기후변화 적응 주류화의 정의

주류화는 새로운 개념이 아니다. 구체적으로 주류화라는 용어는 경제 개발과 환경이라는 영역에서 주로 논의되었으며, 적응 주류화에 대한 개념 혹은 정의 역 시 기존의 주류화에 대한 논의를 바탕으로 한다(Wamsler & Pauleit 2016: 72).

우선, 주류화는 빈곤 감소와 성평등, 재난 위험 감소를 촉진시키기 위한 수단으 로 경제 개발(Development) 정책 관련 담론에서 사용되어 왔다(Gupta 2010:

73-77). 예를 들어, 성 주류화(Gender mainstreaming)는 1995년 베이징에서 열린 제4차 UN 세계여성대회에서 주요 의제로 채택되었으며(Beijing Declaration 1995), 여기서의 성 주류화는 정책 수립과정에 참여하는 주체들에 의해 모든 정책 에 성평등의 관점이 적용될 수 있도록 정책 과정을 재조직, 개선, 개발 및 평가하는 것을 의미한다(Council of Europe 1998: 15).

기후변화 주류화(Climate change mainstreaming)는 지속가능한 개발을 위한 환 경 주류화(Environmental mainstreaming)에 바탕을 두고 있다(Gupta 2010: 73).

구체적으로 에너지 관련 산업 혹은 에너지 집약적인 산업 관련 정책에 온실가스 감축을 고려할 필요성이 증가하였으며, 이를 위한 수단으로 주류화가 사용되었 다. 감축 중심의 기후변화 주류화는 온실가스 감축이라는 세부적인 이슈에 초점 을 맞춘 환경 주류화로 간주되었다(Brouwer et al. 2013: 135).

현재 IPCC, OECD, UNDP-UNEP, EU와 같은 국제기구와 적응 주류화를 분석 한 많은 국내외 문헌들은 앞서 언급한 주류화 특히 환경 주류화에 대한 논의를 바 탕으로 적응 주류화를 적응과 정책 간의 통합(Integration)과 상응하는 혹은 교체 가능한(Interchangeable) 개념으로 정의하고 있다.⁷⁾ 구체적으로 IPCC 4차 평가 보 고서는 적응 주류화를 기후변화 영향을 억제하기 위한 정책과 수단을 현재 운영 중인 부문(Sector) 혹은 경제 개발 계획과 의사결정에 통합시키는 것으로 정의하 고 있다(Klein et al. 2007: 749, 768). 적응 주류화를 위한 국제기구의 가이드라인 역시 주류화를 통합의 개념으로 이해하고 있다. 예를 들어, UNDP-UNEP(2011:

3)는 적응 주류화를 위한 가이드라인에서 기후변화 적응 주류화를 국가, 산업 부 문 그리고 지역 단위에서 기후변화 적응을 정책 입안, 예산 편성, 실행 및 모니터링 프로세스에 통합하는 반복적인 절차로 정의하였다. 또한 OECD(2009: 60)는 적응 주류화를 ‘적응 수단을 현존하는 경제개발 절차나 활동과 통합하는 것’으로 정의 하였다. EU 역시 적응정책 통합과 주류화를 혼용하여 사용하고 있다. 구체적으로 EU의 적응 전략(EU Strategy on adaptation to climate change)과 관련된 EC(2009:

8), EC(2013: 8), EC(2021: 7)와 그에 대한 각국의 모니터링 결과를 종합한 EC(2018b, 2018c)는 적응과 EU의 정책들과 통합을 적응 주류화와 같은 개념으로 사용하였다. 국내 연구 역시 국제기구의 개념과 유사한 정의를 사용하고 있다. 구 체적으로 임영신·신지영(2014: 25)과 신지영 외(2019: 17)는 적응을 국가 정책 및 계획에 내재화하는 것으로서 적응의 요소를 모든 정책 수립과정에 반영하는 것으 로 정의하였다. 또한 정학균 외(2019b: 12)는 적응과 다른 정부 정책 간의 통합을

7) Runharr et al.(2018)이 분석한 87개 문헌의 적응 주류화 혹은 적응 통합에 대한 정의는 해당 문 헌의 온라인 보충 자료에 제시되어 있다. Springer Link(https://link.springer.com/article/1 0.1007/s10113-017-1259-5#Sec12, 검색일: 2021. 5. 17.).

