EU의 공동농업정책과 농업부문 적응 주류화 28)

2013년 유럽 집행위원회는 EU 기후변화적응전략의 세 번째 전략 목표로 유럽 연합 활동들에 대한 기후변화 영향검증(Climate-proofing)을 제시하였으며, 이를 위한 활동 중 하나로 공동농업정책에서의 기후변화 영향검증의 적용과 이를 위한 가이드라인 제공을 명시하였다(EC 2013: 8-9). 이에 대응하여 EU 공동농업정책 (2014~2020년)은 기후변화 억제와 지속가능한 자연자원 관리를 주요 목표 중의 하나로 설정하고 제1축인 직불금 정책과 제2축인 농촌개발에 적응을 보다 적극적 으로 고려하였다. 이로 인해 기존의 공동농업정책(2014~2020년)은 농업부문 적 응 주류화를 진전시키는 데에 큰 역할을 하였다.

하지만 기존의 공동농업정책은 적응에 대한 회원국들의 적극적인 노력 혹은 이 행을 이끌어내는 데에는 한계가 있는 것으로 나타났다. 구체적으로 회원국들은 제1축의 녹색 직불금 관련 정책 목표를 낮게 설정하였으며, 환경과 기후변화 대응 관련 편익을 극대화시키기보다는 제1축의 녹색 직불금의 유동성을 이용하여 농 업인들과 회원국들의 재정적인 부담을 완화시키는 데에 집중한 것으로 나타났다.

또한 기후변화 관련 대부분의 투자와 금전적 지원이 온실가스 감축에 집중되었으 며, 정책 도구 선정이나 우선순위에서도 적응이 감축을 포함한 다른 환경 관련 목 표에 비해 중요도가 떨어진 것으로 나타났다.

기존 공동농업정책의 한계점을 극복하기 위해 새로이 제안된 EU의 공동농업 정책(2023~2027년)은 적응에 대한 기여를 공동농업정책의 목적으로 명시하였으 며(EC 2018a: 41), 적응 주류화를 위한 보다 다양하고 효과적인 진입지점을 제시 하였다.²⁹⁾

28) 기존 공동농업정책에 대한 평가는 성재훈(2020: 32-33)을 참조하였다.

29) 2018년 새로운 공동농업정책이 제시되었으나, 유럽의회의 유럽이사회와의 협상이 길어지면서 2021~2022년 일종의 전환기를 거쳐 2023년부터 적용하기로 하였다. 2021년 6월 25일 유럽의 회와 유럽이사회는 새로운 공동농업정책에 대해 정치적 합의를 이루었으며, 향후 새로운 공동농업 정책에 관한 법적인 절차가 진행될 예정이다.

<그림 4-1> 새로운 EU 공동농업정책의 농업환경지불금체계

자료: Guyomard et al.(2020: 101); 유찬희·박혜진(2021: 10) 재인용.

우선, 새로운 공동농업정책은 제1축을 기존의 상호준수 의무 성격이 강한 녹색 직불금(Greening payment) 중심에서 자발적인 생태제도(Eco-Scheme) 중심으로 전환하였다. 생태제도는 <그림 4-1>과 같이 농업인들이 의무적으로 이행해야 하 는 강화된 조건성(Enhanced-conditionality) 이상의 자발적이며 환경과 기후에 이 로운(Beneficial) 농업 활동에 대해 보상하는 제도이다(EC 2018a: 52).³⁰⁾ 새로운 공동농업정책은 회원국 각국의 공동농업정책 전략 계획(CAP Strategic Plans)에 생태제도를 반드시 포함하도록 명시하였다.³¹⁾

생태제도는 기후변화 감축과 적응을 중요 목적 중의 하나로 간주하고 있으며, 새로운 공동농업정책은 2023~2027년 각 회원국 직불금 예산의 25% 이상을 생태

30) 비록 강화된 조건성의 주요 요건 혹은 기준으로 감축과 적응이 포함되어 있지만, 대부분이 감축과 관련된 내용이며, 나머지 기준 역시 토양의 유기물 보존을 목적으로 하고 있어 적응과는 직접적으 로 연관되어 있지 않는 것으로 판단된다(EC 2018d: 13).

31) 지난 공동농업정책과는 달리 새로운 공동농업정책(2023~2027)은 회원국들이 스스로 수립한 공 동농업정책 전략 계획을 바탕으로 시행된다(EC 2018a: 94-95). 반면 EU 집행위원회는 1) 공동 농업정책 전략 계획 수립을 위한 가이드라인 제공, 2) 제출된 각국의 공동농업정책 전략 계획을 평 가 및, 승인, 3) 공통 지표를 바탕으로 각국의 공동농업정책 전략 계획 이행과 진척 정도를 모니터 링하고 평가하는 역할을 담당한다(EC 2018a: 103-105). 2023년부터 시행될 공동농업정책에 대비하여 각국은 공동농업정책 전락 계획은 2021년 12월 31일까지 초안을 유럽 집행위원회에 제 출하여야 하며, 유럽집행위원회는 제출된 공동농업정책 전략 계획을 6개월 동안 평가한 뒤 승인한 다(EC 2021: 2).

