해외농업개발의 의미

1.1. 개념적 범위

해외농업개발과 관련이 있는 최초의 법령은 ｢해외자원개발촉진법｣이라고 할 수 있다. 이 법은 1979년 제정되었는데 1983년에 ｢해외자원개발사업법｣으 로 그 명칭이 바뀌었다. 이 법은 해외자원개발의 범위를 해외에서 다음과 같은 방법을 통하여 자원을 개발하는 것을 말한다고 규정하였다. 첫째, 대한민국국 민이 단독 또는 외국인과 합작으로 해외자원을 개발(해외현지법인을 통하여 개발하는 경우를 포함한다)하는 것, 둘째, 대한민국국민이 해외자원을 개발하 는 외국인에게 기술용역을 제공하여 개발하는 것, 셋째, 대한민국국민이 해외 자원을 개발하는 외국인에게 개발자금을 융자하여 개발된 자원의 전부 또는 일부를 수입하는 것이다.

현재 이 법은 해외농업개발 부문에서도 해외농업개발 투자를 준비하는 민간 업체에 대한 정부의 융자와 해외농업 투자환경조사를 위한 보조 지원의 근거 법령이 되고 있다.

그러나 사실상 이 법은 해외에서 석유나 가스 에너지, 광물자원과 같은 비농

업 자원을 개발하여 국내로 수입하고자 하는 활동을 지원하는 것이 주목적이 다. 이 법이 규정하고 있는 다양한 정책적 지원활동은 에너지와 광물자원 개발 사업에는 모두 적용되지만, 해외농업개발과 관련한 활동에 대한 지원은 아래 3절의 해외농업개발 지원제도에 관한 부분에서 지적하듯이 매우 제한적으로 적용되고 있는 실정이다. 따라서 정부가 해외농업개발을 통한 자원 확보와 해 외식량기지 건설을 정책목표로 설정하고 있지만, 이를 체계적으로 지원할 수 있는 법적 근거는 부족하다고 할 수 있다.

｢해외자원개발사업법｣은 자원개발의 의미를 광물과 석유 등 에너지 자원과 같이 자원개발을 위한 라이센스나 기술력 등에서 외국인에게 의존하는 경우까 지 포함하므로 그 범위가 넓다. 반면에 해외농업개발의 개념적 범위는 일반적 으로 해외에서 1차 농산물의 재배 혹은 유통, 가공에 ‘직접적으로’ 투자하는 것 을 가리킨다.

농업의 경우, 특히 개발도상국이나 저개발국에서 해외농업자원을 개발할 때 외국인에게 의뢰하여 개발하는 경우가 거의 없고, 보통 우리나라 국민이 직접, 혹은 주로 진출대상국 국민과의 합작을 통하여 자원을 개발한다. 곡물메이저 혹은 선물시장을 통하여 농산물을 구매함으로써 농산물을 확보하는 행위 역시 해외농업개발이라고 부르지는 않는다. 따라서 농업분야에서의 해외자원개발, 즉 해외농업개발은 ｢해외자원개발사업법｣에서 언급하는 위 세 가지 해외자원 개발의 방법 가운데 주로 첫 번째 범위에만 해당된다.

한편, 농업의 개념을 농기업(agro-business)까지 포함하는 것으로 확대할 때 종자나 농업자재, 투입재 등 연관 산업의 진출도 광의의 해외농업개발 개념에 속한다고 볼 수 있다. 이는 해외농업개발과 관련하여 외연적 범위를 획기적으 로 확대시킨 중요한 변화이다.

1960년대에 정부가 지원하는 해외농업이민 시기부터 1990년대 중국, 연해주 등지로의 진출시기에 해외농업에 투자하는 경우는 대부분 이른바 ‘농장형’ 개 발이었다. 즉 농장을 확보(임차 혹은 구입)한 뒤 현지인을 고용하고 농기계를 반입하여 밀이나 콩, 옥수수 등을 재배하는 방식 위주이었다.

