농업부문 기후변화 적응 주류화 실현요인 및 장애요인

3장과 4장의 분석 결과 농업부문을 포함한 국내외 적응 주류화 관련 계획과 현 황 그리고 여건 간에 큰 차이가 있는 것으로 나타났다. 이에 본 연구에서는 이러한 차이를 발생시키는 장애요인과 이를 극복하기 위한 실현요인을 분석함으로써, 적 응 주류화 추진을 위한 정책 과제를 도출하고자 한다.

1.1. 농업부문 기후변화 적응 주류화 실현요인 및 장애요인 분석 틀

앞선 계획 평가와는 달리 적응 주류화의 실현요인 혹은 장애요인 분석을 위한 합의된 분석 틀조차 존재하지 않는다(Biesbroek et al. 2013: 1125-1126; Runhaar et al. 2018: 1207-1209). 이에 본 연구에서는 해외 사례와 적응 주류화 관련 문헌들 을 비교·분석하여 적응 주류화 실현요인과 장애요인을 식별하였다. 구체적으로 본 연구에서는 문헌에서 제시한 적응 주류화 실현요인과 장애요인을 정치적·제도

적(Political·Institutional) 요인, 조직적(organizational) 요인,⁴²⁾ 인지적(Cognitive) 요인, 가용 가능한 자원(Resources)으로 구분하였다.⁴³⁾

<표 5-1> 기후변화 적응 주류화 실현요인 및 장애요인

요인 실현요인 장애요인

정치적·

제도적 요인

 *정책 대상 (혹은 부문)의 기후변화 적응 주류 화를 위한 규제 혹은 부문에 대한 조정 능력 (capacity of regulate)

 *영향력과 재원 등의 측면에서 기후변화 적응 업무 담당 부서(예를 들어, 환경부)와 다른 부 문 간의 균형

 기후변화 적응의 높은 정책적 우선순위

 대상 부문 정책 목표 등과 기후변화 적응 어젠 다와의 높은 일치도

 대상 부문 정책 목표 등과 기후변화 적응 어젠 다와의 불일치

 상충되는 기후변화 적응 과 부문 간 이해관계/

상충되는 기후변화 적응 관련 정치적 이해관계

 기후변화 적응의 낮은 정책적 우선순위

 현행 법제도의 범위와 기후변화 적응 주류화의 정책 범위의 불일치

 기후변화 적응정책 기간(장기)과 부문의 정책 기간(단기)과의 차이 혹은 이로 인한 갈등

 *기후변화 적응에 우호적인(supportive) 법 제도적 틀: 기후변화 적응 계획 및 관련 협의를 공식적인 혹은 정규적인 예산 할당이나 정책 추진에 필요한 조건으로 삽입 혹은 이에 대한 견고한 혹은 강제적(hard) 유인 제공(예를 들 어, 규제 혹은 금전적 지원)

 *기후변화 적응 담당 조직에 대한 확장된 법적 권한 부여

 기후변화 적응에 대한 가벼운 혹은 자발적인 (soft) 유인 제공(예를 들어, 설득, 관련 관료들 의 사회적 네트워크 형성(socialization)

조직적 요인

 정책 단위 혹은 부서들 협력 및 협업

 기후변화 적응을 특정 부서가 아닌 정부 전체 가 고려해야 하는 이슈로 전환

 제도적 파편성(institutional fragmentation)

 조직의 구획화(compartmentalization) 및 복잡성

 민간 및 시민을 포함한 이해당사자들의 참여: 의 사결정과정에서의 광범위한 이해당사자의 참여 보장, 기후변화 적응으로 인해 이익을 보는 자와 손해를 보는 자의 의견을 균형 있게 반영

 기후변화 적응정책 추진에 있어서의 이해당사 자의 낮은 참여

42) 특히, 정부 조직 혹은 기관의 조직적 특징은 적응 이행에 큰 영향을 미치며(Biesbroek et al.

2013: 1125; Mimura et al. 2014: 886-889), 적응 주류화 역시 이러한 적응 주류화 대상이 되 는 정부 조직이나 기관들의 조직적 특성에 큰 영향을 받는다. 예를 들어, Runhaar et al.(2018:

1208-1209)은 적응 주류화 관련 문헌 53개를 바탕으로 적응 주류화가 실제 이행되지 않는 장애 요인을 분석한 결과, 조직적인 요소가 적응 주류화 이행의 가장 큰 장애요인인 것으로 나타났다.

