우리가 농가단위의 소득안정제를 도입할 경우에는 몇 가지 방향 에서 검토가 필요한 바, 우선, 영농 주력계층의 종합적 소득안정에 기여할 수 있는 제도가 필요하다는 점이다. 은퇴 지원, 친환경 및 농업의 다원적 기능 고양 등 직불제의 여타 목적보다 전업적으로 영농에 종사하는 농가의 소득 불안정 해소에 중점을 둘 수 있는 제 도가 요구되는 것이다. 품목별 보전 방식은 품목간에 형평성이 저 해되고, 그에 따라 시장이 왜곡될 소지가 있으며, 개별 농가의 품목 별 경영 규모를 파악하는데 애로가 있는 등 단점이 있다. 시장 여 건에 따라 특정 품목의 생산이 조정되어야 함에도 불구하고, 품목별
정부 지원에 따라 구조 조정이 지연되는 문제도 예상되고 있다.
둘째로, 농업구조 조정에 역행하거나 도덕적 해이를 유발하지 않 아야 하며, 국민적 동의에 기반한 제도여야 할 것이다. 새로운 소 득안정형 직불제는 고령농이나 비효율 농가의 은퇴나 탈농을 저해 하지 않아야 하며, 이를 위해 ʻ생산 중립적ʼ(decoupled) 요건을 충 족하는 것이 중요하다.85 이를 위해, 탈농시 직전 3개년간의 직불 보조금을 연금형태로 지급하는 방안 등을 검토할 수 있을 것이다.
다시 말해, 수급 농가들의 자구 노력을 저상시키지 않고, 복지적 시혜 지원이 아닌가 하는 오해를 불식시킬 수 있는 장치가 필요하 다. 또한, 재정 여건 등을 감안하여 직불제를 마련하는 것이 중요 하며, 선진국의 농촌 직접 투자 추세나 환경보전, 식량원조 등 WTO의 여타 허용대상 보조조치들의 활용을 병행하는 것도 방안이 될 것이다.
셋째로, WTO 등 국제적 규범과 조화되고, 효율적 제도 기반이 마련되어야 한다. WTO 규정상 생산 중립적 허용보조(Green box) 형태가 바람직하며, 이를 위해 당년의 생산량이나 생산 품목에 관 계없이 기준 연도의 생산 면적/가축두수 및 품목에 따라 보전하는 방식을 검토하여야 할 것이다. 다만, 식량안보 기반을 확충하기 위 해 당분간은 생산연계 방식을 유지하는 방안도 고려할 만하다.
또한, 대규모 재정 소요에 대한 국민적 공감대가 이루어 져야 하 고, 제도 운용에 소요되는 행정 비용을 최소화할 전산 운용 기반을
85 디커플링(decoupling)은 선진국 농정의 핵심이었으며, 전문가들은 가격보전제도가 가 격 하락효과를 상쇄하면, 생산 조정 기능이 왜곡된다고 본다. 한 연구는, 쌀 목표 가격(2013년산부터 174,083원/60kg으로 4천원 인상)을 2만원 인상시 증산 유발로 쌀 농가 소득은 약 1만원 수준 감소 추정. 2013.6, KREI.
마련하면서 부적격자를 배제하거나 수급자의 대응 의무 이행을 점 검하기 위한 효율적인 모니터링 시스템을 구축하는 것도 중요하다.
아울러, 조수입이나 소득을 산정하기 위한 가격, 단수 등 품목별로 생산액과 경영비 등 신뢰도 높은 통계를 생산하는 것이 제도의 성 공적 도입에 필수적이다.
넷째, 소득 보전의 발동 기준, 보전 수준에 대한 면밀한 검토와 FTA 피해보전 직불제나 쌀 소득보전 직불제와의 관계를 어떻게 설 정할 것인가에 대한 고민이 수반되어야 할 것이다. 농가 소득 감소 는 수입개방에 의한 것도 포함하기 때문에 농가단위 소득안정 직불 제가 도입될 경우, FTA 피해보전 직불은 이에 통합되는 것이 일견 타당할 것으로 보인다.