정확한 시기를 말할 수는 없지만 최근에 들어서면 감자가공이나 가축사료

제조와 같은 가공시설 운영, 미곡 도정기계의 수출, 온실자재의 공급 등과 같은

‘유통형’ 분야에도 다양하게 투자가 이루어지거나 농업인, 농기업체의 관심이 늘어나고 있다.

일본의 젠노 등은 미국에서 옥수수 등 사료곡물 원료를 직접 수집하여 자사 의 유통회사와 운송망을 활용하여 일본 국내로 반입하고 있다. 우리나라가 이 렇게 생산과 수확 이후의 모든 단계를 장악하여 체계적으로 농산물을 확보하 는 사례가 아직은 많지 않지만, 직접 혹은 위탁경영을 통한 생산만을 해외농업 개발로 인식하는 때는 이미 지나갔다고 할 수 있다.

1.2.‘식량안보’의미의 확대

식량자급률이 26%대에 불과한 식량 순수입국인 우리나라에서 해외농업개발 은 그동안 부족한 식량을 해외에서 조달한다는 의미로 받아들여 온 것이 사실 이다. 해외농업개발로 식량안보 체계를 구축한다는 것은 바로 해외에 우리나라 만을 위한 ‘식량기지’를 건설하는 것을 뜻하여 왔다. 한 예로, 유병규(2001)는 해외농업개발이 “해외에 식량조달원을 확보해 둠으로써 비상시에 우리가 국내 기업의 연고권 등을 활용해서 식량 및 가공원료를 제공받을 수 있는 어떤 예비 적인 수입원을 확보”하는 것이 그 목적이라고 하고 있다.

에너지와 광물 등 비농업 부문의 자원과 마찬가지로 식량도 자원이며, 자원 빈국인 우리나라로서는 적극적으로 해외에 진출하여 자원을 개발하여야 ‘자원 민족주의’에 대비할 수 있다는 것이며, 최근 국제 곡물가 상승기에 각국이 보 여준 농산물 수출 제한조치는 이러한 우려를 더욱 자극하였다.

그러나 해외농업개발을 해외 식량비축기지의 건설에만 초점을 맞추고 추진 하는 것은 그 목적달성을 위한 현실성이 떨어진다. 최근 식량수출국이 수출을 제한하는 조치를 취하였다는 사실 자체가 역설적으로 우리나라를 위한 해외식 량기지 건설로서의 해외농업개발의 의의를 위축시킨다고 할 수 있다. 우리나라 가 해외 식량자원을 절실히 필요로 하는 것은 바로 곡물가 급등과 같은 비상상

황일 것이나, 바로 그러한 비상시에는 수출국 역시 곡물 확보를 위하여 자국 내에서 개발된 식량자원의 반출을 제한할 것이기 때문이다.

또 아래의 제3장에서 자세히 제시한 바와 같이 WTO 규정을 포함한 국제규 범에 따라 국내 반입 시에 우리나라 국민이 해외에서 생산한 농산물에 대해 특 혜를 부여할 수 없다는 점은 명확하다. 농업인과 농기업체의 입장에서도 해외 에서 농장형이든 유통형이든 농업부문에 투자하여 확보한 농산물이나 가공품 을 반드시 우리나라로 반입하여야 한다는 경제적 동기를 갖지 않는 한 사업상 내수나 제3국 수출을 선택할 수 있다.

후술하겠지만 ｢해외자원개발사업법｣에는 융자나 보조를 받은 민간 사업자 가 유사시 정부의 국내반입 명령을 이행하지 않을 시에는 미상환 지원금을 즉 시 회수하여야 한다는 강제조항이 있다. 그러나 국내반입 조건부 융자는 식량 기지 건설을 적극적으로 지원한다기보다 유사시 미이행에 대한 벌칙, 즉 소극 적이고 부정적인 방법으로 식량기지 건설 시책을 추진하는 것일 따름이다.

