농가소득 안정정책

전체 글

(1)D352 | 2013. 8.. 농가소득 안정정책 김 윤 종. 한 국 농 촌 경 제 연 구원.

(2)

(3) 머 리 말. ʻ농가소득, 어떻게 지켜 줄 것인가?ʼ의 초판이 출간된 지 벌써 4년 여의 세월이 흘렀다. 그간 농식품부는 선진국형 농가소득 직불제의 도입을 전제로 농업 경영체의 소득 파악 방법을 모색하고 통계 인 프라 구축, 그리고 이를 활용한 도상연습 등 제반 기초 작업들을 진행해 왔다. 또한, 2013년에는 주요 식량 작물을 중심으로 밭농업 직접지불제를 도입하였고, 쌀 직불제 고정 직불금과 쌀 목표가격을 인상하는 등 제도를 지속적으로 개선하였다. 선진국에서도 미국은 상하 양원이 각각 마련한 2012년 농업법 (안)이 의회를 통과하여 농업법 마련 절차가 마무리 단계이며, 고정 직불제, 경기대응 소득보조(CCP), 수입보전 직불제(ACRE)를 폐지하 고 경손실(Shallow Loss)까지 보전하는 강력한 손실 보상제를 도입 키로 하였다. EU도 ʻ2020년을 향한 공동 농업정책 개혁안ʼ에 형평 성 제고, 녹색화, 단순화라는 세 가지를 직불제의 원칙으로 제시하 면서, 농가단위 소득안전망을 강화하는 추세다. 일본은 농가별로 농가소득의 구조적 하락 요인을 완화시키기 위해 호별 소득보상제 를 시행한 지 3년 차가 되었으며, 쌀소득 안정뿐 아니라 주요 전략 작물의 자급률도 높이는 정책을 정착시켜 가고 있다. 이러한 선진국의 농가 소득안전망에 관한 최근 동향과 제도 개.

(4) 선 내용을 담아 이번에 개정판을 출판하게 되었다. 본 연구원 파견 기간 중에 이번 책자를 직접 집필한 농식품부 김윤종 국장과 책자 의 내용에 대해 자문하거나 연구 성과물을 지원한 임송수, 이명헌 교수, 김태곤, 송주호, 박동규, 정원호 박사와 윤종환 군의 노고에 감사를 드린다. 아무쪼록, 이번 연구물이 우리의 농가 소득안전망 구축에 관한 정 책 참고자료로 활용되고 향후 동 분야 연구 진전에도 밑거름이 되기 를 바란다. 또한, 본 책자 출판을 계기로 우리 농업계와 소비자 국 민들이 우리 농가소득 문제의 중요성과 합리적인 지원 방안 마련의 필요성에 대해 관심과 올바른 인식이 커지게 되기를 기대한다.. 2013. 8. 한국농촌경제연구원장 최 세 균.

(5) 초판 서문. 농정의 목표로서 여러 가지를 고려할 수 있겠으나, 궁극적으로는 국민에게 안전한 먹을거리를 공급하면서, 농산물 가격의 불안 요인 을 완화하고, 농업인 소득을 높여 가는 것이 핵심이라 할 수 있을 것이다. 그간, 농가소득을 안정시키기 위해서 많은 제도와 조치들 이 이루어졌음에도 불구하고, 도시 부문이나 도시 근로자와의 생활 격차가 점점 커지는 것은 산업이 첨단화되어 가는 과정에서 불가피 한 일이며, 시장 개방이 가속화됨에 따라 농업인 소득의 불안 요인 은 가중될 것으로 예상된다. 농가단위로 저축계정을 만들어 농가와 정부가 적립금을 불입한 후, 소득이 감소할 경우에는 계정에서 인출토록 하는 소위 ʻ농가단위 소득안정제ʼ는 캐나다에서 가장 발달하였으나, 최근 미국도 2008년 농업법에서 ʻ수입보전 직접지불제ʼ(ACRE: Average Crop Revenue Election) 를 도입하면서, 이러한 형태의 직접지불제에 대한 관심이 높아지고 있다. 그러나, EU 등 선진국에서 직접지불제가 성공적으로 운용되는 데에는 농가 수가 적당히 적고, 신뢰를 바탕으로 한 사회 계약의 전통과 규칙 위반에 대해서는 엄중하게 책임을 묻는 여러 요 인들이 긍정적으로 작용한 바 있음은 주지의 사실이다. 이러한 견지에서, 농업인 수가 전체 인구 대비 8%가 넘는 우리 현 실에서, 직접 지불제를 효과적으로 관리하려면 선진국보다 훨씬 많.

(6) 은 노력이 필요할 수밖에 없다. 현재 정부는 농업을 1차 산업에 머 무르게 하지 않고, 2차, 3차 또는 농산물 생산, 가공 및 체험 서비스 등이 복합된 6차 산업으로 발전시키기 위해서 애쓰고 있지만, 원래 농업이야말로 식량 안보나 다원적 기능 역할을 토대로 공공재의 성 격을 가지는 분야이며, 구조 조정 같은 것이 쉽지 않은 산업이다. 더 욱이, 일부 선진국의 사례를 보면, 구조 조정의 결과 농촌이 피폐해 지고 농업 연관 산업들이 다국적 기업체에 흡수되는 쓰라림을 겪기 도 함으로써, 구조 조정만이 능사가 아니란 점을 보여 주고 있다. 농산물 가격 위험을 시장에서 거래를 통하여 완화하는 소위 헷 징도 농가소득 불안을 완화할 수 있는 방법이다. 다만, 금융 파생 상품의 무절제한 양산이 작금의 세계 금융위기의 주범의 하나로 밝 혀졌으며, 헷징에 내재하는 투기적 리스크 때문에 대규모 상업농이 발달한 미국에서도 이를 활용하는 농업 경영체가 많지는 않다. 그 러나, 대규모 원료 곡물을 수입에 의존하는 우리로서는 이를 효과 적으로 활용하는 검토를 해 나가야 할 때이며, 이미 지난 7월 양돈 분야에 선물 거래를 도입한 바 있다. 끝으로, 이번 집필 과정에 이정환 전 농촌경제연구원장님, 김한 호, 오내원, 최경환 박사님과 故 강명구 국장님의 좋은 연구 성과 물을 인용할 수 있었으며, 교육 파견 기회를 부여하여 부족한 지식 이나마 정리할 수 있는 계기를 만들어 주신 농림수산식품부에 감사 드린다. 2008. 10. 31 새벽녘에 생각을 가다듬어 김 윤 종.

(7) 차 례. 직접지불제의 현황 및 문제점. 제1장. • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •. 우리나라 직불제 도입 경과3 2. 현행 직불제의 한계7 3. 체계적인 소득 안전망의 도입 필요성10 1.. <참 고> 쌀 소득보전 직불금 및 쌀값 전망(∼'15)15. 선진국의 소득안정 직불제 현황. 제2장. • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •. 1.. 미국의 농가소득 3중 안전망19. (1) 미국 농가소득 안정정책의 구조19 (2) 보조 대상 농산물과 지급 조건27 (3) 미국 농업 보조금 정책의 한계와 고민28 (4) 미국 농업 보조금 정책의 시사점35 (5) 2012년 농업법의 보조금 개편 동향38 <참고 1> 미국 2008년 농업법 보조금 지원 실적54 <참고 2> 미국 2012년 농업법 보조금 개편 동향64. 의 단일 직접지불제72. 2. EU. (1) 단일 직불제(Single Farm Payment Scheme)의 특징72 (2) EU 직불금 지원 실적 및 추이 분석77 <참 고> EU 직불 보조금 계층별 현황(2011 회계연도)85. 차례i.

(8) (3) 2013년 이후 대비 EU 직불제 개혁안87 (4) EU 직불제 개혁안 시사점97. 3.. 단일직불제 아일랜드 사례101 (1) 단일 직불제의 특징101 (2) 단일 직불제의 운용 방안102. 4.. 캐나다의 소득안정제도109 (1) 순소득안정계정(NISA)109. (2) 농업소득 안정제도(CAIS)113 (3) 농업투자계정과 농업안정계정119 (4) 농업보험 및 선지급금 제도123. 5.. 일본의 경영안정형 직불제127. (1) 종전의 품목횡단 직불제에 대한 평가127 (2) 호별 소득보상제의 도입 현황137 (3) 호별 소득보상제의 성과와 시사점144. 6.. 스위스의 경영안정 직불제154. (1) 스위스 직불제의 현황 및 특징154 (2) 스위스 직불제의 농가소득 안정효과156. 한국형 농가 소득안정제 도입. 제3장. • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •. 선진국 직불제의 시사점 반영163 2. 한국형 소득안정제의 방향167 1.. <참 고> 미국 농업보조금의 매출/비용 대비 분석171. 3.. 한국형 농가 소득안정제 도입방안(예시)173 (1) 농가 소득안정제 대안별 비교173 <참 고> 쌀 전국 평균 생산비 내역177. ii 차 례.

(9) (2) 조수입 보전방식의 소득안정제(안)178 (3) 농가소득안정 직불제 도상연습 평가185 (4) 수입보험(Revenue Insurance) 도입 논의193. 한국형 소득 안정제 도입시 검토과제. 제4장. • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •. 1.. 직불제와 생산 중립성(decoupling) 논의203 (1) 생산 비연계성 개념과 논의 동향203 (2) 우리 직불제의 생산 비연계성 검토205. 2.. 직불제의 소득안정 효과 분석208 (1) 직불제 효과 분석의 의의208. (2) 직불제의 소득효과 사례 분석 - 논 직불제209 <참 고> 논 직불제의 소득분배 효과 분석자료212 (3) 한국형 소득안정 직불제에 대한 기대214. 3.. 단계적 도입 방안216. (1) 직불제의 전반적 개선계획과 조화216 (2) 제도 도입을 위한 인프라 구축216 (3) 단계적 추진217. 시장 지향적 농가 소득위험 관리 과제. 제5장. • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •. 1.. 농가 위험관리의 중요성과 위험관리 전략221 (1) 농업 경영위험의 정의와 종류221 (2) 선진국의 농업 경영위험 관리 방향222 (3) 미국의 농업 경영위험 관리 전략223. 2.. 농가 수입보험 제도 심층 분석228 (1) 농업보험의 종류와 특징 비교228. 차 례 iii.

