한국 노년층의 복지수요 - 제1절 보완적 노인복지정책으로서의 경로우대제도

제1절 보완적 노인복지정책으로서의 경로우대제도

1. 한국 노년층의 복지수요

1) 한국 노인복지정책의 현황

한국의 노인복지정책이 본격적으로 시작된 것은 1980년대로, 1970년대 말 이전에는 급속한 경제성장에도 불구하고 노인인구비율이 3%대로 유지되면서 전통적 가족부양기능이 큰 변화 없이 유지되었다(차흥봉, 2010: 6).⁷⁾

노인복지정책의 본격적인 발달은 1980년대 이후, 법 제도, 조직, 정책, 프로 그램 도입, 복지시설 증대를 통해 이루어져 왔다. 1981년 노인복지법이 제정 되었고, 노인복지정책의 기본방향이 ‘선 가정보호, 후 사회보장’으로 설정되면 서 정부는 저소득층 노인에 국가보호의 우선을 두고 노인복지서비스사업을 보 완적으로 확충하며 민간참여를 유도하였다(차흥봉, 2010: 7). 1981년 11월에 는 노인복지계가 신설되었고 1982년 5월 8일 경로헌장을 선포하여 노인을 ‘국 가발전에 공헌한 어른’으로 규정, 노인의 사회적 위치를 명시하였다(매일경제,

7) 1960년대 초 군사정권에서 사회복지정책에 대한 의욕을 지니고 여러 사회보장제도 수립을 위한 입법 을 추진했으나 노인복지정책은 그 방향이 제대로 설정되지 않았고 노인복지를 전담하는 ‘계’ 단위의 조직도 없이 1978년 45개 양로원에 대한 운영예산이 전부인 수준이었다(차흥봉, 2010: 7). 다만 1970년대 말, 생활보호법에 의한 생계보호수준이 향상되며 빈곤층의 노인들은 일정 정도의 혜택을 받 을 수 있었다(차흥봉, 2010: 7).

1982.05.08.). 1980년 5월, 경로우대제가 도입되었고 1982년 2월부터는 경 로우대제의 적용 연령이 70세에서 65세로 하향되어 제도 대상이 확대되었다.

노인의 소득보장 프로그램도 발전하면서 1988년 국민연금제, 1991년 노령수 당제, 1998년 경로연금제 실시가 이뤄졌다. 그러나 정책대상이 주로 저소득층 이었고 급여액도 낮은 수준이어서 노인들의 경제적 생활수준에 크게 영향을 미 치지는 못하였다(차흥봉, 2010: 8).

2000년대 들어 증가하는 노인인구비율, 노인인구 수, 평균수명의 획기적 연 장은 변화하는 가족구조 및 기능과 함께 노인문제를 심각한 문제로 인식하게 만들었다(차흥봉, 2010: 7).⁸⁾ 이에 따라 2008년부터 건강보험제도와 의료급 여제도 분야에 노인 장기요양보험제도가 도입되는 등 노인이 누릴 수 있는 보 장제도의 혜택이 늘어났다. 또한 같은 해, 기초노령연금제도가 종래의 경로연 금제도를 흡수하고 2014년, 기초연금제도로 변경되어 현재는 소득인정액 수준 이하의 노인에게 기초연금을 지급하여 노인들의 경제활동에 의미 있는 기여를 하고 있다.

노인들을 위한 복지시설 또한 1980년 이후 본격적으로 증대되었다. 1983년 요양시설이 처음 생겨난 후, 2008년 말 방문요양시설 등 재가장기요양기관은 10,224개소로 증가했고(차흥봉, 2010: 8) 현재 노인주거복지시설, 노인의료복 지시설, 노인여가복지시설, 재가노인복지시설, 노인보호전문기관을 포함해 2015년 기준 노인복지시설은 전국 총 75,029개에 달하고 있다(보건복지부, 2016a: 5).

2016년 현재 노인복지정책의 현황을 살펴보면, 보건복지부가 시행하고 있 는 노인복지정책은 크게 1) 노인의 소득보장, 2) 노인의 사회참여 지원, 3) 노 인 의료지원 및 보호 정책으로 구분할 수 있다(보건복지부, 2016a).