FTA 피해보전 기준을 조수입 대신 가격 하락, 특히 수입 증가에 의한 가격 하락분에 한정하자는 견해도 있으나, 이는 현실성이 떨어 진다는 주장이 없지 않다. 보전 기준가격과 보전율울 높이면 소요 예산 규모가 급증할 것이고, WTO 보조금 한도 이행에 제약이 될 것 이 우려되므로 적정 수준에서의 보전이 필요한 것이다. 예를 들어, 쌀과 주요 품목에 대해 가격 하락분의 85%를 보전할 경우, 2010년대 초까지는 소득 보전액이 AMS 한도 1조 5천억원 미만일 것으로 전망 되지만, 그 이후 AMS 한도가 감축되거나 OTDS(Overall Trade Distortion Subsidy) 등 새로운 형태의 보조금 지표가 도입될 경우 등에도 대비해야 할 것이다.86
86 작물의 변동 혹은 휴경 여부에 관계없이 기준연도 면적과 작물에 기준한 보전이 새로운 블루 박스가 될 것인지는 WTO협상 결과에 달려 있음.
쌀 소득보전 직불제는 2013년산에 적용할 174,083원/60kg의 목표 가격을 2017년산까지 5년간 유지할 예정인 바87, 2015년 1월 쌀 관 세화가 추진되더라도 쌀 재배 농가들이 불안감 없이 상황 변화에 대 응할 수 있도록 배려하는 것도 필요하다.
끝으로, 농업 구조 조정과 경영안정 효과를 극대화하기 위하여 주업농을 중심으로 참여 농가의 대상과 범위를 제한하는 방안도 검 토할 수 있다. 농가의 적립금 부담 등을 고려할 때, 우선은 참여 대상 농가를 일정 규모 이상의 주업농으로 한정하여 자발적 참여를 유도하는 방법이 바람직할 것이다. 127만 3천 농가 가운데 42만 9 천호 정도로 추산되는 전업농 준 전업농 및 일부 성장농이 대상으 로 고려될 수 있을 것이다.88
미국에서도 소득 보전 제도가 규모화에 역행하는 역기능이 지적 되고 소득보전 직불금이 지주나 대농에게 귀속되는 것에 대한 비판 이 있었기 때문에, 적정한 수준에서 지급 상한을 설정하는 등 대농 과 소농간에 형평성을 배려하는 조치는 당연히 필요하다고 본다.
일정규모 이하 농가에게는 본인 적립금의 부담이 없는 사회복지 프 로그램을 확충하는 방안 등을 통해 지원을 확대하는 것이 필요할 것이다.
87 이정환은 소득보전 기준가격을 2007년 수준으로 하더라도, 2015년 농가 수취액이 명목 3.3%, 실질 32% 감소하는 것으로 추정, ‘한미 FTA이후 농정현안의 쟁점과 대안’, 시선집중 GSnJ_제47호, 2007. 11.12
88 취미농(312천), 한계농(545천, 고령농 326천 포함) 제외 가능. 2005 농업총조사를 토 대로 구분한 농식품부 자료
<참 고>
미국 농업보조금의 매출/비용 대비 분석
1996～ʼ05년에 미국 농가의 현금매출에서 보조 비율은 쌀이 72%, 면화 58%, 수수 45%, 밀 보리가 각각 34%, 30%를 기록한 것으로 조사되고 있다. 2000년에는 쌀과 면화에 대한 보조가 현금 매출 대비 174%였으며, 밀과 옥수수도 현금매출 대비 각각 110%와 101%의 보조가 제공되었다.
<그림 3-4> 미국 품목별 현금매출에서 보조가 차지하는 비율
미국 농가는 변동비용을 감당할 만큼의 시장수익 밖에 거두지 못하고 있으며, 총비용의 10～76%는 보조로 충당하는 것으로 나타 난다. 쌀은 시장 수익과 보조를 합하면 총비용의 140%를 초과하고 있다.
<그림 3-5> 총비용에서 시장수익과 보조의 비율
자료 : Schnepf and Womach(2006), KREI 재인용