(10) <참 고> 농업 보험의 종류와 주요 특징231 (2) 미국 작물보험(Crop Insurance) 현황과 시사점233 (3) 수입보험(Revenue Insurance)을 통한 위험관리247. 3.. 미국의 종합적 소득안전망(Whole-Farm Safety Net) 논의255 (1) ʻ총체적 농가 위험관리ʼ(WFRM)의 정의255 (2) 미국의 총체적 농가 소득안전망 구상257 (3) 미국의 소득 안정계정 도입시 검토과제261. 4.. 미국 경기대응 직불제(CCP)의 위험관리 분석267 (1) 가격 예측의 중요성267 (2) 경기대응 직불제 메카니즘268 (3) 경기대응 직불 보조단가 예측270 (4) 경기대응 직불 보조금 헷징 방법273 (5) 경기대응 직불금 헷징의 시사점277 <참 고> 미국 ʻ경기대응 직불ʼ단가 시간값 결정279. 5.. 시장을 통한 가격위험 관리수단 - 선물, 옵션, 파생상품281 (1) 시장을 통한 선진국의 위험관리 동향281 (2) 선물 계약(futures contract)282 (3) 옵션 계약(option contract)289 (4) 스왑계약(swap contract)296 (5) 보험 증권화(Insurance Securitization)296. 6.. 농산물 선물거래의 우리나라 도입 과제298 (1) 돈육 선물거래 도입의 배경과 주요 내용298 (2) 농산물 선물 품목의 선정 기준302 (3) 농산물 선물 품목 검토305 (4) 상품 선물의 가격 결정 메카니즘306 (5) 상품 선물의 거래 전략308 (6) 시장 지향적 위험관리의 정책 시사점309. iv 차 례.

(11) 농가소득 안정을 위한 선결과제 ; 구조조정. 제6장. • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •. 1.. 농가 소득안정과 농업 구조조정의 연관성313 (1) 농업 구조조정의 의의313 (2) 농업 구조조정의 필요성과 기본 원리315 (3) 적절한 보상 지원과 위험 관리316 (4) 구조조정의 목표 구체화(Targeting)318 (5) 구조조정 프로그램의 왜곡 효과320. 2.. 호주 낙농산업 구조조정 사례322. (1) 호주 낙농산업 구조조정의 배경322 (2) 호주 낙농산업 구조조정 프로그램325 (3) 호주 낙농산업 구조조정의 성과와 시사점330. 3.. 뉴질랜드 농업 구조조정 사례334 (1) 뉴질랜드 농업 개혁의 배경334. (2) 뉴질랜드 농업 구조조정 프로그램338 (3) 뉴질랜드 농업 구조조정의 성과341 (4) 뉴질랜드 농업 구조조정의 시사점342. 4.. 캐나다 농업 구조조정 사례344. (1) 캐나다 농업 구조조정의 배경과 특성344 (2) 캐나다 농업 구조조정 프로그램345 (3) 캐나다 농업 구조조정에 대한 평가353 (4) 캐나다 농업 구조조정의 시사점354. 5.. 미국농업의 조정 사례355. (1) 미국 농업 조정의 배경355 (2) 미국 농업 조정정책의 기초358 (3) 조정 정책의 필수 요소361. 농업 구조조정 사례372. 6. EU. (1) EU 농업개혁 추진 경과372. 차례v.

(12) (2) 농업 구조조정에 대한 분석 틀376 (3) EU 농업 구조변화의 패턴378 (4) EU 농업 구조변화의 핵심 특징383 (5) EU 농업 구조조정의 성과와 시사점395. 7.. 네덜란드 농업 구조조정 사례395 (1) 네덜란드 농업 개황395. (2) 네덜란드 농가간 성취도 차이397 (3) 네덜란드 농가간 경영전략의 차이399 (4) 네덜란드 농가간 혁신의 격차405 (5) 정책 변화에 대한 네덜란드 농가들의 반응410 (6) 네덜란드 농업 구조조정의 성과와 시사점411. 8.. 스웨덴 농업 구조조정 사례413. (1) 개혁 이전의 스웨덴 농업과 농정413 (2) 1990년의 스웨덴 농정개혁416 (3) 스웨덴 농정개혁의 기대효과418 (4) 스웨덴 농정개혁의 배후 추진력423 (5) 스웨덴 농정개혁안 마련의 정치적 과정429. 9.. 농업 구조조정의 바람직한 방향과 우리의 과제434 (1) 구조조정에 관한 경제학적 고찰434. (2) 우리 농업 구조조정의 방향과 전략436 (3) 우리 농업 구조조정의 전술과 과제440. 참고. 부 록. • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •. <참고 1> 현행 직접지불제의 WTO 협정상 분류442 <참고 2> 캐나다의 NISA와 CAIS의 비교444 <참고 3> 미국 농업 보조금 정책의 변천445 <참고 4> 맞춤형 농정을 위한 새 유형별 농가수 추정446 <참고 5> 선진국의 직접지불 관련 소득분류 현황449. vi 차 례.

(13) <참고 6> 미국 작물보험 제도의 발전 과정 및 현황451 <참고 7> 미국 ʻ경기대응 직불ʼ 단가 예측치와 풋 옵션455 <참고 8> ʻ경기대응 직불ʼ 단가 추정을 위한 ʻ옵션 가격법ʼ456 <참고 9> 선물 계약의 콜 옵션을 이용한 헷징456 <참고10> 시대별 세계 농업과 농정의 관심사항457. 참고 문헌. 458. • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •. 차 례 vii.

(14)

(15) 직불제의 현황 및 문제점. 제1장. 차례i.

(16)

(17) 1. 우리나라 직불제 도입 경과. WTO 체제가 출범한 이후 우리도 농가 소득 지원을 위하여 단계 적으로 직접지불제를 확대 도입해 왔다. ʼ90년대에 농어민국민연금 (ʼ95), 농업인재해공제(ʼ96), 경영이양직불제 가축공제(ʼ97), 송아지생 산안정제(ʼ98), 친환경농업직불제(ʼ99) 등이 도입되었다. 2000년대에 는, 논농업 직불제 농작물재해보험(ʼ01), 쌀소득보전 직불제(ʼ02), 쌀 생산조정제(ʼ03～ʼ05년, 종료)를 비롯하여, ʼ04년에는 조건불리지역 직불제, 친환경축산 직불제, 과수소득보전 직불제가 도입되었으며, 사회보장적 지불 형태로서, 영유아 양육비 지원제도가 도입되었다. 경영이양 직불제는 대상 농지 확대 등 수차례 보완을 통해, 현재. ∼. 는 10년 이상 계속 영농에 종사한 65 70세 농업인이 전업농 등에 게 농지를 매도나 임대하는 경우, 75세까지 최장 10년간 ha당 25만 원(연간 300만원)을 매월 분할 지급하는 방식으로 운영하고 있다. 축산 분야 대표적 직불제인 친환경안전 축산직불은 시범사업(ʼ04～ ʼ06)을 실시한 이후 유기 또는 무항생제 축산물을 생산하는 축산 농 가를 지원하고 있으며, ʼ12년에 760호를 대상으로 약 66억원을 지급 하였다. 농림축산식품부는 ʼ05년에는 쌀소득보전 직불제와 논농업 직불제 를 ʻ쌀소득보전 직불제ʼ로 통합하고, 유럽식 ʻ경관보전 직불제ʼ를 도 입하였다. 또한, 사회보장 안전망의 일환으로 여성농업인 일손돕기 (ʼ05), 사고 농가 인력지원사업(ʼ06) 등을 도입하였다. 쌀 직불제와 관련하여, 실경작자 확인을 통해 부당 수령을 방지. 제1장 직불제의 현황 및 문제점. 3.

(18) 하는 제도적 장치를 2009년에 마련하였으며, 2012년에는 기준단수 를 63가마(80kg)/ha로 상향 조정하여 쌀 직불금의 실질적 인상을 도모하였다.1 2012년에는 밭농업 직불제와 조건불리 수산직불제를 도입하여, 직불제의 종류와 외연을 확대하였으며, 2013년에 쌀 고 정직불 단가를 80만원/ha으로 인상하고, 2013년산 쌀부터 적용할 목표가격도 174,083원/80kg으로 인상하였다. 한편 한 미 FTA 시행으로 인한 농가 소득 감소에 대비하여 ʻ농가 소득 안정 직불제ʼ 도입을 검토하고, 농업경영체 등록제를 바탕으로 2010년부터 도상 연습을 통하여 실제 실시 가능성 등을 검토하였다. 또한 조건불리 직불제 대상지역의 재정이 열악한 점을 고려, 2012년 부터 국고 보조 비율울 80%로 상향 조정하였으며, 친환경 직불제 단가도 인상하고 지급 기간을 연장하였다. 2013년부터는 밭농업 직불제를 도입하여, 40만원/ha를 지급하고 있다. 대상 작물은 보리, 밀, 마늘 등 동계작물과 조, 수수, 옥수수, 메밀 등 19개 품목으로 제한하고, 조건불리지역 직불금, 경관보전 직불금, 친환경농업 직불금, 쌀 고정직불금 등을 지급받는 농지를 제외하여 중복 지원 가능성을 차단하였다. 한미 FTA 이행에 다른 농가 피해를 방지하기 위하여, 2013년에 한 미 FTA 피해보전 직불제가 도입되었다. 한미 FTA 협정 이행으 로 i)수입량이 급격하게 증가하여 가격이 하락한 품목에 대해서 ii) 협정 발효일 이전부터 당해 품목을 생산한 농가에게 FTA 피해보전 직불금이 지급되는데, 2013년 5월 한 육우에 대해서 지급키로 결정 1. 한국농촌경제연구원, ‘돌아오는 농어촌, 농식품산업의 미래를 열다’(MB정부 농정백서), 2013.1, p.423.. 4. 농가소득 안정정책.