우선 노인의 소득보장 정책으로는 기초연금이 대표적으로, 소득인정액이 선

8) 노인인구비율은 3.8% 수준이었던 1980년에 비해 2005년 9.1%로 증가했고, 노인인구의 절대 수도 1,456천 명에서 4,380천명으로 늘어났으며 평균 수명 역시 65.8세에서 78세로 증가하였다(김태헌 2007; 차흥봉 2010: 4에서 재인용).

정기준액⁹⁾ 이하인 노인들을 대상으로 2016년 1인 및 단독가구 기준 204,010 원이 매달 지급되고 있다.¹⁰⁾ 2014년 기준으로 기초연금의 수급자는 전체 노인 6,520,607명 중 4,353,482명에 해당하며 66.8%의 수급률을 보이고 있다(보 건복지부, 2014: 4).

｜그림 2-1｜ 기초연금 수급 현황

출처: 보건복지부(2014: 4)

다음으로 노인의 사회참여 지원정책으로는 노인 일자리 및 사회활동 지원 사 업과 자원봉사활성화 사업이 있다. 노인 일자리 및 사회활동 지원 사업은 ‘어르 신이 활기차고 건강한 노후생활을 영위할 수 있도록 다양한 일자리 ․ 사회활동 을 지원하여 노인복지 향상에 기여’함을 목적으로 공익 활동, 재능 나눔 활동, 시장형 사업의 영역¹¹⁾에서 노인들의 사회참여를 제고하고 있다(보건복지부, 2016b: 3). 그러나 월 평균 급여가 20만원 수준인 공익활동이 노인 일자리 및

9) 2016년 기준 선정기준액은 노인단독가구의 경우 100만원, 부부가구의 경우 160만원이다.

10) 보건복지부 기초연금 홈페이지 참고

(http://basicpension.mohw.go.kr/Nfront_info/basic_pension_3.jsp), 제도안내 (검색일: 2016.08.03.)

11) 시장형 사업의 경우, 시장형 사업단, 인력파견형 사업단, 시니어인턴십, 고령자친화기업으로 세분되며 자세한 사항은 보건복지부 홈페이지,

http://www.mohw.go.kr/front_new/policy/index.jsp?PAR_MENU_ID=06&MENU_ID=063 902&PAGE=1&topTitle=노인 일자리 및 사회활동 지원 사업 참고(검색일: 2016.08.03.).

사회활동 지원 사업 비중의 대부분을 차지하면서 노인의 소득 창출보다는 사회 참여가 강조되었다고 할 수 있다(강소랑 외, 2016: 170). 한편, 자원봉사활성 화 사업은 대한노인회 자원봉사센터 지원, 전문 노인자원봉사 프로그램 지원, 전국노인자원봉사대축제 개최 등을 통해 이뤄지고 있다(보건복지부, 2016b:

44-47).

마지막으로 노인 의료지원 및 보호 정책으로는 노인돌봄종합서비스 사업, 노 인장기요양보험제도, 치매검진사업, 치매치료관리비 지원 사업, 노인실명예방 관리 사업 등이 있다. 노인돌봄종합서비스 사업은 ‘혼자 힘으로 일상생활을 영 위하기 어려운 노인에게 가사･활동지원 또는 주간보호서비스를 제공하여 안정 된 노후생활 보장 및 가족의 사회･경제적 활동기반 조성’을 목적으로 일정 소 득 수준 이하의 노인들에게 방문서비스, 주간보호서비스, 치매가족 휴가지원 서비스, 단기가사 서비스 등을 제공하고 있다.¹²⁾

노인요양보험제도는 ‘고령이나 노인성 질병 등으로 목욕이나 집안일 등 일상 생활을 혼자서 수행하기 어려운 이들에게 신체활동 ․ 가사지원 등의 서비스를 제공하여 노후 생활의 안정과 그 가족의 부담을 덜어주기 위한 사회보험제도’

로 ‘65세 이상 노인 또는 치매, 중풍, 파킨슨병 등 노인성 질병을 앓고 있는 65세 미만인 자 중 6개월 이상의 기간 동안 혼자서 일상생활을 수행하기 어려 워 장기요양 서비스가 필요하다고 인정받은 자’에 대해 서비스를 제공하고 있 다(보건복지부, 2016b: 235).

이외에도 만 60세 이상 노인 전체에 대해 치매검진을 무료로 실시하고 치매 치료관리비 보험급여분에 대한 본인부담금(치매약제비+약 처방 당일의 진료 비)에 대해 실비 지원을 하고 있으며 무료 안 검진 및 기준 중위 60% 이하에 대해 개안 수술비가 지원되고 있다(보건복지부, 2016b: 465, 568).