43) 문헌에서 제시한 적응 주류화의 실현요인, 장애요인 및 극복방안에 대한 내용 그리고 정책 담당자 면담에 사용하였던 설문지 구축을 위해 참고한 문헌들에 대한 자세한 내용은 <부록 9>와 <부록 11>을 참조 바란다.

(계속)

요인 실현요인 장애요인

조직적 요인

 기후변화 적응 관련 업무에 대한 명확한 책임

(problem ownership)  불명확한 기후변화 적응 관련 업무 분담

 조직 및 업무 처리에서의 유연성/정책 선도가

(policy entrepreneurs)  정책 관련 통상적인 절차 및 이행 과정의 경직성

 기후변화 적응 모니터링 및 평가, 보고를 위한

시스템, 순환적 정책 개발  모니터링 및 평가 시스템의 부재

인지적 요소

 이해당사자들 혹은 대중의 관심 혹은 인식 (awareness) 수준, 절박함(sense of urgency) 정도. 기후변화에 대한 (사회적) 학습 정도

 기후변화 적응의 중요성을 인식시키는 사건 (예를 들어, 극한 기후 발생 등), 기후변화 영향 에 대한 경험

 이해당사자의 기후변화 영향 및 적응에 대한 낮은 인식

활용 가능한 자원

 가용 가능한 인력  불충분한 인력

 인력 운영의 경직성

 충분한 재정, 상위 정부 기관으로부터의 보조 금, 예산 할당 등 재정적인 절차에서의 기후변 화 영향 고려

 불충분한 재정

 전문가 집단과 정보(기후변화 영향, 취약성 분 석, 기후변화 적응 비용 및 비행동 비용 등)에 대한 접근성과 가용성, 그리고 신뢰도

 증거기반 의사결정 문화

 가이드라인 혹은 지침, Climate-proofing을 돕는 의사결정지원도구

 전문가 집단과 정보에 대한 낮은 접근성, 가용 성, 그리고 신뢰도,

 가이드라인 혹은 지침, 의사결정지원도구의 부재

주: *로 표시한 내용은 기후변화 적응 총괄 부서를 대상으로 조사함.

자료: 저자 작성.

1.2. 기후변화 적응 주류화 실현요인 및 장애요인 분석 결과

본 연구에서는 기후변화 대응 총괄부서의 적응 담당자를 대상으로 실시한 적응 주류화 실현요인과 장애요인에 대해 면담 조사 결과는 다음과 같다. 첫째, 면담 조 사에 참여한 모든 광역지자체의 기후변화 대응 부서는 적응 주류화를 위해 다른 부 서의 업무를 조정하거나 규제를 가할 수 있는 권한은 없는 것으로 조사되었다. 오 히려 지원과 협조 요청을 통해 기후변화 대응 관련 업무를 처리하고 있으며, 기후 변화 대응 총괄부서의 영향력 및 재원은 에너지 혹은 주요 산업 부서의 재원이나 영

향력에 비해 떨어지는 것으로 나타났다. 기후변화 대응 관련 정책적 우선순위 역 시 온실가스 감축에 있으며, 적응에 대한 우선순위와 인식은 상대적으로 떨어지 는 것으로 조사되었다. 기후변화 대응 관련 법제도로 모든 광역지자체가 「저탄소 녹색성장 기본 조례」를 가지고 있으며, 경북과 충북(2018년), 경남과 전남(2021 년)은 기후변화에 대응한 조례를 추가적으로 제정한 것으로 조사되었다. 하지만 이러한 광역지자체들의 조례에는 적응에 대한 예산할당이나 적응 고려에 대한 내 용이 명확하게 담겨있지 않으며, 대부분의 내용이 온실가스 감축에 초점이 맞추 어져 있다.

둘째, 조직적 요인에 대한 면담 조사 결과는 다음과 같다. 앞서 언급하였듯이 모 든 광역지자체에서 기후변화 대응 업무를 담당하는 과나 팀이 존재하며, 광역지자 체 기후변화적응 세부시행계획 등과 같은 적응 업무를 담당하는 것으로 나타났다.