(19) 되었다. 농작물 재해보험은 2001년부터 대상 품목과 지역, 보장 방식을 한 정하여 시행되었다. 2010년까지 사과, 배, 복숭아, 포도, 감귤, 단감, 떫은 감 등 7개 품목에 대해서 전국을 대상으로 확대하였으며, 참다 래, 자두, 콩, 양파 등 18개 품목은 주산지를 대상으로 시범사업을 시행하였다. 2012년 현재 가입 면적 108,373ha, 가입 농가 수는 74,983호로 농가들로부터 높은 호응을 받고 있다. 가축 재해보험은 <표 1-1> 재해보험 대상 품목. 2011년. 농 작 물. 가 축. 수 산 물. 2012년. 사과,배,감귤,단감,떫은감,참 사과,배,감귤,단감,떫은감,참다래,자 본사업 다래,자두,콩,양파,감자(10 두,콩,양파,감자,밤,벼,고구마,옥수수, 품목) 마늘,매실(16 품목). 시범 사업. 복숭아,포도,밤,수박,고추,벼, 고구마,옥수수,마늘,매실,대추, 복분자,시설작물(딸기,오이,토 마토,참외,호박,풋고추,장미, 국화)(20 품목). 복숭아,포도,수박,고추,대추,복분자, 인삼,오디,녹차,시설작물(딸기,오이, 토마토,참외,호박,풋고추,장미,국화, 파프리카,멜론)(19 품목). 소,돼지,말,닭,오리,꿩,메추리, 소,돼지,말,닭,오리,꿩,메추리,칠면조, 본사업 사슴,칠면조,거위,타조,양,벌 사슴,거위,타조,양,벌,토끼(14 품목) (13 품목). 시범 사업. 토끼,관상조(2 품목). 본사업 넙치(1 품목) 시범 사업. 전체 품목 수. 관상조,오소리(2 품목) 넙치(1 품목). 전복,조피볼락,굴,김(4 품목). 전복,조피볼락,굴,김,참돔,돌돔,감성 돔,쥐치,기타볼락,농어(10 품목). 50품목(본사업 24 품목). 62품목(본사업 31 품목). 자료 : 농림축산식품부. 제1장 직불제의 현황 및 문제점. 5.

(20) 2012년 14개 축종으로 확대하여, 가입 두수가 ʼ12년에 128,805천두 였으며, 2008년부터는 양식 수산물도 포함하여 어가의 경영안정도 도모하였다. 농어업 재해보험에 가입하는 농어업인의 부담을 경감하기 위해 보험료의 50%와 운영비 100%(가축 50%)를 국고에서 지원하며, 추 가로 지자체에서 평균 26%의 보험료를 지원하므로 농가가 실제로 부담하는 보험료는 24% 수준이다. 직접지불 보조금 투융자 예산에는 순 직접지불제 예산과 재해보 험 및 공제, 그리고 사회복지 차원의 직불성 예산이 포함된다. ʼ13 년 순 직불제 예산은 1조 511억원이었으며, 여기에는 쌀소득보전 직불금, 경영이양 직불금, 친환경 직불금, 조건불리지역 직불금 및 경관 보전 직불금이 포함된다. 또한, 밭직불금과 FTA 피해보전 직 불금 및 폐업 지원 직불금도 포함되어 있다.2 기타 직불제 예산은 ʼ13년에 2,132억원으로서, 농작물 재해 보험이나 송아지 생산안정사 업이 포함되어 있다. ʼ13년에 직접지불 보조금 성격의 복지 예산은 3,601억원이다. 이는 농어업인 재해 공제, 건강 보험료 연금 보험 료, 영유아 양육비 및 취약농가 인력 지원 등을 위한 예산이다. 농가구당 평균 직불보조금은 ʼ06년에 169만원으로서, ʼ06년 농가 소득의 5.2% 수준이며, 선진국에 비해 매우 낮은 수준이다. 농가소 득에 대비한 직접지불 보조금 비중은 ʼ02년 1.5%, ʼ05년 2.7%에서. 2. 6. FTA 곱한 치를 자가. 피해 보전 직불금은 당년 조수입이 기준 조수입에 미달한 금액에 재배 면적을 후 이 중 85%를 보전하는데, 기준 조수입은 5개년 조수입 가운데 최고, 최저 제외한 평균치의 80%로 설정되었으며, 폐업 지원금은 단위 면적당 소득에서 노력비를 차감한 후 재배 면적을 곱한 금액의 3년치를 지원함. 농가소득 안정정책.

(21) 지속 증가하여 쌀 변동 직불금이 가장 많이 지급된 2011년에 6.0% 로 가장 높았다. 참고로, 선진국의 경우를 보면, 미국이 ʼ10년에 15.4%(ʼ12년 9.6%), 캐나다가 ʼ11년에 42.2%이며, 일본은 ʼ11년에 12.1% 수준이다. 우리도 그간 직접지불제 투융자 규모와 비중을 지속적으로 확대해 왔으며, 농림예산에 대비한 직불제 투융자 비중 은 ʼ13년에 12% 수준이다. <표 1-2> 한국 직접지불 보조금 예산규모. 연 도 ’09년 ’10년 ’11년 ’12년 ’13년 농업 예산 (A) 129,899억원 129,887 131,929 136,780 135,268 직불성 예산 (B) 15,300억원 19,375 20,873 14,948 16,245 B/A (%) 11.8% 14.9 15.8 10.9 12.0 호당 직불금 (C) 1,280천원 1,646 1,795 1,299 C/A (%) 4.2 5.1 6.0 4.2 주 : 직불성 예산은 직불제, 보험, 복지 예산 포함(일반예산사업+기금사업) 자료 : 농림축산식품부, 2013.. 2. 현행 직불제의 한계. 우리나라도 직접지불 보조금의 확대와 다양화를 위해 많은 노력 을 하고 있으나, 아직 몇 가지 미흡한 점이 있는 것이 사실이다. 첫째, 직접지불제 전반에 대한 일관성 있는 체계화가 부족하다. ʼ97 년 처음으로 경영이양 직불제가 도입된 지 17년이 경과되었으나, 경영이양 직불제를 포함하여 직불제 전반에 대한 철저한 성과 평가 제1장 직불제의 현황 및 문제점. 7.

(22) 는 이직 미진하다고 할 수 있다. 이는 직불 보조금이 필요할 때마 다 부분적 단편적으로 도입되어 전체적으로 불균형하고, 일관적 모 습을 갖추지 못했기 때문이다. 또한, 직불제에 책임조항 등을 분명히 하지 않은 부분이 있어서, 직불제와 연계된 교차 의무(cross compliance)3에 대한 이해가 부 족하고, 직불 보조금을 시혜성 보조금으로 잘못 오해하는 사람들이 없지 않다. 특히, 쌀소득 보전 직불제는 임대인이나 기타 부재 지 주 등 무자격자의 보조금 대리 수령 등이 문제되어, 실경작자 확인 을 강화토록 규정을 정비하였고, 대규모 농가나 영농법인의 과다 수령 등 문제로 지급 상한을 재설정하였다. 둘째, 다양한 직불제 도입과 제도 개선에도 불구하고, 농가단위 로 종합적 소득안정을 제고하는 장치가 부재하여 농산물 가격 불안 이나 농업인 소득감소에 대응한 안정화 기능이 취약할 수 밖에 없 는 실정이다. 그간, 쌀소득보전 직불제가 쌀값의 하락 부분만을 보 전할 뿐, 쌀 농가의 소득이 원초적으로 낮은 대 대한 대책은 되지 못한다는 비판이 있어 왔으며, 여타 고령농 은퇴 지원, 친환경 농 업 권장, 조건불리지역 농가 지원, 경관작물 재배 지원 등 각각의 단편적 정책 목표를 충족시키기 위하여 그때마다 필요에 의해 직접 지불 프로그램들이 도입되어 왔다. 직접지불제는 많은 재정이 소요되는 제도인 만큼, 직불제 시행 이전보다 농가소득의 안정에 실제 어느 정도 기여하였는지에 대한. 3. 8. 교차 준수(cross-compliance) 의무란 직불 보조금 지급에 부과되는 친환경 영농 이행 이나 기타 협약 준수 등 전제 조건이 되는 의무를 말하며, 위반시 제재로서 보조금 삭감이나 중단 및 회수 등의 조치가 따른다.. 농가소득 안정정책.

(23) 계량적 분석과 검증을 통하여 성과를 평가하는 작업이 필요한데, 이러한 과정에는 약 100만호에 달하는 농가를 일일이 점검해야 하 므로, 많은 시간과 비용이 소요되기 때문에 실천되지 못하고 있다. 직불제는 유럽에서 처럼 농가인구가 3% 정도로 감소하였을 때, 시 행 효과가 극대화 되고 점검도 용이한 선진 제도인 것이다. 셋째, 선진국은 농가단위로 소득안정 장치를 강화하는 동시에, 상황과 여건 변화에 따라 지속적으로 직불제의 개편을 추진해 오고 있다. 품목 대신 농가를 타겟으로 하여 소득지원 효과를 높이고, WTO 보조 감축의무도 우회하려고 노력하는 것이 선진국의 추세이 다. 농가단위 소득안정제의 전형이었던 캐나다의 소득안정계정 (NISA)는 농업소득안정제(CAIS)로 변형되었다가, 다시 Agri-Invest와 Agri-Stability로 발전되었다. 미국은 종전에 ʻ3중 농가소득 안전망ʼ의 축을 이루었던 i)마케팅 론과 ii)고정형 직불제에 더하여 iii)가격 하락을 보전하는 ʻ경기대응 직불제ʼ(CCP) 또는 ʻ수입보전 직불ʼ(Average Crop Revenue Election : ACRE) 양자 중 선택토록 했었으나, 2012년 농업법(안)에서 농가 의 소득손실 보전이나 위험관리를 강화하는 방향으로 개편하였다. EU도 ʻ단일농가 직불제ʼ를 골간으로 농가단위 소득안정을 강화하 고 있으며, 2013년 이후를 대비한 직불제 개편안에서 단순화, 형평 성 제고, 녹색화를 반영하고 있다. 일본은 주요 품목 농가의 소득 하락을 보전하던 품목횡단적 직불제에서 2010년부터는 쌀 소득보상 직불제, 논활용 소득보상직불제, 밭작물 소득보상직불제로 구성된 소위 ʻ호별 소득보상제도ʼ로 전환하여 농가단위 소득위험 관리체계 를 강화하였다.. 제1장 직불제의 현황 및 문제점. 9.