본 연구에서 직접적으로 다루고자 하는 경로우대제도는 위에 제시한 노인복

12) 보건복지부 홈페이지,

http://www.mohw.go.kr/front_new/policy/index.jsp?PAR_MENU_ID=06&MENU_ID=06 3901&PAGE=5&topTitle=노인돌봄종합서비스사업 노인정책(검색일: 2016.08.03.).

지사업에 직접적으로 해당되지는 않지만 수송시설 및 문화여가시설 이용의 경 제적 부담을 완화하는 간접적인 소득보장정책으로 볼 수 있고, 노인의 이동권 보장을 통해 사회참여를 촉진하는 등 핵심 노인복지사업을 보완적으로 뒷받침 하는 제도적 기반이라 할 수 있다.

2) 한국 노인의 복지수요

국가 차원에서 수행하고 있는 위의 노인복지정책에도 불구하고, 현재 한국 노인의 복지수준을 종합적으로 말하면, 병고(病苦)･빈고(貧苦)･고독고(孤獨苦)･

무위고(無爲苦)의 사고(四苦)를 뚜렷하게 겪고 있다(김희연 외, 2013: 1). 또한 정부 차원에서 이를 완화시키는 정책적 수준이 낮아, 노인 복지수요는 매우 높 다고 평가할 수 있다.

2015년 기준 우리나라의 노인인구비중은 13.1%를 기록하였고, 2026년에 는 노인인구의 비중이 전체 인구의 20% 이상인 초고령사회에 진입할 것이 예 상된다(연합뉴스, 2016.07.09.). 그러나 높은 노인 인구 비중에도 불구하고 우 리나라의 노인빈곤율은 2016년 기준 48.6%로 OECD 34개 회원국 중 가장 높게 나타났으며 OECD 평균에 비해 약 4배나 높은 수치를 보이고 있다(이데 일리, 2016.06.30.). 한국헬프에이지 인터내셔널이 발표한 2015년 세계노인 복지지표(2015 Global AgeWatch Index)¹³⁾에서도 우리나라는 조사대상 96 개국 중 60위에 올랐으며, 특히 소득보장영역에서는 82위를 기록하고 있다(헤 럴드 경제, 2016.06.15.).

13) 노인복지 수준을 소득, 건강, 역량, 우호적 환경 4개 영역의 13개의 측정지표로 측정하고 모니터링 할 수 있는 분석도구로 현재와 미래 세대 노인의 삶의 질 향상을 위한 정책과 프로그램의 개발을 도모하기 위해 개발되었으며, 96개국만이 조사되었지만 이는 전 세계 노인인구의 91%에 해당하는 데이터이다.

｜그림 2-2｜ 한국의 세계노인복지지표 순위

자료: 헤럴드경제(2016.06.15.)

한편, 통계청이 실시한 ‘2015년 가계금융･복지조사’ 결과에 따르면 노후준 비가 잘 되어 있는 가구는 8.8%에 불과하며, 노후준비가 제대로 되어있지 않은 가구는 55.4%로 절반을 넘었고, 전혀 준비되지 않은 가구도 17.4%로 나타났 다(중앙일보, 2016.03.15.). 가구주가 은퇴한 가구의 경우, ‘생활비가 부족하 다’는 응답이 63%로 나타났으며 이 가운데 ‘매우 부족하다’는 응답이 20.9%

로, 은퇴 이후 빈곤층으로 전락하는 가구 비중 또한 크게 나타나고 있다(헤럴드 경제, 2016.05.08.).

고령자 자살율 역시 한국은 노인 10만 명 당 55.5명으로, OECD평균 21.7 명보다 2배 이상 많아 가장 높게 나타났고, 독거노인 수가 급격히 증가하면서 무연사(無緣死)도 2012년 810명으로 3년 새 25.2%가 증가하였다(헤럴드경제, 2016.05.08.; 김희연 외, 2013: 5). 문화체육관광부의 국민여가활동조사에 의 하면 노인들의 여가비용이나 여가만족도 역시 다른 세대에 비해 감소 추세를

문서에서 세대간 통합 제고를 위한 경로우대제도 개선방안 (페이지 42-48)