1. 복지체제의 유형과 특성
세계화를 비롯한 경제‧사회 문제에 대처하기 위해 각국이 보이는 반응은 상 이하다. 그리고 그것은 생산체제, 정치체제, 복지체제의 복합적 관계를 규정하 는 다양한 요인에 의해 결정된다. 달리 표현하면 앞서 언급한 문제에 대한 대 처방식에 있어 국가에 따라 큰 차이가 나타날 수 있음을 의미하는 것이다.
아래 <표 3-1>은 기존의 복지체제 유형화론을 준용하여 국가를 분류한 뒤, 그 특성을 정리한 것이다.
〈표 3-1〉 생산체제와 복지체제의 특성
자유주의국가 조합주의국가 사민주의국가 발전도상국
생산체제
세계화 대응 우호적 중립적 중립적 우호/비판
노동 유연화 우호적 비판적 비판적 혼합형
저임금근로자 높음 낮음 중간 높음
실업률 낮음 높음 낮음 낮음
복지체제
공공복지지출 낮음 중간 높음 낮음
연금보장범위 잔여적 범주적 보편적 잔여적
사회서비스 고용형태 시장 정부/제3섹터 정부 시장
정치체제
정당정치의 발전 높음 높음 높음 낮음
좌파정치세력의 연합 약함 중간 강함 약함
공무원의 비중 낮음 높음 높음 낮음
해당국가 미국 프랑스 스웨덴 한국
먼저 생산체제(production regimes)의 성격을 규정하는 요인으로는 세계화에 대한 대응방식, 산업구조의 변화, 고용감소에 대한 대처방식, 서비스부문의 고 용구조 등을 살펴볼 수 있다. 세계화와 관련해서는 그것이 초래하는 다양한 문 제점에 대한 폭 넓은 합의가 존재하나 그것을 불가역적인 현실로 간주하는 경 향이 지배적이라고 판단된다. 그리고 이는 일국차원에서 세계화에 대한 도전이 가져올 수 있는 다양한 잠재적 피해라는 측면에서 더욱 설득력을 갖는 것처럼 보인다. 다만 국가차원에서 세계화에 대응하는 방식은 매우 다양하게 나타나고 있는 것처럼 보인다. 먼저 산업구조의 변화와 관련해서 첨단성장산업을 육성함 으로써 성장동력을 회복해야 한다는 점에는 별다른 이의가 없을 것이다. 그리 고 노동집약적 산업을 중심으로 나타나는 일자리 감소문제에 대처해야 한다는
34
점에도 큰 이견이 없다. 다만 서비스부문의 저임금일자리를 활성화하고 노동유 연성을 강화하는 정책을 추진하는가에 따라 각 국가는 다른 체제특성을 보인 다. 그리고 자유주의 국가의 경우 보편화된 노동유연성을, 조합주의 국가의 경 우 상대적 노동경직성을, 사민주의 국가의 경우 이원화된 노동시장 내에서 가 구단위의 소득보장을 강화하는 방법으로 여성의 파트타임 및 임시근로를 활성 화하는 방식을 취하고 있다.
이어 각국의 복지체제(Welfare Regimes) 유형화와 관련해서는 현재까지 가장 영향력있는 연구인 Esping-Andersen의 저작 Three Worlds of Welfare Capitalism(1990)을 참고할 수 있다. 그는 이 글에서 서구 각국의 복지체제를 자 유주의복지체제, 조합주의복지체제, 사민주의복지체제로 구분하고 있다. 그의 유형화 논의가 갖는 시사점은 크게 두 가지 측면에서 살펴볼 수 있다. 첫 번째 시사점은 탈상품화에 대한 논의를 통해 시장에서 발생하는 소득불평등을 어떻 게 최소화하고 있는가 하는 이념형적 기준을 통해 각국 복지체제의 성격을 규 정한다는 점이다. 두 번째 시사점은 후기산업사회의 고용구조와 관련해서 어떻 게 계층의 분화와 양극화를 초래하는가를 고려하고 있다는 점이다. 물론 그의 유형화 방식을 통해 설명하기 힘든 국가 또한 존재한다. 대표적인 경우가 한국 을 비롯한 동아시아국가와 라틴아메리카국가라고 말할 수 있다. 따라서 좀더 보편적인 논의를 위해서는 P. Pierson의 신제도주의적 관점의 복지체제 유형화 론, 그리고 E. Huber & J. D. Stephens의 생산체제론 등을 통한 보완이 필요할 것이다(P. Pierson, 2001). 아울러 B. Jessop이 지적하는 다소 근본주의적 분석 또 한 최근 자본주의국가의 복지체제를 설명하는데 도움이 될 것이다(B. Jessop, 1994). 이 논의의 핵심 또한 유사한 생산체제를 가진 서구 각국이 왜 복지체제 와 관련해서 상이한 형태를 취하며 상이한 경로로 발전하고 있는가 하는 점이 다. 자유주의적 복지국가는 노동시장에서 발생한 불평등을 해소하는 문제와 관 련해서 잔여적 역할로 그치며, 복지정책의 기조를 슘페터리안 근로연계정책으 로 이끄는 경향을 나타낸다. 반면 조합주의적 복지국가는 취업자를 위한 보편 적 사회보험체계를 구축하였지만 근로활동 참여자에게 제한되고, 여성의 경제 활동 참여 또한 제한적이라는 경향을 나타낸다. 끝으로 스웨덴 등 스칸디나비
아국가를 나타내는 사민주의적 복지국가는 높은 사회지출을 기반으로 탈상품화 와 보편주의적 사회보장체계, 여성의 높은 경제활동 참가율을 보이는 경향을 나타낸다.
