우리가 경영이양 직접지불제를 처음 도입한지 17년여가 경과하였 음에도 불구하고 현행 직불제만으로는 농가 소득을 종합적으로 안 정화시키기에는 아직 부족하다는 데에 농정 당국과 전문가들의 고 민이 있으며, 이러한 현상을 타개하기 위하여 새로운 시도가 필요 한 시점이다.
농가단위로 소득 감소를 보전하고 안정화를 지원하는 선진국형 소득안정제의 제도 도입을 검토했던 이유는 첫째, 농업소득만으로 충분한 소득을 얻기 어려운 한국의 농업구조 하에서 WTO 규범과 조화시켜 가면서 농가소득을 보전하고 안정화시키기 위해서는 직접 지불 보조금을 확충하는 것이 불가피하며, 농가단위로 가격 하락이 나 수량 감소에 따른 소득 감소를 종합적으로 보전할 수 있는 제 도가 필요하기 때문이다.
현재 우리 농산물 시장 개방이 확대되고 경쟁이 심화되면서 우 리 농가의 농업 소득률은 지속적으로 하락하여, ʼ95년에 65.4%이던 농업 소득률이 2000년에 55.8%, ʼ05년에 44.6%, 다시 2012년에 33.1%로 낮아지고 있다. 또한, 한 EU, 한 미 FTA 협정 이행 등 시장개방이 확대되면서 농업소득의 위협 요인이 심화되고 있다.4 더욱이, 관세 인하에 따른 직접적인 농산물 가격의 하락뿐만 아니
4 이정환, ‘한미FTA이후의 농정 현안의 쟁점과 대안’(’07.11)은 물가상승율 3%, 1인당 국민소득 증가율 3～5% 가정시, 비농업 부문과의 소득격차 요인을 연 8～10%로 추정
라 국내외 가격 차에 따른 시세 차익을 노린 수입량의 변동 등으 로 국내 농산물 가격의 불안정성이 가중되고 있다.
한 연구에 따르면, 2015년 쌀 관세화시, 쌀값은 13만원/80kg 수 준으로 낮아지고, 쌀 농업소득은 2조 7천억원 정도가 감소할 것으 로 극단적인 전망을 내놓기도 하였다.5 가격변동에 의한 피해는 규 모화되고 투자가 많은 主業農에게 더욱 크게 나타나고 있어 주업농 을 중심으로 하는 소득안정 장치가 절실한 실정이다. 부류별로는 가격변동이 상대적으로 큰 시설채소, 화훼, 축산업 부문과 낙농, 과 일 등 등 교역 대상품목의 경영안정장치가 벼농사에 비해 상대적으 로 취약한 것이 사실이다.
둘째로, 종전과 같이 품목별로 소득을 보전하는 직불제도의 한계 를 극복하는 것이 필요하다. 품목별 가격차 보전 직불제는 생산 비 중립적으로 과잉생산, 구조개선 지연, 품목 간 형평성 문제 등 시 장에 왜곡 현상을 야기하고, WTO 보조금 협정에 따라 각종 시장 왜곡적 정부지원은 제약되기 때문이다. 현재 소강 상태에 있는 DDA 농산물 협상에서 특정 품목의 가격을 지지하는 보조정책에 대해서는 향후 규제가 강화될 것으로 예상되는 것도 하나의 이유이 다. 또한, ʻFTA 품목별 피해보전 직불제ʼ의 발동 구조상 소득보전에 한계가 있을 수밖에 없는데, 정부가 2013년 새로 도입한 FTA 피해 보전 직불제의 발동 기준과 보전 비율은 각각 90%로서, 시장가격 이 직전 5개년 평균 가격의 90%이하로 하락할 경우 그 차액의 90%를 보전한다. 당초 각각 80% 수준이었으나, 한미 FTA 이행 이 후 실제 발동되기 어렵고 직불금 지급액도 작다는 것을 이유로 한
5 ‘2004년 쌀 재협상 전략 수립에 관한 연구’, KREI, 2004
농업인 단체 등의 개정 요구를 수용한 것이다.