제도에 사용하도록 하였다(EC 2021: 5). 생태제도에 포함된 적응 관련 활동은 아 래 표와 같다.

<표 4-2> 생태제도에 속한 적응 관련 이행활동들

분류 요구사항/기준/활동

유기농업 농경지와 영구초지 비율을 바탕으로 한 영구 초지 유지 습지와 이탄지대에 대한 적절한 보호

통합적 해충방제 관리 작물 잔사에 대한 소각 금지 (단, 작물의 건강을 위한 목적은 제외)

농생태학 (Agro-ecology)

콩과 작물과의 윤작(Crop rotation)

과수원, 포도원, 올리브 농장 나무들 사이의 피복 작물 재배(Cover crop) 겨울철 토양 피복 작물(Soil cover crop) 및 간작 작물(Catch crop) 재배 혼작-다종작(Mixed cropping-multi cropping)

기후변화에 강건한 품목 및 종자 사용

축산 및 동물 복지 계획 (Husbandry and

animal welfare plans)

온실가스 배출을 적게 하는 품종 사육

가축 친화적인 축사: 마리당 축사면적 확대, 폭염 대비 시설 확충, 자유 분만(Free farrowing), 축사 바닥 개선(e.g. 매일 바닥 건초 교체), 많은 자극을 주는 사육환경 제 공(e.g. 돼지들을 위한 땅파기 공간(Rooting), 쉬는 공간(Perching), 둥지 만들기 (Nested building) 재료 등)

방목지에 대한 접근성 향상, 방목 기간 연장 자연보전가치가 높은

지역에서의 영농 (High natural value

farming)

녹지에서의 양치기, 다년생 작물들을 이용한 양치기, 이동 방목, 일방방목지 사용 준자연서식지(Semi-natural habitat) 구축 및 개선

비료 사용 절감, 저집약적 재배 정밀 농업 관개 효율성 향상

수자원 보호 작물의 농업 용수 수요 관리(농업용수 수요가 적은 작물로의 전환, 재배시기 변경, 관 개 일정 최적화)

기타 토양 관리 관련 활동

장내발효 배출량 감소를 위한 사료 첨가제 사용 축분 관리 및 저장 개선

자료: EC(2021).

또한 새로운 공동농업정책의 제1축은 적응을 품목별³²⁾ 정책의 주요 목적 중의 하나로 설정하고 있으며, 이에 대한 R&D나 국가 단위의 적응 활동, 농가 자문서 비스, 교육 및 기술 확산 등과 같은 정책을 농민조직을 중심으로 사용할 수 있음을 명시하였다(EC 2018a: 58-77).

제2축인 농촌개발의 경우, 공동농업정책의 목적을 달성하기 위한 정책으로 농

32) 해당 품목에는 과일 및 채소, 양봉, 와인, 홉, 올리브오일 및 테이블 올리브, 그리고 기타 작물이 있으 며, 과일 및 채소, 양봉, 와인 관련 정책은 회원국들의 공동농업정책 전략 계획에 의무적으로 포함되 어야 하는 반면 나머지 품목에 대한 정책은 회원국들이 선택적으로 사용할 수 있다(EC 2018a: 58).

업-환경-기후 책무(Agri-Environment-Climate Commitments: AECC)에 대한 직 불금, 유기농업으로의 전환과 유지에 대한 단위면적당 직불금, 환경과 기후변화 관한 투자, 위험관리수단 제공, 지식 교환 및 정보 확산 등을 포함하고 있다(EC 2018a: 77-81). 마지막으로 새로운 공동농업정책은 유럽농촌개발 농업기금 (European Agriculture Fund for Rural Development)의 35% 이상을 환경, 기후, 동물 복지와 연관된 활동에 지원하도록 하였고(EC 2021: 6), 정책 목적의 효과적 달성 을 위해 결과 중심(Result-based) 그리고 집합적 접근(Collective scheme)을 바탕 으로 한 직불금 체계를 제시하였다(EC 2018a: 78).

농가 자문서비스(Farm advisory services)는 회원국들이 설정한 공동농업정책 전략 계획(CAP Strategic Plans)에서 설정한 요구사항, 조건, 그리고 책무와 관련 된 모든 사항과 위험관리수단에 대해 반드시 다루어야 한다(EC 2018a: 45). 이는 앞서 언급한 생태제도나 농업-환경-기후 책무 등에 대해 회원국들이 반드시 농업 인들에게 관련 내용에 대한 자문서비스를 제공해야 함을 의미한다.

그 외에도 각 회원국들의 공동농업정책 전략 계획 수립 시 환경 및 기후를 담당 하는 기관이 반드시 참여하여야 하며(EC 2018a: 95), 적응을 포함한 공동농업정 책의 목표 달성을 위한 필요 평가(assessment of needs)를 반드시 하도록 명시하였 다(EC 2018a: 96). 마지막으로 유럽집행위원회는 회원국들이 제공하는 정보를 바 탕으로 공동농업정책이 기후변화 대응에 미친 영향에 대해 평가하도록 하였다 (EC 2018a: 91).