끝으로 정치체제의 문제에 관심을 가질 필요가 있다. 서구국가를 논의하는 경우, 좌파정당의 존재 등은 고려의 대상이 되지 않는다. 오히려 정당구조와 선 거제도, 노동조합의 참여정도 등이 더욱 실질적인 영향을 미치는 요인으로 고 려되어야 할 것이다. 예를 들어, 양당구조 하에서 정권교체가 생산체제와 복지 체제에 미치는 영향은 상대적으로 크지 않을 개연성이 있다. 물론 다당제라고 해서 정권교체에 따른 개혁이 강력하다고 단정할 수는 없다. 다만 다당구조이 면서 결선투표방식을 취하는 국가에서는 좌파연합의 정책결정 메커니즘이 보다 개혁적인 성향을 나타낼 수 있을 것이다. 이는 1980년과 1997년 프랑스의 선거 에서 잘 나타난바 있다. 즉, 좌파연합을 구성하는 다양한 좌파세력의 급진적 개 혁요구가 정책에 반영될 수 있는 것이다. 실제로 프랑스 좌파연합은 1998년 노 동시간단축법안과 반소외법안 등을 통과시킴으로써 이러한 사실을 입증하기도 하였다. 물론 개혁을 통한 단절보다 경로의존성(path dependancy)을 강조하는 주 장에 대해서도 귀를 기울일 필요가 있다. 이는 좌파나 우파정권에 의해 기존의 정책노선이 급선회하기보다 제도와 체계의 관성에 의해 점진적인 변화가 나타 나기도 한다는 점을 시사하기 때문이다.
2. 현대 복지국가의 딜레마
각 복지국가가 1990년대 이후 직면한 상황은 어떻게 설명할 수 있는가. 이 문제에 대해 토빈 이버슨(T. Iversen)은 서구 복지국가들이 재정압박과 소득불평 등 중 어느 하나를 선택해야 하는 딜레마에 처해 있다고 말한다. 이는 삼자택 일의 딜레마(Trilemma)라고도 표현되는데, 그 핵심은 현대 복지국가가 <예산절 감, 소득평등, 고용창출>이라는 세 가지 목표를 동시에 달성하기 힘들며, 어느 하나를 선택하면 다른 하나를 희생해야 하는 상황에 처해 있다는 것이다(T.
Iversen & Anne Wren, 1998).
36
그리고 이러한 상황에서 재정건전성을 악화시키지 않고, 사회보장체계의 보 장성을 유지하며, 일자리를 창출하는 전략은 최근 들어 사회서비스부문의 일자 리 창출에서 그 해법을 모색하는 양상을 보이고 있다. 물론 사회서비스부문의 일자리가 일자리 창출정책의 해법이라고 말하는 것은 아니다. 다만 앞서 언급 한 세 가지 목표의 접점에 위치하고 있으며, 이것을 어떻게 해결하는가에 따라 그러한 문제 중 일부가 해결될 수 있음을 의미하는 것이다. 따라서 여기서는 에스핑-앤더슨(Esping-Andersen)의 복지체제 유형론을 수용하여, 각 복지체제가 이러한 삼자택일의 딜레마에 어떻게 대처하고 있는지 살펴보고자 한다.
아래 [그림 3-1]은 앞서 언급했던 각 복지체제의 장단점을 간략하게 정리한 것이다. 그림에 나타난 각 복지체제에 대한 설명은 그것이 안고 있는 단점 또 는 한계를 기술한 것이다.
〔그림 3-1〕 복지체제 유형별 장단점
자유주의 복지체제의 고용창출정책은 시장논리에 따라 많은 일자리를 창출할 수 있지만 저임금과 소득불평등이라는 대가를 지불하지 않을 수 없으며, 보수 주의 복지체제의 정책은 공공지출을 통해 일자리를 창출하고 소득불평등을 완
화시킬 수 있으나 예산부담이라는 대가를 지불하지 않을 수 없다는 것이다. 이 수주의체제(conservative regime), 자유주의체제(liberal regime), 사회민주주의체제
주4) 먼저 복지국가는 ‘국가’가 복지기능을 수행하는 방식, 특히 그 제도적 구성체로 이해할 수
38
(social democratic regime)>가 그것이다. 먼저 <자유주의 복지체제>는 시장의 역 할이 중심적이며, 가족과 국가의 역할은 주변적이다. 자연 탈상품화 정도가 미 약하다는 특징을 보인다. 이를 대표하는 국가로 미국을 들 수 있다. 이어 <사 회민주주의 복지체제>는 국가의 역할이 중심적이며, 복지국가의 연대방식은 보 편적이고 그것은 국가를 통해 이루어지며 탈상품화의 정도 또한 크다. 이를 대 표하는 국가로는 스웨덴을 들 수 있다. 끝으로 <보수주의 복지체제>는 가족의 역할이 중심적이며, 시장과 국가의 역할은 보조적인 경향을 보인다. 그리고 연 대방식에 있어서도 연(緣)조합주의가 강하게 나타나며, 가족을 단위로 연대가 이루어지며, 탈상품화의 정도는 높게 나타난다. 이를 대표하는 국가로는 독일과 이태리 등을 들 수 있다(G. Esping-Andersen, 1990).
그렇다면 이 세 개의 복지체제에 속한 국가들은 사회서비스부문 고용창출과
그렇다면 이 세 개의 복지체제에 속한 국가들은 사회서비스부문 고용창출과