하지만 기후변화 대응 업무를 담당하는 과나 팀을 제외한 다른 부서들 혹은 정책 단 위에는 기후변화 관련 업무 담당자는 부재하여 적응 업무가 추가되는 업무로 인식 될 수밖에 없으며, 이로 인해 각 부서 간 협력 및 협업은 부족한 것으로 조사되었다.

또한 기후변화 대응 업무를 담당하는 과나 팀 역시 업무 추진에 필요한 자료를 요청 하는 수준의 정보 교환만이 이루어지고 있는 것으로 나타났다. 이러한 적응 업무에 대한 부담은 해당 부문의 적응정책을 기존 정책 중에서 선별하거나 통상적인 업무 절차 안에서 해결하려는 경향을 강화시킨 것으로 판단된다. 이해당사자의 의사결 정과정에서의 참여나 적응에 관한 모니터링 및 평가 역시 광역지자체 기후변화적 응 세부시행계획을 중심으로 이루어지고 있으며 이에 대한 제도적 장치는 없는 것 으로 조사되었다. 다만, 경남이 추진하고자 하는 경남형 기후위기 대응 추진 체계 가 온실가스 감축과 더불어 기후변화 효과적인 적응을 주요 정책 목표로 설정한다 면, 향후 적응과 적응 주류화의 실현요인으로 작용할 것으로 기대된다. 강원의 경 우, 2021년 적응 관련 성과를 검토 중에 있으나 정책 환류를 위한 것이 아닌 홍보를 위한 것으로 조사되었다.

셋째, 정책 담당자들의 적응 필요성에 대한 인식 역시 부족하며, 기후변화 대응 은 온실가스 감축에 더욱 초점이 맞추어져 있는 것으로 나타났다. 특히, 순환보직

으로 인해 총괄 부서뿐만 아니라 다른 부서의 적응 업무 담당 직원들이 자주 바뀌 는 점이 각 부서 내 적응 필요성에 대한 인식 향상에 걸림돌로 작용하는 것으로 조 사되었다.

마지막으로 면담 조사에 응한 모든 광역지자체의 경우, 적응의 낮은 정책적 우 선순위와 필요성 인식, 그리고 기초지자체와의 협의의 어려움 등으로 인해 도비 를 기반으로 한 적응 사업 추진에는 한계가 있는 것으로 조사되었다. 또한 적응 담 당 인력의 부족과 전문성 부족은 적극적인 적응정책 수립 및 이행에 걸림돌로 작 용하고 있는 것으로 나타났다. 전문가 집단과의 네트워크는 도에서 지원하는 출 연연구기관을 주로 이용하는 것으로 나타났으며, 녹색성장위원회를 이용한다는 응답도 있었다. 하지만 이러한 네트워크마저도 체계화되어 있지 않고 광역지자체 기후변화적응 세부시행계획 수립 등 상위행정 기관이나 법령에 명시된 계획을 수 립할 때 산발적으로 이용하는 것으로 조사되었다. 마지막으로 VESTAP 등 환경 부에서 제공하는 의사결정지원도구는 기후변화 대응 총괄부서에서 주로 사용하 며, 다른 부서에서는 실제 사용하는 빈도가 극히 적다고 응답하였다.

1.3. 농업부문 기후변화 적응 주류화 실현요인 및 장애요인 분석 결과

농업부문 정책 담당자들을 대상으로 한 정치적·제도적 요인 분석 결과는 다음 과 같다. 우선, 전북을 제외한 모든 도 단위 광역지자체에서 적응은 낮은 정책적 우 선순위를 가지고 있으며, 정책 담당자들 역시 적응 관련 특정 사업에 집중할 뿐 적 응을 농정의 주요 어젠다로 인식하지 않고 있었다. 또한 적응에 우호적인 법제도 적 틀은 전북의 농업 기후변화 대응 TF, 경북의 아열대작물육성 5개년 종합계획, 경남의 기후변화 대응 신소득작물 육성 및 지원 조례 등이 있는 것으로 조사되었 다. 다만 전북을 제외할 경우, 이러한 법제도적 틀은 소득 작물 재배와 같은 특정 사업에 집중해 있어, 농업부문 정책에 적응을 고려하기 위한 진입지점으로 한계