(24) 3. 체계적인 소득 안전망의 도입 필요성. 우리가 경영이양 직접지불제를 처음 도입한지 17년여가 경과하였 음에도 불구하고 현행 직불제만으로는 농가 소득을 종합적으로 안 정화시키기에는 아직 부족하다는 데에 농정 당국과 전문가들의 고 민이 있으며, 이러한 현상을 타개하기 위하여 새로운 시도가 필요 한 시점이다. 농가단위로 소득 감소를 보전하고 안정화를 지원하는 선진국형 소득안정제의 제도 도입을 검토했던 이유는 첫째, 농업소득만으로 충분한 소득을 얻기 어려운 한국의 농업구조 하에서 WTO 규범과 조화시켜 가면서 농가소득을 보전하고 안정화시키기 위해서는 직접 지불 보조금을 확충하는 것이 불가피하며, 농가단위로 가격 하락이 나 수량 감소에 따른 소득 감소를 종합적으로 보전할 수 있는 제 도가 필요하기 때문이다. 현재 우리 농산물 시장 개방이 확대되고 경쟁이 심화되면서 우 리 농가의 농업 소득률은 지속적으로 하락하여, ʼ95년에 65.4%이던 농업 소득률이 2000년에 55.8%, ʼ05년에 44.6%, 다시 2012년에 33.1%로 낮아지고 있다. 또한, 한 EU, 한 미 FTA 협정 이행 등 시장개방이 확대되면서 농업소득의 위협 요인이 심화되고 있다.4 더욱이, 관세 인하에 따른 직접적인 농산물 가격의 하락뿐만 아니. 4. 이정환, ‘한미FTA이후의 농정 현안의 쟁점과 대안’(’07.11)은 물가상승율 3%, 1인당 국민소득 증가율 3～5% 가정시, 비농업 부문과의 소득격차 요인을 연 8～10%로 추정. 10. 농가소득 안정정책.

(25) 라 국내외 가격 차에 따른 시세 차익을 노린 수입량의 변동 등으 로 국내 농산물 가격의 불안정성이 가중되고 있다. 한 연구에 따르면, 2015년 쌀 관세화시, 쌀값은 13만원/80kg 수 준으로 낮아지고, 쌀 농업소득은 2조 7천억원 정도가 감소할 것으 로 극단적인 전망을 내놓기도 하였다.5 가격변동에 의한 피해는 규 모화되고 투자가 많은 主業農에게 더욱 크게 나타나고 있어 주업농 을 중심으로 하는 소득안정 장치가 절실한 실정이다. 부류별로는 가격변동이 상대적으로 큰 시설채소, 화훼, 축산업 부문과 낙농, 과 일 등 등 교역 대상품목의 경영안정장치가 벼농사에 비해 상대적으 로 취약한 것이 사실이다. 둘째로, 종전과 같이 품목별로 소득을 보전하는 직불제도의 한계 를 극복하는 것이 필요하다. 품목별 가격차 보전 직불제는 생산 비 중립적으로 과잉생산, 구조개선 지연, 품목 간 형평성 문제 등 시 장에 왜곡 현상을 야기하고, WTO 보조금 협정에 따라 각종 시장 왜곡적 정부지원은 제약되기 때문이다. 현재 소강 상태에 있는 DDA 농산물 협상에서 특정 품목의 가격을 지지하는 보조정책에 대해서는 향후 규제가 강화될 것으로 예상되는 것도 하나의 이유이 다. 또한, ʻFTA 품목별 피해보전 직불제ʼ의 발동 구조상 소득보전에 한계가 있을 수밖에 없는데, 정부가 2013년 새로 도입한 FTA 피해 보전 직불제의 발동 기준과 보전 비율은 각각 90%로서, 시장가격 이 직전 5개년 평균 가격의 90%이하로 하락할 경우 그 차액의 90%를 보전한다. 당초 각각 80% 수준이었으나, 한미 FTA 이행 이 후 실제 발동되기 어렵고 직불금 지급액도 작다는 것을 이유로 한 5. ‘2004년 쌀 재협상 전략 수립에 관한 연구’, KREI, 2004. 제1장 직불제의 현황 및 문제점. 11.

(26) 농업인 단체 등의 개정 요구를 수용한 것이다. 특히, FTA 피해보전 직불제는 교역 대상 농산물 가격이 하락해 도 수입증가 요건을 충족하지 못하거나, 국내 요인에 의한 하락 때 문에 수입 기여도가 충분치 못할 경우에는 작동되지 않으며,6 가격 하락 폭이 매우 큰 경우에는 소득보전 효과가 기대에 미흡하다는 문제점이 지적되고 있다. 아울러, 쌀 소득보전 직불제에 대해서는 쌀 가격이 구조적으로 하락하는 국면에서는 쌀 목표가격도 동반 하락하게 되어 소득안정 효과가 거의 없게 될 가능성이 있다는 문제점이 지적되고 있다. <그림 1-1> 소득보전 기준가격과 농가수취액 변화추이(‘02～’15). 자료 : 이정환, op cit.. 6. 한미FTA 피해보전 직불제는 i)해당 연도 수입량이 5개년 평균보다 많고, ii)FTA 체 결국으로부터 수입량이 5개년 평균보다 많은 동시에, iii)가격이 5개년 평균의 90% 이하로 하락된 품목을 대상으로 차액의 90%를 지원함.. 12. 농가소득 안정정책.

(27) 셋째로, 쌀값이 계속 하락하는 국면에서는 실질소득 수취액이 크 게 감소하여, 현재의 쌀 소득보전 직불제가 실제로 소득안정 효과 를 기대하기 곤란하다. 한 연구는, 2007년까지의 쌀 평균가격을 기 준으로 보전 가격을 조정하면, 2007～09년산에 대한 보전가격은 현 재의 170,083원/80kg에서 161,783원/80kg으로 하락할 것을 추정한 바 있다.7 동 연구는 2015년까지 쌀 가격이 13만원/80kg 수준으로 하락하 는 것으로 가정하는 경우, 2013～15년 쌀 소득보전 기준가격은 148,664원/80kg 으로 하락할 것으로 예상하였으며, 보전액은 ʼ15년 4,389원/80kg으로 미미해지고, 농가 총 명목 수취액은 2002/ʼ04년산 169,757원/80kg에서 2015년까지 145,864원/80kg으로 14% 감소할 것으로 전망하였다. 또한, 농가 실질 수취액은, 물가 상승율을 3% 로 가정하는 경우 11만원 수준으로 39% 하락할 것으로 전망한 바 있다. 국회는 ʼ08.3.21자로 ʻ쌀소득 등의 보전에 관한 법률ʼ을 개정하여 쌀 목표가격을 향후 5년간(ʼ08～ʼ12) 170,083원/80kg으로 동결하고 목표가격 조정 주기를 매 5년으로 변경한 바 있다. 최근, 농식품부 는 목표가격이 쌀 생산비를 충분히 반영하지 못한다는 농업인 단체 등의 의견을 반영하여, 2013년산 쌀부터 적용될 쌀 목표가격을 174,083원/80kg으로 인상하였고, 변경 주기도 매 3년으로 단축하여 쌀값 변동에 반응성을 높였다. 또한, 연구 당시의 예측과 달리, 수확기 산지 쌀값은 ʼ05년 이후 7. 이정환, ‘한･미 FTA이후 농정현안의 쟁점과 대안(1)’, 시선 집중 GSnJ_제47호, 2007. 11.12에서 인용.. 제1장 직불제의 현황 및 문제점. 13.

(28) ∼. 매 3 4년을 주기로 등락을 반복하여 ʼ05년 162천원, ʼ09년 162천 원, ʼ12년 166천원/80kg으로 강세를, 그 외의 연도에는 약세를 기록 하였다. 이러한 쌀값 추세와 중장기 전망, DDA 농업협상 동향 및 2015년 쌀 관세화와 관련한 국제 곡물 시세 등 여건에 대한 면밀 한 검토가 필요하다.. 14. 농가소득 안정정책.

(29) <참 고>. 쌀 소득보전 직불금 및 쌀값 전망(∼'15). 쌀 소득 보전 직불제 기준 가격과 농가 수취액 변화 전망. 항목 연도 2002/04 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015. 수확기 가격 161,394 140,412 148,368 146,327 144,286 142,245 140,204 138,164 136,123 134,082 132,041 130,000. (2015년 쌀 값 전망 13만원/80kg, 기준가격 고정) 기준 고정 변동 농가 수취액 농가 수취액 가격 직불 직불 (명목) (실질) 8,016 346 169,757 180,578 170,083 9,836 15,384 165,632 165,632 170,083 11,475 7,537 167,380 163,777 170,083 11,475 8,718 166,520 158,189 170,083 11,475 10,452 166,213 153,300 170,083 11,475 12,187 165,907 148,560 170,083 11,475 13,922 165,601 143,967 170,083 11,475 15,657 165,295 139,526 170,083 11,475 17,391 164,989 135,201 170,083 11,475 19,126 164,683 131,020 170,083 11,475 20,861 164,377 126,967 170,083 11,475 22,596 164,071 123,040. 쌀 소득보전 직불금 변동분 추이 전망. 항목 연도. 지급 면적 생산 비연계. 생산 연계. (기준 가격 고정) 지급 금액 생산 비연계 생산 연계 원/80kg 원/ha 총 지급액 총 지급액 (백만원) (백만원) 7,537 459,757 437,077 8,718 531,768 498,939 10,452 637,588 596,478 590,395 12,187 743,408 689,889 679,251 13,922 849,228 781,711 765,507 15,657 955,048 871,943 849,164 17,391 1,060,868 960,584 930,222 19,126 1,166,688 1,047,636 1,008,697 20,861 1,272,508 1,133,098 1,084,537 22,596 1,378,329 1,216,969 1,157,796 매년 전용면적 5,787ha, 유휴화면적 1,726ha씩. 2006 950,548 950,548 2007 943,035 938,265 2008 935,522 925,982 2009 928,009 913,699 2010 920,496 901,416 2011 912,983 889,132 2012 905,470 876,849 2013 897,957 864,566 2014 890,444 852,283 2015 882,931 840,000 주 1) 생산 비연계 면적은 제외하여 계산 2) 생산 연계 면적은 김명환(KREI), 이정환(GSnJ)의 추정 재배 면적임 자료: 이정환, op. cit. (2007.11) 재인용. 제1장 직불제의 현황 및 문제점. 15.

