고 있다. 전자의 경우는 공동시설을 공공에 의해 공급되는 시설에 한정하는 경향이 있어 공공시설에 대한 연구에 가까운 약 점이 있는가 하면, 후자의 경우는 상점, 술집 등 극히 사적 이윤 추구를 위해 운영되는 시설까지도 농촌에 있다는 이유로 공동시설에 포함시키는 한계를 보인다. 일부 연구를 제외하고는 공공성 기반의 공동시설과 공용성 기반의 공동시 설의 개념을 상호 유연하게 포함하지 못하는 조작적 정의의 부족 역시 선행 연구들의 한계라 할 수 있다. 도시의 경우라면 사적 이윤을 추구하는 시설로 쉽게 제외시킬 수 있는 시설도 농촌이라는 입지적 요인으로 인해 공동시설 에서 제외하기 힘든 경우가 있기 마련이다. 또 주로 기능적 측면에서 공동시 설을 정의하였을 뿐 시설의 형태적 측면의 고려는 매우 미약한 점 역시 선행 연구들의 공통적인 한계라 할 수 있다. 본 연구에서는 선행연구들의 관점을 참고하고 약점을 다소나마 보완할 수 있도록 농촌 공동시설의 개념 정의를 시도하였다. 먼저 농촌 공동시설을 공.