현재 선진국 동향을 보면, 우선 미국, EU 및 일본 등 선진국도 농업 보조 정책에서는 시장 원리와 상관 없이 다양한 안정장치를 운영 중이거나 강화하고 있다는 점을 발견하게 된다. 농산물 시장 개방이 가속화되고, FTA 등 지역 경제의 블록화, 식품 소비 패턴의 변화 및 기후 변화의 상시화 등 농업 여건의 변화로 농가 소득 불 안 요인이 가중되고 있는 것이 원인이 될 것이다. 이는 소득안정 프로그램은 구조 조정이나 환경 보전 등 여타 목적을 가진 간접적 수단보다는, 직접적으로 소득안정 목표에 집중하는 정책이 바람직 하다는 것을 시사한다.
미국도 농업 보조금의 수혜 농가와 비수혜 농가간 형평성 문제 를 완화하기 위해서, 생산 위험과 농산물 가격변동 위험을 종합적 으로 완화시킬 수 있는 ʻ수입보전 직불제ʼ(ACRE)를 2008년 농업법 에 도입하였지만 농가들의 참여가 저조하여, 2012년 농업법(안)에는 이를 대체하는 더욱 강력한 손실 보상제(RLC, PLC)와 농업위험보상 제(ARC)를 반영하였음은 전술한 바와 같다.
둘째, 직불제 보조금이 농가 소득원이나 계층별 구조에 미치는 영향을 면밀히 고려하여 참여 대상 농가를 결정해야 할 것이다. 미 국의 농업 보조금 수급은 초대형 기업농, 대농, 전업농 순으로 많 았으며, 지난 10여년간 극심한 ʻ빈익빈 부익부ʼ 현상을 보여 왔다는 점이 직불제 지급 대상자 설계가 중요함을 보여 준다. 미국 2005년 농가당 평균 보조는 7,727달러인데 비해, 기업농 대농은 4～5배 수
준이고, 특히 기업농은 농업소득이 농외소득의 4～5배로 농업 소득 만으로 농업경영이 충분한 실정이다.
<그림 3-1> 농가 유형별 정부 보조 분포
자료 : http://www.ers.usda.gov/Data/ARMS/app/FarmResponse.aspx
<그림 3-2> 농가 유형별 농업 및 농외소득 규모
자료 : http://www.ers.usda.gov/Data/ARMS/app/FarmResponse.aspx
EU에서도 2011년 기준 연간 농업 보조금 50만 유로 이상을 수취 하는 농가 수는 종전 15개국에 1,020호, 신규 가입 12개국에 490호 총 1,510호로서 ʼ06년 1,000호에서 51% 증가하였다. 따라서, 농외소득 의존도가 높은 부업농을 제외하고 주업농으로 대상을 한정하거나, 적절한 지급 상한의 설정 방안 등에 대해 검토하는 것도 필요할 것이다.
일본은 종전의 품목횡단 직불제 대상을 인정 농업자로 한정하고 농외소득 수준이 높은 부업농 등은 대상에서 제외한 바 있다. 미국 은 2008 농업법에서 농업소득 75만 달러, 농외소득 50만 달러 이상 인 농업인을 배제하였으나, 2012 농업법안은, 농외소득과 농업소득 합계가 75만 달러(상원 안), 95만 달러(하원 안) 이상인 농가를 배 제키로 하였다.83 다만, 미국 농가소득 분포를 감안할 때, 참여제한 의 의미가 크지는 않다고 할 수 있다.
셋째, WTO 규정과 DDA 협상 등에 대비, 생산중립(decoupling) 요건을 충족하는 허용보조의 확대가 필요하다. 약간의 공급과잉으 로도 대폭적인 가격 하락이 초래되는 농산물 시장의 특성상, 어느 수준의 보전금액이 적정할 지 여부, 생산 중립적 보조로 설계하는 방법84 등에 대한 고려가 필요할 것이다.
우리도 생산중립 요건을 위해 품목 불특정적인 농가단위 소득안 정 직불제 방식이 바람직하다는 논의가 있었다. 미국이나 EU는 다
83 2011년 기준 미국 농가 2,173천호 중 총매출액 50만 달러 이상이 USDA/ERS 130천호 (6%), 100만 달러 이상이 43천호(2%) 임, USDA/ERS.
84 당초 쌀 소득변동 직불제의 목표가격이 2012년까지 5년간 고정됨으로써, 쌀 생산 과잉구조가 지속될 것이라는 우려가 있었으며, 일부 증산효과가 나타난 연구가 있음.
수 품목 또는 품목 불특정적 제도를 통해 특정 품목으로의 생산 집중을 어느 정도 회피할 수 있었으나, 우리는 쌀 소득이 가장 중 요하므로, 쌀을 포함해야 하는지 여부, 현행 쌀 소득 보전 직접지 불제를 대체할 것인지 또는 흡수 통합할 것인지 등에 대한 종합적 인 검토가 필요할 것이다.
넷째로, 우리처럼 도 농간 소득비율이 악화되는 여건에서는 도 시 농촌간의 가격 패리티를 적정 수준에서 유지토록 조정할 수 있 는 방안도 검토해 볼 여지가 있다. 미국도 1938년 농업법에서 1910～14년을 기준으로 한 도 농간 가격 패리티를 균형시키는 정 책을 시행했던 바가 있다. 다만, 미국은 농가소득이 도시가구 소득 보다 높은데도 농가 소득보전 정책이 강화되고 있어 오히려 도 농 간 역차별의 소지가 없지 않았다. 참고로 2005년에 평균 농가소득 은 81,420달러이고 미국 전체 가구 평균 소득은 63,344달러였다.
끝으로, 소득 비중, 생산 비중 및 성장 가능성 등을 종합 검토하 여 지원 대상 품목을 선정하는 것이 필요할 것이다. 미국의 지난 15년간(1990～ʼ05) 농산물 현금매출액을 비교하면, 보조 품목은 연 간 1.6% 성장한 데 비해, 오히려 비보조 품목이 수요증대에 힘입어 보조 품목의 2배 이상으로(3.4%) 성장한 것으로 나타난 바 있다.
수출 신장세도 주요 보조 품목인 원료 농산물(곡물과 사료곡물) 보다 과실류와 채소류가 주도하는 실정이다. 보조 품목의 수출 성 과가 상대적으로 낮은 원인이 정부 보조에 근거한다고 단정하기 어 렵지만, 보조 지원 대상을 빠르게 성장하는 품목으로 전환한다면 경쟁력과 수익성 향상을 예상할 수 있다.
<그림 3-3> 미국의 보조 품목과 비보조 품목의 현금매출 추이
주 : 비보조 품목 속에 축산물은 계산에 포함하지 않음.
자료 : http://www.ers.usda.gov/Data/FarmIncome/FinfidmuXls.htm