(30)

(31) 선진국의 소득안정 직불제 현황. 제2장.

(32)

(33) 1. 미국의 농가소득 3중 안전망. (1) 미국 농가소득 안정정책의 구조8 1) 3중 안전망의 기본 구조 미국은 전통적으로 유통융자제(Marketing Loan)와 고정형 직불 제, 경기대응 소득보조(Counter-Cyclical Payment) 등 3중의 안정 장치로 농가소득 보전을 제도화하고 있었다. 목표 가격이나 기준가 격을 사전에 설정하여 시장가격이 이를 하회할 경우, 그 차액을 농 가에 지급함으로써 농가에게 목표가격을 보장하는 방식이 기본 틀 이다. 목표가격하에서 농가는 마케팅 론의 융자단가와 상환단가간 의 차이를 수취하며, 융자단가(혹은 시장가격)와 고정형 직불 단가9 의 합계액이 목표가격에 미달할 경우에는 그 차액도 보전 받았다. 이후 2008년 농업법에 수입보전 직불(ACRE; Average Crop Revenue Election)과 보완적 수입지원 직불(SURE; Supplemental Revenue Assistance Election)을 도입하였으나, 2012년 농업법 상하 양원(안) 모두 농가수입을 보장하는 방식으로 획기적 개혁안을 마 련한 바 있다. 세부적으로 검토해 보면, 유통융자제(Marketing Loan)는 1985년. 8 9. 이 부분은 ‘미국의 농업 보조금 정책’, CEO Focus 164호 (2006.9.27)에서 주로 인용 융자단가와 고정형 직불의 단가 및 목표가격은 2002년 농업법(Farm Security and Rural Investment Act of 2002)에서 5년간 고시되었으며, <그림 2-1>에서 이를 인용.. 제2장 선진국의 소득안정 직불제 현황. 19.

(34) 농업법에서 도입되어 현재까지 시행중이며, 시장가격이 융자 단가 보다 낮을 경우, 농가는 융자 단가보다 낮은 상환단가로 융자금을 상환하고 정부가 그 차액을 보전하게 된다. <그림 2-1> 미국의 농가소득 안전망 3중 구조(쌀 100파운드당). ʻ시장가격 > 융자단가ʼ 일 경우에는, 농가는 농산물을 시장에 팔아 융자금을 상환하고, ʻ시장가격 < 융자단가ʼ 일 경우, 융자단가보다 낮 은 상환단가로 상환함으로써, 정부 재고의 증가 없이 시장가격이 수급 상황에 따라 결정될 수 있도록 하는 것이다.. ▪융자금 수취액 = 지역별 융자 단가 × 생산량 ▪상환액 = 상환당시 시장가격×생산량(지역별 시장가격 매일 고시) ▪상환면제액 = 실제 융자액 - 상환액 = (지역별 융자단가 - 지역별 시장가격) × 생산량. 20. 농가소득 안정정책.

(35) 마케팅 론이나 융자 부족불제의 농가당 연간 보조금 상한은 US$ 75천이지만, 편법에 의하여 한도가 지켜 지지 않고 있다고 하며, 대상 품목은 밀, 옥수수, 면화, 쌀, 콩, 수수, 보리, 귀리, 유지 종 자, 완두콩, 땅콩, 꿀 및 양모 등이다. 마케팅 론의 한도를 초과하 여 지불받는 경우, 정부는 융자금 회수를 위하여 농가의 작물을 처 분하게 되는데, 이를 방지하기 위하여 2002 농업법에 상한을 $150 천으로 확대하려는 논의도 있었으나, 결국 2008 농업법에서 농가당 보조 상한을 폐지하였다. 미국은 1973년 농업법에 의해 당년 식부면적을 기준으로 지급했 던 부족액 지불제는 1985 농업법에서 기준연도 면적을 기준으로 변 경했고, 1996 농업법에서 폐지하였다. 미국은 형평성을 위하여, 융 자를 받지 않은 농가에게는 ʻ융자 부족불ʼ(Loan Defficiency Payment) 제도를 통하여, 융자단가와 상환단가의 차액을 보전하고 있다. 최저가격 보장은, 1933년 가격지지 융자제도(Commodity Loan)를 통하여 제도화되어 발전하여 왔으며, 마케팅 론은 WTO 감축대상 보조로 분류하고 있다. 두 번째로, 고정 직불 보조금(Fixed Direct Payment)은 매년 일 정액의 직불금을 과거 기준 연도의 면적과 단수에 기초하여 지급하 는 제도로서, 직불금은 지급단가에 기준단수와 기준면적의 85%를 곱하여 산정했다. 기준 면적은 1996년 농업법의 생산 자울계약 기 준 면적(ʼ91～ʼ95년 평균)에 ʼ98～ʼ01년 평균 유지종자 재배면적을 합한 것으로 하되, 농가에 따라서는 ʼ98～ʼ01년 평균 재배면적으로 변경할 수 있으며, 기준 단수는 매년 직접지불액을 계약 생산량(계 약 면적 × 계약 수량)으로 나누어 산정했다.. 제2장 선진국의 소득안정 직불제 현황. 21.

(36) <표 2-1> 미국의 농가소득 지원 단가. 품목. 융자 단가. 단위. 고정 직불 단가. 경기대응 직불 목표가격 2002 농업법. ’02～’03 ’04～’07 ’02～’07 ’02～’03 ’04～’07 밀. 2008 농업법 ’08. ’09. ’10～’12. 달러/부셀. 2.80. 2.75. 0.52. 3.86. 3.92. 3.92. 3.92. 4.17. 옥수수 달러/부셀. 1.98. 1.95. 0.28. 2.60. 2.63. 2.63. 2.63. 2.63. 수수. 달러/부셀. 1.98. 1.95. 0.35. 2.54. 2.57. 2.57. 2.57. 2.63. 보리. 달러/부셀. 1.88. 1.85. 0.24. 2.21. 2.24. 2.24. 2.63. 2.63. 귀리. 달러/부셀. 1.35. 1.33. 0.24. 1.40. 1.44. 1.44. 1.44. 1.79. 면화 달러/파운드. 0.52. 0.52. 0.07. 0.72. 0.72. 0.72. 0.72. 0.72. 쌀. 달러/100 파운드. 6.50. 6.50. 2.35. 10.50. 10.50 10.50 10.50 10.50. 콩. 달러/부셀. 5.00. 5.00. 0.44. 5.80. 5.80. 5.80. 5.80. 6.00. 유지종자 달러/파운드. 0.10. 0.09. 0.01. 0.10. 0.10. -. -. -. 땅콩. 달러/톤 355.00 355.00 36.00 495.00 495.00 495.00 495.00 495.00. 자료 : USDA, ERS(2008), 김한호 & 임정빈, GSnJ 68호, 2008. 11.. 농가당 연간 보조금 상한은 US$ 40천이지만, 3-entity-rule10을 적 용하여 실제 US$ 80천까지 받을 수 있었으며, 대상 품목은 옥수수, 면화, 쌀, 콩, 수수, 보리, 귀리, 유지종자, 땅콩 등이다. 3-entityrule은 2008년 농업법에서 폐지되었으며, 2008 ʻ수입 보전 직불제ʼ (ACRE)에 가입한 농가는 상한이 $32천으로 제한되었다.. 10. ‘3 entity-rule’은 농업인이 별도의 농업법인을 만들거나 다른 농업인과 공동으로 경 작한 경우, 보조금 대상 경영체를 3개 까지 인정하여 주는 제도로 두 번째, 세 번 째는 각각 20천 달러까지 수령 가능하였으나, 2008 농업법에서 폐지됨으로써, 개 인 수혜 한도가 사실상 축소됨.. 22. 농가소득 안정정책.

(37) 이러한 직불제는 1996년 농업법에서 ʻ생산자율 계약제ʼ(Production Flexibility Payment)로 처음 도입되어, 2002년에 고정형 직접지불제 로 개선되었다. 고정 직불은 재배 작물의 면적, 생산량과 무관하게 보조금을 지급함으로써, WTO 생산중립 요건을 지향하였으며, 종전 의 ʻ생산자율 계약제도ʼ 보다 지급 단가가 인상되고, 대체 작물이 추 가되어 농가의 선택 폭이 넓었었다. 수확한 쌀을 담보로 농가는 최 장 9개월간 단기 융자를 받을 수 있었으며, 쌀 가격이 국제가격 수 준인 상환단가 수준으로 낮아져도 농가에 마케팅 론 이득을 보장함 으로써, 농가의 쌀 판매를 촉진할 수 있었기 때문에, 수출 보조의 성격을 가졌던 것으로 평가된다. <표 2-2> 미국의 농업 보조금 추정 사례 2 : 쌀의 경우. < 적용 기준 > 정부 설정 기준 목표 가격. 융자 단가. 고정 직불. 사례 농가의 실적 기준 단수. 기준 면적. 232$/톤 143$/톤 52$/톤 6.63톤/ha 10 ha. 수확량. 융자액. 10ha×7.77톤 77.7톤×143$/톤 = 77.7톤 = 11,111$. 주 : 1) 융자단가(’04～’07): 6.50$/100 파운드, 고정직불 단가(’02～’07): 2.35, 목표가격(’04～’07): 10.50 2) 본래 100파운드를 기준으로 설정되었으나 1lbs = 45.38kg 로 환산. 제2장 선진국의 소득안정 직불제 현황. 23.