나아가 그동안 우리나라의 해외농업개발이 모두 국내에 부족한 식량을 확보 하려는 목적으로만 추진된 것도 아니었다. 실제로 1960~1970년대에는 해외농 업개발이 개발수입보다는 농업이민을 통한 인구분산이 목적이었다. 그 뒤에는 1980년대와 1990년대 초반까지도 농산물 시장 개방에 반대하는 목소리가 높아 서 우리나라 국민이 해외에서 생산한 농산물을 개발수입하는 것에 대해서도 역시 부정적인 시각이 많았다. 따라서 해외에서 국내 소비용 농산물을 생산하 여 수입하는 것이 정책적으로 용인되기 어려웠다.

설령 해외로부터 곡물을 개발수입하려고 진출하였다고 하더라도, 곡물가가 하락하는 등 여건이 변화되면 그 목적이 변화되기도 하였다. 1990년대 후반기 경상북도의 사례를 보면, 도내 축산사료의 해외공급선 확보를 위해 중국으로 진출하는 민간 기업을 선정하고 적극 지원하였다가 사료 값이 어느 정도 안정 되자 사료의 개발수입보다는 해외진출 지역 업체에 대한 투자지원으로 방향이 선회한 적도 있다(유병규, 2001).

그럼에도 불구하고 해외농업개발을 식량안보라는 차원에서 접근한다면, 식량 안보의 개념, 해외농업개발의 목적을 보다 넓은 범위에서 모색하여야 할 것이

다. 이와 관련하여 최근 일각에서는 유사시를 대비한 국내 식량의 안정적 확보 라는 차원에서 접근하기보다는 세계적 식량가용성(특히 식량부족국가의 경우) 과 접근가능성의 제고와 같은 사해동포주의적(cosmopolitan) 개념으로 식량안 보를 개념화할 것을 주창하고 있다.

국제연합 식량농업기구(FAO)의 정의에 따르면, 식량안보 혹은 식품안전보 장(Food Security)은 “활동적이고 건강한 삶을 영위하기 위하여 모든 사람들이 언제나 자신의 섭취 욕구와 식품 기호를 만족시킬 수 있을 정도로 충분하고 안 전하며 영양분이 있는 식량(식품)을 물리적, 사회적, 경제적으로 얻을 수 있는 상태(a situation that exists when all people, at all times, have physical, social and economic access to sufficient, safe and nutritious food that meets their diet-ary needs and food preferences for an active and healthy life)”를 말한다.¹ 식량안보의 개념을 이같이 넓은 의미로 확대한다면, 식량안보를 공고히 하는 하나의 방도로 추진하는 해외농업개발은 농업인, 농기업체가 다른 나라에 진출 하여 농산물을 생산하고 가공, 유통한 뒤 그 농업인, 농기업체가 속한 지역 및 국가뿐만 아니라 다른 나라의 소비자에게도 판매, 공급함으로써 지구전체 식량 의 안정적 확보, 즉 식량안보에 기여하는 행위로 볼 수 있다. 또한 식량안보의

국제연합 식량농업기구(FAO)의 정의에 따르면, 식량안보 혹은 식품안전보 장(Food Security)은 “활동적이고 건강한 삶을 영위하기 위하여 모든 사람들이 언제나 자신의 섭취 욕구와 식품 기호를 만족시킬 수 있을 정도로 충분하고 안 전하며 영양분이 있는 식량(식품)을 물리적, 사회적, 경제적으로 얻을 수 있는 상태(a situation that exists when all people, at all times, have physical, social and economic access to sufficient, safe and nutritious food that meets their diet-ary needs and food preferences for an active and healthy life)”를 말한다.¹ 식량안보의 개념을 이같이 넓은 의미로 확대한다면, 식량안보를 공고히 하는 하나의 방도로 추진하는 해외농업개발은 농업인, 농기업체가 다른 나라에 진출 하여 농산물을 생산하고 가공, 유통한 뒤 그 농업인, 농기업체가 속한 지역 및 국가뿐만 아니라 다른 나라의 소비자에게도 판매, 공급함으로써 지구전체 식량 의 안정적 확보, 즉 식량안보에 기여하는 행위로 볼 수 있다. 또한 식량안보의