위한 절차로 적응 주류화를 정의하였다.

<표 2-1> 통합과 주류화의 차이

구분 통합(Integration) 주류화(Mainstream)

논의 수준 정책 수준 정치적·전략적 수준, 사회적 담론 수준까지 가능

함의 경제 개발 정책들에 기후변화를 고려

기후변화가 전략 수준의 경제개발 정책과 경제 개발 계획 수립 전 과정을 재설계(Redesign) 하는 데에 사용됨

도구 체크리스트, 심사 기준(Screening) 정책으로 인해 피해를 입는 사람과 이익을 얻 는 사람, 정책 간의 상충 관계에 대한 논의 접근법 사후적, 반작용적(Reactive) 사전적(Proactive), 혁신적

중요 활동 및 주체

정책의 일치성(Coherence) 향상을 위한 부문 들 간의 협력 및 협조

산업부문, 시민사회, 비정부기구 등 이해당사 자들의 적극적인 참여

자료: Gupta(2010: 79)의 <표 3-3>을 번역함.

하지만 적응 주류화에 대한 정의는 아직 명확하게 확립되어 있지 않다(Adelle

& Russel 2013: 2; 임영신·신지영 2014: 24; Brouwer et al. 2013: 135). 우선, 주류 화의 개념은 기후변화를 강조 혹은 우선시(Priority)하는 정도에 따라 달라진다.

예를 들어, Gupta(2010: 78-80)는 통합과 주류화를 <표 2-1>과 같이 명확히 구분 하였으며,⁸⁾ 규범적인 관점을 바탕으로 기후변화 대응 주류화를 단순한 통합을 넘 어 기후변화 대응이 다른 부문의 정책 목표보다 우선시 되는 것으로 정의하였다 (De Roeck et al. 2018: 37). 이에 반해 Adelle & Russel(2013: 3)은 기후변화 대응 을 추구해야 할 다양한 가치 중의 하나이며, 주류화를 정책 통합(Climate policy integration) 이상의 의미로 해석하는 데에는 한계가 있음을 지적하였다. 또한 적 응 주류화 정책의 범위 역시 문헌에 따라 차이가 있다. 예를 들어, Runhaar et al.(2018)은 Scopus 데이터베이스에 존재하는 2016년까지의 적응 주류화에 대한 87편의 문헌들을 분석하였다. 분석 결과에 따르면, 절반 이상의 문헌이 적응에 초 점을 맞춘 정책과 적응 주류화를 명시적으로 구분하고 있는 것으로 나타났다

8) 다만 Gupta(2010)와 Adelle & Russel(2013)은 적응이 아니라 기후변화 감축과 적응을 모두 포함 한 기후변화 대응정책을 중심으로 주류화와 통합의 차이점을 설명하였다.

(Runharr et al. 2018: 1205). 이에 반해 IPCC 5차 보고서에서는 적응 주류화를 정 책의 성격과는 관계없이 정부의 적응 계획과 이행을 향상시키는 방법으로 묘사하 였다(Runharr et al. 2018: 1202). 또한 Massey & Huitema(2013: 345)는 적응을 새 로운 정책 영역으로 인식하고, 적응 주류화를 보다 포괄적인 적응정책과 활동 (Activities)을 이행하는 수단(Mean) 혹은 방식(Mode)으로 이해하고 있다. 마지막 으로 적응 주류화의 대상 역시 차이가 난다. 앞서 정의한 적응 주류화는 정부 정책 을 포함한 공공부문의 정책이나 활동들을 대상으로 한다. 하지만 EU는 적응 주류 화의 대상을 정부 정책뿐만 아니라 민간의 의사결정까지 포함하고 있다(EEA 2020: 84).