(38) < 보조금 추산 예 > 시장가격($120) < 융자단가($143). 시장가격($160) > 융자단가. ▪융자차액 지불금 + 시장 판매수입 ▪시장 판매수입 = $160×77.7톤. 마케팅 론 = $23×7.77톤×10ha + $120×77.7톤 (융자 = $9,324 + 1,787= $11,111 차액 시장가격<융자단가 이므로, 시장 지불) 가격에 쌀을 팔고, 융자단가로 상환. = $9,324. ※ ※ 시장가격>융자단가 이므로, 융자 차액지불은 없고, 시장 판매수입만 ▪지급단가×기준단수×기준면적×85% ▪지급단가×기준단수×기준면적×85%. 고정 직불 = $52×6.63톤×10ha×85% = $2,930. 경기대응 소득보조. = $52×6.63톤×10ha×85% = $2,930. ▪보전단가×기준단수×기준면적×85% ▪=보전단가×기준단수×기준면적×85% $20×6.63톤×10ha×85% = $2,085 = $37×6.63톤×10ha×85% = $2,085 ※ 보전 단가 = 목표가격-(시장가격+ ※보전 단가 = 목표가격 - (융자단가 + 고정직불단가) 고정직불 단가) =232-(143+52)=$37. ▪. ▪. = 232-(160 + 52) = $20. 농가 보조금 $9,324+$1,787+$2,930+$2,085 $12,432+$2,930+$1,127 = $16,126 = $16,489 총액 주 : 경기대응 소득보조 단가는 시장가격이 융자단가인 $143/톤 이하가 되면 $37/톤으로 일정. 미국은 고정형 직불제를 WTO 허용대상 보조로 주장해 왔으나, 고정된 면적과 단수에 기초하여 보조금을 지급하는 것이 아니고, 보조금 규모가 시장가격에 따라 수시로 변동하기 때문에 WTO 감 축대상 보조로 분류될 소지가 없지 않았다. 종전의 ʻ생산자율 계약 제ʼ는 농가와 정부간 계약을 통해 일정 요건을 준수하는 조건으로 매년 일정액의 보조금을 지급했었기 때문에 WTO 위반의 소지가 없었다. 고정형 직불제는 국제 곡물가가 지속적으로 높아 미국 농 가경제 상황이 좋은데도 직불금이 지출되는 데 대한 비판 등으로 2012년 농업법에 폐지가 예정되어 있다. 24. 농가소득 안정정책.

(39) <그림 2-2> 시장가격 변화에 따른 보조단가 : 쌀의 경우. 주 : 경기대응 소득보조 단가는 시장가격이 $180/톤보다 낮아 질수록 높아져, 융자단가인 $143/톤 이하가 되면 $37/톤으로 일정하게 됨 자료 : 미국의 농가소득 안정제도, GSnJ 11호. 셋째로, 경기대응 소득보조(Counter-Cyclical Payment)는 유효가 격이 목표가격에 미달하는 경우, 차액을 보전토록 2002년 농업법에 서 도입된 제도다. 융자단가와 고정 직불 단가의 합계액이 목표가격에 미달하는 경 우, 미달 분(보전가격)에 기준단수와 기준 면적의 85%를 곱한 액수 를 보전하는데, 기준면적은 생산자율 계약제의 기준 면적을 유지할 수 있으며, 1998～2001년의 평균 재배면적으로 변경하는 경우에는, i)생산자율 계약제 기준단수에다 1998～2001년의 평균단수와 생산 자율계약제 기준단수간의 차이의 70%를 더한 수준, 또는 ii)1998～ 2001년 평균 단수의 93.5% 가운데 하나를 선택할 수 있었다.. 제2장 선진국의 소득안정 직불제 현황. 25.

(40) <그림 2-3> 가격 변화에 따른 농가 총 수취액 추이 : 쌀의 경우. ① 시장가격<융자단가($143) 일때, 농가 총 수취액은 $16,126 ② 시장가격>융자단가($143)이 되면, 농가 총 수취액은 소폭으로 증가하여, $180/톤 일때, $16,916까지 증가 ③ 시장가격>$180 이면, 농가 총 수취액은 판매수입 증가분 만큼 증가. 농가당 연간 보조금 상한은 US$ 65천이며, 대상 품목은 밀, 옥수 수, 면화, 쌀, 콩, 수수, 보리, 귀리, 유지종자 등이다. 1973년 농업법 에서 ʻ부족불 제도ʼ(Deficiency Payment)로 도입되어, 1996년 폐지되 었고, 2002년에 ʻ경기대응 소득보조ʼ(CCP)로 부활하였다. 고정 기준 면적과 단수에 의해 보조금을 지급하였으며, 현재의 생산량에 연계 되지 않지만, 시장가격에 따라 지급 규모가 달라지기 때문에 가격에 연계된다고 할 소지가 있었다. 경기대응 소득보조는 종전 ʻ부족불 제도ʼ와 같은 생산조정 의무 없이 목표가격을 보장하여 소득 지원기 능이 강화되었으나, 생산제한을 의무화하지 않기 때문에 생산제한을 요건으로 하는 블루 박스로 보기도 어려웠다. 미국은 DDA 기본골격 협상(ʼ04. 8)에서, 감축의무가 없는 새로운 26. 농가소득 안정정책.

(41) 형태의 ʻ블루 박스ʼ(Blue-Box) 도입을 주장하면서, 이를 반영코자 노력한 바 있으며, 경기대응 소득보조(CCP)는 2012년 농업법에 폐 지가 예정되어 있다.. (2) 보조 대상 농산물과 지급 조건 미국 농업 보조금 제도의 보조대상 품목은 25개, 전체 농산물 대 비 매출 비중은 1/3 정도이다. 한 작목에 농가당 고정형 직불금은 $40,000, 경기대응 직불금은 $65,000 범위 내에서 지급되었고, 개인 별 보조 상한은 연간 $500,000였다.11 고정 임차료를 내는 임차농 은 보조 전액을 수취하였으나, 수확량을 지주와 배분하는 임차농은 보조금도 감소되었으며, 가격 보조와 직접지불금을 함께 받는 정책 지지 대상 품목(covered commodities)과 가격 보조만 받는 융자대 상 품목(loan commodities)이 있다. 정책지지 대상 품목(15)은 밀, 옥수수, 수수, 보리, 귀리, 면화 (밭), 쌀, 콩, 기타 종유(해바라기씨, 유채씨, 카놀라, 잇꽃씨, 아마 씨, 겨자씨, 겨자과(crambe), 참깨) 등이며, 융자 대상 품목(6)은 양 털, 모헤어(mohair), 꿀, 마른콩, 렌즈콩, 병아리콩 등이다. 땅콩에 대한 보조는 종전의 쿼터와 가격보조에서 정책지지 대상품목과 같 은 방식으로 전환되었으며, 탈지분유와 버터 및 치즈는 수매를 통해 가격을 보조하고, 우유는 목표가격 제도에 포함되었다. 육류와 가금. 11. 2008 ACRE에 가입한 농가는 CCP 한도 $65천에 고정직불 한도 감소분 $8천을 가산 하여 $73천이 지급 한도임. 제2장 선진국의 소득안정 직불제 현황. 27.

(42) 류, 채소, 과실, 견과류, 건초 및 종묘 등은 정부 직접 보조는 없으 나, 식량 원조를 위한 수매와 같은 특별 지원이 제공되고 있다. 미국 농가가 농업 보조금 수령을 위해서는 작물은 재배하지 않 아도 되나, 공통요건을 준수해야 한다. 우선, 기준 면적은 농업활동 에 사용하되, 과실 채소 등 원예작물은 재배할 수 없으며, 기타 자 원 보전과 습지 보전 및 토양 침식 방지조치 등을 이행해야 하는 경우가 있다.. (3) 미국 농업 보조금 정책의 한계와 고민 1) 현행 농업 보조금 정책의 한계 그간 미국의 농업 보조금 제도는 한계와 문제점에 대한 비판 뿐 아니라, WTO 허용보조 요건충족 미흡 등의 문제를 지적받아 왔는 데, 우선, 보조금 자체가 농가소득 변동이나 불안 요인을 완화하는 데 일정한 한계가 있다는 것이었다. 고정 직불(DP)은 재배면적과 무관하게 매년 일정액을 지급하므로, 경영 위험을 완화할 뿐 소득 변동성을 제거하는 데는 한계가 있었으며, 경기대응 소득보조(CCP) 는 고정된 생산량에 기초하고 가격과 역관계에 있으므로, 생산량이 크게 줄면 농가의 소득도 줄어들지만, 가격은 상승하기 때문에 보 조금이 지급되지 않는다는 비판을 받아왔다. 두 제도는 2012년 농 업법(안)에 폐지키로 예정되어 있다.. 28. 농가소득 안정정책.

(43) <그림 2-4> 미국의 쌀의 시장가격과 융자단가 추이(1980～2007). 자료 : KREI 농정연구 속보, USDA. 아울러, 마케팅 론의 경우, 융자단가보다 시장가격이 높을 때, 농 가는 농산물을 시장에 팔아 판매 차익을 올림으로써, 과다 보상이 발생할 수 있다는 문제점도 지적되고 있다. 이는 마케팅 론의 융자 단가가 실제 시장가격에 기초하지 않아 발생하는 것이다. 둘째로, 보조의 혜택이 농가규모별 지역별 품목별로 공평하지 못 하다는 문제가 있다. 미국의 농업 보조금은 주로 대농과 고소득 농 가에 집중되고, 품목별로는 5개 작물에, 지역적으로는 정책 대상 품목의 주산지에 집중되어 있다. 1995～2004년에 지급된 총 1,438 억 달러의 농업 보조금 중 1,041억 달러(약 72%)가 전체 수혜농가 의 상위 10%(약 31만 호)에게 지급되었으며, 2004년에 전체 농가 의 10.6%를 차지하는 상업농이 전체 직불금의 절반 이상을 수취한 데서 이러한 집중 현상은 잘 나타나고 있다.(상업농은 연 매출 25 만 달러 이상 농가를 지칭).. 제2장 선진국의 소득안정 직불제 현황. 29.

(44) <그림 2-5> 미국 정부지출의 대농 집중 경향. 자료 : 김한호, 미국의 농가소득지지제도, GSnJ 20호(’06.7)에서 재인용. ʼ89년에 연 매출 1만～25만 달러 농가들에 집중되었던 정부지출 이 ʼ04년에는 25만 달러이상, 특히 50만 달러이상 농가에 집중된 것으로 나타났다. ʼ89년부터 ʼ03년까지 미국 전체 농가 소득의 중간 값(median)은 43,000달러 수준에서 안정되었는데, 정부지출의 1/2 이 분배되는 농가의 경계소득은 ʼ89년 45,808달러에서 ʼ03년 75,772 달러로 급증하였다. 지역적으로 미국 농업 보조금은 중서부(옥수수), 태평양 북서지역 (밀), 동남 해안지역, 캘리포니아와 미시시피 하류(쌀, 면화), 텍사 스 서부지역과 애리조나 남부지역(면화)에 편중된 것으로 나타나고 있다.(선거구의 5%지역에 농업보조금 50%가 집중).. 30. 농가소득 안정정책.

(45) <그림 2-6> 미국 정부지출의 대농 집중 추이. 자료 : USDA-ERS, 김한호 재인용. ∼. 품목별로, 주요 5개 품목(밀, 옥수수, 면화, 쌀, 콩)이 ʼ99 ʼ04년. ∼. 간 전체 품목 보조금의 61.2%를 차지하였으며, ʼ95 ʼ04년간의 품 목 보조 1,120억 달러 중 78%가 옥수수, 밀, 쌀, 면화에 집중되고 있다. 셋째로, 미국 농업 보조금은 투입량과 생산비 및 지대의 증가 유 인을 제공한 것으로 지적되고 있다. 마케팅 론은 실제 시장가격에 상관없이 융자단가 만큼의 가격을 보장하면서 실제 생산량을 기초 로 보조되므로, 재배 면적과 투입을 늘려 생산을 증가시키는 유인 이 존재하게 된다. 실제로, 마케팅 론 대상 품목인 완두콩과 녹두 콩의 재배 면적이 ʼ01년 0.4백만 에이커에서 ʼ05년에 1.3백만 에이 커로 3배 증가한 사례가 나타나고 있다. 아울러, 보조금은 자본화(capitalization) 효과를 가짐으로써, 농지 제2장 선진국의 소득안정 직불제 현황. 31.

(46) 가격을 상승시키고, 이는 농가 비중 47%인 임차농의 경영과 신규 농의 진입을 어렵게 하는 요인으로 작용하고 있다. 정부보조의 자 본화가 농지 가치에서 차지하는 비중은 7～38%인 것으로 나타나고 있다(Informa Economics 2007). <그림 2-7> 미국 농가의 순 현금소득과 농지가격 변화추이 십 억 달 러. 주 : 소득 단위 : $10억, 농지가격은 $/에이커 자료 : http://www.ers.usda.gov/Data/FarmIncome/FinfidmuXls.htm. 넷째, 보조금 지불이 농가별이 아니라, 개인별로 이루어짐으로써, 농업 법인이나 대농은 고용인들 명의로, 가족농은 부인이나 자녀 명의로 보조금을 지급받는 편법(loophole)이 성행한다는 비판이 있 다. 이러한 편법으로 인하여 보조금 상한을 운용하는 데 사실상 실 패함으로써, 매년 수십억 달러의 보조금이 대농이나 부농에게 귀속 되는 정책적 오류를 야기하게 되고, 일부에서는 농업 보조금을 ʻ부 농에 대한 후생 프로그램ʼ이라고 꼬집기도 한다. 32. 농가소득 안정정책.

(47) 예컨대, 아칸소주의 Tylor Farms 농장의 경우, 농장을 합법적으로 66개의 별도 소법인으로 나누어 고용인들로 하여금 각 농장의 보조 금을 수령토록 함으로써, 1996～2000년간 모두 $2,380만(약 240억 원)에 달하는 미국 최대의 농업 보조금을 수령한 사례가 있다. 아울 러, 2000년 당시 농업부 장관인 Dan Glickman이 도입한 ʻ상품 보 증 프로그램ʼ(Commodity Certificate Program)도 마케팅 론과 융자 부족불제도의 상한을 유명무실화했다는 지적을 받기도 한다. 미국 농가의 60%는 농업 보조 프로그램의 수혜 대상에서 원천적 으로 배제되어 있으며, 2000년 기준 총 10만 달러 이상의 보조금을 수령한 농가 수가 57,500호 이상이고, 100만 달러 이상의 보조금을 수령한 농가도 154호 이상인 것으로 파악된다. 대규모 수혜자 중에 는 Westvaco, Chevron, John Hancock Life Insurance 등 Fortune 500대 기업에 드는 기업도 15개나 포함된다. 보조금 지급상의 불균 형은 대규모 농업 법인이나 농기업이 수령한 대규모 보조금으로 100에이커 미만의 가족농을 사들여 소작농화 하도록 하고 있으며, 현재 미국 쌀 농가의 3/4은 이미 소작농화된 것으로 분석되고 있 다.12 끝으로, 국제적 비판과 WTO 보조금 감축 의무를 실질적으로 이 행하는 문제가 있다. 미국은 2002년 농업법이 농업 보조금을 확대 하고 자유무역 정신에서 후퇴하였다는 평가를 국제사회에서 받고 있으며, 보조금과 관련하여 WTO 일부 회원국과 분쟁이 있다. 미국 은 고정 직불을 허용보조로 WTO에 통보하고 있으나, 브라질이 제. 12. Riedl, Brian M., Heritage Foundation, http://www.heritage.org/Research/Budget/BG1520.cfm. 제2장 선진국의 소득안정 직불제 현황. 33.

(48) 소한 면화사건에서 WTO는 기준 면적에 과실 채소 재배를 제한한 것이 그린 박스 요건에 어긋난다고 판정한 바 있다.13 미국의 ʻ경기대응 소득보조ʼ(CCP)는 기준 단수와 기준 면적을 적 용하므로 실제 생산량과 연계되지 않지만, 현재 시장가격과 연동됨 에 따라 WTO 그린박스 요건에 미흡하다는 견해가 있다.14 1998년 이후 보조금 규모가 증가하여, 과거와 달리 WTO 국내보조 한도에 근접하게 됨으로써, 미국도 이제 감축 대상 보조금의 축소가 불가 피할 것으로 전망되고 있다. 미국은, ʼ05.6월 DDA 농업협상에서 향 후 5년간 국내보조(Amber Box)를 60%까지 감축할 것을 제안한 바 있으며, 이를 위해서는 AMS 한도(191억 달러)를 115억 달러나 삭 감해야 하는 실정이다. 2) 농업 보조금 대안의 모색 미국은 WTO 감축대상 보조는 줄이고 WTO 허용보조를 늘리되, 지불 상한은 인하하는 정책을 선택할 수 있다. 이를 통해, WTO 규정에 보다 더 합치되며, 생산과 구조에 미치는 영향이나 보조의 불공평성을 완화할 수 있다는 의견이 있다. 그러나, 이러한 개선이 보조의 혜택을 전통적 작물에 집중시키고, 소득 변동을 완화하기 위해 작물보험에 대한 의존을 증가시킬 것이라는 반대론자들의 지 적을 받아왔다.. 13 14. 임송수, ‘미국의 농가소득 안정제도: 발전 경과와 실태’, 시선집중 GSnJ 제11호, 2006. 3.7 WTO는 면화사건에서 가격보전 직불이 국제가격을 떨어뜨려 다른 수출국에 부(負) 의 영향을 준다고 판정.. 34. 농가소득 안정정책.

(49) 또한, 일부에서는 마케팅 론과 경기대응 소득보조 정책을 농가단 위 소득 안정화 정책으로 대체하는 방안에 대해서 논의가 있어 왔 다. 즉 생산량이나 재배면적에 상관없이 농가별로 감소한 소득을 보 전하는 정책으로 설계하자는 의견인데, 이에 대해서 소득 보전의 수 준이 농산물 공급 의향과 가격에 영향을 미칠 수도 있다는 반론도 없지 않았다. 이후 많은 검토와 준비를 거쳐, 2008년 농업법에 ʻ수입 보전 직불제ʼ(ACRE; Average Crop Revenue Election)를 선택할 수 있도록 새로 도입하였으며, 2012년 농업법은 농가에 대한 직접 소득 이나 가격을 지원하는 대신 농가의 감소한 손실을 보전하거나 및 경 영을 안정화시키는 위험 관리로의 정책 전환을 강조하게 되었다. 한편, 미국은 작물 보험이나 환경보전 직불, 농촌개발 프로그램 확대를 통한 지원을 강화하는 방안도 검토해 왔으나, 이러한 정책은 그 혜택이 지원 대상 품목을 재배하는 농가에서 비정책 대상 작물과 가축으로 이동할 수 있다는 점이 문제점으로 지적되어 왔다.15. (4) 미국 농업 보조금 정책의 시사점 미국 농업 보조금 제도가 가지는 강점 중의 하나는 우선, 농산물 의 시장가격의 변동에 상관없이 농가는 목표가격의 수준을 보장받 을 수 있다는 점이다. 융자단가와 목표가격 보장으로 1998년까지는 최저가격을 안정적으로 지지하는 ʻ소득 안전망ʼ(Safety-net)으로서의. 15. ’05년 농업보험 총액(liability)은 440억 달러, 가입면적은 전체 대상면적의 80%(약100 만ha), 정부의 보험료 보조는 ’04년 32억 달러였다(농가 보험료의 60%수준).. 제2장 선진국의 소득안정 직불제 현황. 35.