이에 본 연구에서는 앞서 언급한 적응 주류화 관련 문헌들을 바탕으로 적응 주 류화를 아래와 같이 정의하였다. 1) 본 연구에서는 적응 주류화를 적응과 정책 간 의 통합으로 정의한다. 2) 문헌에 따라 차이를 보인 적응을 우선시 정도는 적응과 다른 부문 정책과의 통합의 정도 혹은 강도로 해석하였다(De Roeck et al. 2018:

37; Widmer 2018: 72). 3) 본 연구에서는 적응 주류화를 목표가 아닌 효과적 적응 이행을 위한 절차 혹은 과정(Process)으로 간주하였다.

다만, 앞서 언급한 적응 주류화에 대한 광의의 혹은 모호한 정의를 바탕으로 적 응 주류화 현황과 이에 대한 평가를 진행하는 데에는 한계가 존재한다. 이에 따라 적응 주류화를 보다 구체적으로 분석하기 위해 적응 주류화를 다양한 전략으로 보 다 세분화하였다. 구체적으로 본 연구에서는 적응 주류화를 Wamsler &

Pauleit(2016: 73)가 제안한 7가지 전략 중 마지막인 추가적인 주류화를 제외한 6 가지 전략을 적응 주류화 전략으로 간주하였다. 이러한 접근법은 정책 혹은 의사 결정과정에서의 적응 주류화를 위한 규범적, 절차적, 조직적, 그리고 전략적 요소 들을 모두 포함한다(Wamsler & Pauleit 2016: 73-74). 마지막으로 본 연구는 적응 주류화 대상을 공공부문으로 한정하였으며, 민간부문 의사결정의 적응 주류화는 본 연구에서 제외하였다.

<표 2-2> 기후변화 적응 주류화 전략

기후변화 적응 주류화 전략 정의

조직 운영 및 관리 측면에서의 주류화

(Managerial mainstreaming)

기후변화 적응을 고려하고 제도화하기 위해 내부적 (비)공식적 기준(norms), 업무에 대한 기술, 부서에 대한 묘사, 인적 자산, 금융 자산을 포함한 조직 운영 및 관리 구조를 수정함.

조직 내/조직 간 협력 측면에 서의 주류화 (Intra- and interorganized

mainstreaming)

적응 관련 이해도와 지식을 공유, 관련 적응 관련 업무에 대한 능숙도를 향상, 기후변화 적응 관련 공통 이슈 조정을 위해 다른 부서나 개별적 이해당사자(예 를 들어, 다른 지역의 행정부서, 시민단체, 교육 및 연구 단체)들과의 협업이나 네트워크 구축을 장려함.

법제도적 측면에서의 주류화 (Regulatory mainstreaming)

기후변화 적응 주류화를 위해 부문의 (비)공식적 계획 이행 절차(Planning procedures)를 수정함(예를 들어, 전략, 정책 틀, 법제도, 전략 이행을 위한 수 단 및 정책 등).

기후변화 적응의 직접적인 주류화 (Directed mainstreaming)

상위행정기관(High-level)의 지원을 통해 기후변화 적응 주류화로 다시 정책 적 초점을 맞춰지게 함(예를 들어, 적응 관련 펀딩 및 새로운 프로젝트, 인력 교 육, 담당 지정).

(현장) 프로그램적 주류화 (Programmatic mainstreaming)

기후변화 적응을 현장에서의 정책 운영, 프로젝트, 프로그램에 결합함으로써, 부문별 이행 담당 기관의 업무를 변경함.

추가적인 주류화 (Add-on mainstreaming)

다른 부문의 현장 활동이나 정책, 전략 등과는 관계없이 오직 적응에만 초점을 맞춘 프로젝트나 프로그램을 수립함.

자료: Wamsler & Pauleit(2016: 73)의 <표 1>을 번역함.