(50) 역할을 충실히 수행하였는바, 쌀 100파운드당 융자단가는 1990년이 후 US$ 6.5/100파운드를 유지하고, 생산비 수준을 보장하는 목표가 격은 1990년대에 US$ 10.71, 2002년 농업법과 2008년 농업법에서 US$ 10.5를 유지하였으나, 2012년 농업법에서는 국제 곡물가격 상 승 등을 감안, US$ 14.0으로 인상하였다.16 <그림 2-8> 미국의 쌀의 시장가격과 융자단가 추이(1980～2007). 그러나, 1999년 이후 국제시장에서 쌀 수급의 영향이 지나치게 반영된 결과 시장가격은 융자단가를 하회하여 쌀 융자 단가는 ʻ단 기 융자ʼ의 의미를 가졌으나, 2005년 이후 미국 쌀 가격은 지속 상 승하여 2007년 이후 종전 목표가격 US$ 10.5를 상회하게 된다.. 16. 미국 아칸소州의 한 표본조사는 에이커당 쌀 조수익 348달러, 경영비 642달러이지만, 마케팅론/융자부족불 191달러, 고정직불 137달러, 시장손실 지불 149달러 등 정부 보조 477달러를 합쳐, 183달러의 순소득을 확보. 36. 농가소득 안정정책.

(51) 두 번째로, 미국과 EU의 농업보조 원리 사이에는 ʻ재정 부담ʼ이 냐, ʻ소비자 부담ʼ이냐의 차이가 있었으나, 이제는 둘 다 공히 소득 안정에 중점을 두는 경향이 명확해 지고 있다. 종전에 미국은 자유 무역 원칙에 따라 농산물 가격 형성은 시장에 맡기고, 농가의 재생 산 보장을 위하여 시장가격과 생산비의 차액에 대한 융자, 고정형 직불과 가격보전 직불금을 ʻ재정에서 부담ʼ하였으나, EU는 생산비를 기준으로 역내가격을 형성, 국제가격과의 차액을 ʻ소비자가 부담ʼ하 도록 해왔던 점에서 근본적 차이가 있었다(제2절 그림 2-8 참조). 그러나, WTO 체제 정착 이후, 미국과 EU 양자의 정책 기조는 소득 안전망을 중요시하면서, 소비자 부담 보다는 재정 부담으로 전환한 것으로 평가되고 있다. 미국이 부족불 제도에서 고정형 직 불로 전환했던 것이나, 2008년 농업법에서 수입보전 직불제(ACRE) 도입, 2012년 농업법에 수입손실 보상제(RLC)나 농업위험 보상제 (ARC) 도입을 제안한 것, 그리고, EU가 개입가격 보장에서 소득 보전 직불제에 중점을 두었다가, 다시 농가 단위 단일직불제로 이 행해 온 것이 소득 보전을 중시한 사례다. 특히, EU도 미국의 목표가격과 유사하게 일정 수준의 소득 보장 을 추구하려는 경향이 나타나면서, 농가 소득 안정에 관해서 미국 과 EU가 서로의 장점을 벤치마킹해 왔다고 할 수 있다. EU는 종 전에 개입가격으로 최저가격을 지지하면서 직접지불로서 일정 소득 을 보장함으로써, 미국의 정책 기조를 닮아왔는데, 다만, EU가 지 지가격을 인하하되 인하분은 직접지불로 보전했다면, 미국은 필요 에 따라 지지가격을 인상하기도 해왔다는 점에 차이가 있다. 그간 미국과 EU가 강하게 추구해 온 농가소득 지지와 시장 안정. 제2장 선진국의 소득안정 직불제 현황. 37.

(52) 화 노력에 대해서는 농산물 과잉의 해소에 부정적 효과를 초래해 온 것으로 분석되었다. 이에 대응하여, 미국은 국내가격 지지를 통 하여 농산물 수출 촉진을 추구하게 되었고, EU는 개입가격으로 수 매한 농산물에 수출 보조를 지원하려고 노력하였다. 그러나, 2010 년을 전후하여 바이오 에탄올 수요 확대와 곡제 곡물가격 호조 등 으로 농가 경제 여건이 좋아지면서, 재정지출 부담을 완화하면서 보다 효율적으로 농가 소득을 보장해 줄 수 있는 방안에 관심이 집중되게 되었다.. (5) 2012년 농업법의 보조금 개편 동향 17 1) 2012년 농업법안의 특징 미국은. 2008년 식품, 보존 및 에너지에 관한 법률(Food,. Conservation and Energy Act) 을 대체할 2012년 농업법안을 상원 과 하원에서 각각 독립적으로 통과시켰으나,18 대통령 선거 등 정 치 일정을 감안하여 2008년 농업법 시한을 1년 연장시킨 후 법안 을 심의키로 하였으나, 농업법 하원(안)은 2013년 6월 20일 하원 표결에서 부결되었다. 미국의 농가소득 및 경영 안정정책은 개별 농산물에 대해 직접적. 17 18. 미국 2012 농업법(Farm Bill) 개편 동향은 송주호, 임정빈, D. Sumner, 이현옥, 박한 올, ‘2012년 미국 농업법 제정 동향과 시사점’, KREI, 2012.12,에서 발췌, 인용함. 상원의 ‘농업개혁, 식품 및 일자리 법’(Agriculture Reform, Food, and Jobs Act)안은 ’12.6. 상원을 통과, 하원의 ‘연방 농업개혁 및 위험관리법’(Federal Agrricultural Reform and Risk Management)안은 ’12.7월 하원 농업위원회에서 승인.. 38. 농가소득 안정정책.

(53) 으로 가격과 소득을 지지하는 품목별 프로그램이 대표적이다. 그런 데, 2012년 농업법은 상 하 양원안 모두 전통적인 품목지원 정책인 고정직불제(DP), 경기대응 소득보조(CCP), 수입보전 직불제(ACRE) 를 폐지하는 대신, 이를 대신할 새로운 농가소득 지지 및 경영안정 프로그램을 제안하였다. 다만, 최저가격지지 역할을 하는 유통지원 융자제도(Marketing Assistance Loans)는 현행대로 유지된다. <표 2-3> 2012년 농업법 상하원안의 경손정책 비교. 구 분. 수준 (Level). 보험연계 정책. 보험비연계 정책. 보완적 면화소득 보상 옵션 보호계획 (SCO) (STAX). 농장기준 농업위험보상 (ARC). 지역기준 농업위험보상 (ARC). 수입손실보상 (RLC). 군(county) 군(county). 농장(farm). 군(county). 군(county). 79～89%. 79～89%. 75～85%. 보상범위 90%까지 90%까지. 식부면적의 65% 식부면적의 80% 식부면적의 85% + + + 휴경면적의 45% 휴경면적의 45% 휴경면적의 30%. 보상면적. 전체 식부면적. 전체 식부면적. 기준가격. 작물보험 가격. 작물보험 최근 5개년 최근 5개년 최근 5개년 가격 올림픽평균가격 올림픽평균가격 올림픽평균가격. 기준단수. 작물보험 단수. 작물보험 최근 5개년 최근 5개년 최근 5개년 단수 올림픽평균단수 올림픽평균단수 올림픽평균단수. 보험료 보조. 70%. SCO 연계. -. 지불상한. 없음. 80%. 해당 없음. 해당 없음. SCO SCO 보상과 SCO 보상과 보상과 연계 가능 연계 가능 연계 불가 (최대80%까지) (최대80%까지) 없음. 5만 달러. 5만 달러. 해당 없음 SCO 보상과 연계 불가 12만 5천 달러. 자료: KREI, 2012 op.cit. p.128 제2장 선진국의 소득안정 직불제 현황. 39.

(54) 농가소득안전과 위험관리 강화측면에서 ʻ경손정책ʼ(shallow loss policy)을 도입한 것이 2012년 미국 농업법 상 하원안의 특징의 하 나다. 일반적으로 작물보험의 보장수입 범위(coverage)는 실제수입. ∼. 의 70 85% 수준이며, 만약 손실이 자기부담금(deductible)보다 적 은 수준에서 발생하는 경우, 농가는 이러한 손실을 작물보험을 통 해 지원받지 못하거나 작물보험에 의해 보상을 받더라도 손실의 15. ∼30%는 농가가 스스로 부담해야 했었다.. 이렇게 작물보험에 의해서도 보상받지 못하는 자기부담금 내의 ʻ경손실ʼ(Shallow Loss)을 보상한다는 명분으로, 미국 상하 양원은 2012년 농업법안에 경손정책(Shallow Loss Policy)을 제안하게 된 것이다. 하원 농업법안은 농장위험관리지원(Farm Risk Management Election)이라는 조항(section 1107)을 두고, 2008년 농업법의 경기 대응 소득보조(CCP)나 수입보전 직접지불(ACRE)과 유사한 형태의 가격손실 보상제도(Price Loss Coverage Payment: PLC)와 수입손실 보상제도(Revenue Loss Coverage Payment: RLC)를 제안하면서, 정 책지원 대상품목을 10ha 이상 경작하는 농민들에게 하나를 선택토 록 하였다. 상원 농업법안은 수입보장을 위한 방안인 농업위험 보 상제도(Agriculture Risk Coverage: ARC)를 제안하고 있다. 이러한 경손정책은 최근 미국 농산물 가격이 높은 데도 불구하 고 주요 품목에 자동적으로 지불되는 고정형 직불금(DP)에 대한 비판적 시각과 시장가격이 목표가격보다 높게 형성되어 거의 발동 되지 않는 경기대응 소득보조(CCP)의 실효성 논란에 대응하기 위 한 목적으로 강구되었다. 40. 농가소득 안정정책.