특히, FTA 피해보전 직불제는 교역 대상 농산물 가격이 하락해 도 수입증가 요건을 충족하지 못하거나, 국내 요인에 의한 하락 때 문에 수입 기여도가 충분치 못할 경우에는 작동되지 않으며,6 가격 하락 폭이 매우 큰 경우에는 소득보전 효과가 기대에 미흡하다는 문제점이 지적되고 있다.
아울러, 쌀 소득보전 직불제에 대해서는 쌀 가격이 구조적으로 하락하는 국면에서는 쌀 목표가격도 동반 하락하게 되어 소득안정 효과가 거의 없게 될 가능성이 있다는 문제점이 지적되고 있다.
<그림 1-1> 소득보전 기준가격과 농가수취액 변화추이(‘02～’15)
자료 : 이정환, op cit.
6 한미FTA 피해보전 직불제는 i)해당 연도 수입량이 5개년 평균보다 많고, ii)FTA 체 결국으로부터 수입량이 5개년 평균보다 많은 동시에, iii)가격이 5개년 평균의 90%
이하로 하락된 품목을 대상으로 차액의 90%를 지원함.
셋째로, 쌀값이 계속 하락하는 국면에서는 실질소득 수취액이 크 게 감소하여, 현재의 쌀 소득보전 직불제가 실제로 소득안정 효과 를 기대하기 곤란하다. 한 연구는, 2007년까지의 쌀 평균가격을 기 준으로 보전 가격을 조정하면, 2007～09년산에 대한 보전가격은 현 재의 170,083원/80kg에서 161,783원/80kg으로 하락할 것을 추정한 바 있다.7
동 연구는 2015년까지 쌀 가격이 13만원/80kg 수준으로 하락하 는 것으로 가정하는 경우, 2013～15년 쌀 소득보전 기준가격은 148,664원/80kg 으로 하락할 것으로 예상하였으며, 보전액은 ʼ15년 4,389원/80kg으로 미미해지고, 농가 총 명목 수취액은 2002/ʼ04년산 169,757원/80kg에서 2015년까지 145,864원/80kg으로 14% 감소할 것으로 전망하였다. 또한, 농가 실질 수취액은, 물가 상승율을 3%
로 가정하는 경우 11만원 수준으로 39% 하락할 것으로 전망한 바 있다.
국회는 ʼ08.3.21자로 ʻ쌀소득 등의 보전에 관한 법률ʼ을 개정하여 쌀 목표가격을 향후 5년간(ʼ08～ʼ12) 170,083원/80kg으로 동결하고 목표가격 조정 주기를 매 5년으로 변경한 바 있다. 최근, 농식품부 는 목표가격이 쌀 생산비를 충분히 반영하지 못한다는 농업인 단체 등의 의견을 반영하여, 2013년산 쌀부터 적용될 쌀 목표가격을 174,083원/80kg으로 인상하였고, 변경 주기도 매 3년으로 단축하여 쌀값 변동에 반응성을 높였다.
또한, 연구 당시의 예측과 달리, 수확기 산지 쌀값은 ʼ05년 이후
7 이정환, ‘한･미 FTA이후 농정현안의 쟁점과 대안(1)’, 시선 집중 GSnJ_제47호, 2007.
11.12에서 인용.
매 3∼4년을 주기로 등락을 반복하여 ʼ05년 162천원, ʼ09년 162천 원, ʼ12년 166천원/80kg으로 강세를, 그 외의 연도에는 약세를 기록 하였다. 이러한 쌀값 추세와 중장기 전망, DDA 농업협상 동향 및 2015년 쌀 관세화와 관련한 국제 곡물 시세 등 여건에 대한 면밀 한 검토가 필요하다.
<참 고> 쌀 소득보전 직불금 및 쌀값 전망(∼'15)
2005 140,412 170,083 9,836 15,384 165,632 165,632 2006 148,368 170,083 11,475 7,537 167,380 163,777 2007 146,327 170,083 11,475 8,718 166,520 158,189 2008 144,286 170,083 11,475 10,452 166,213 153,300 2009 142,245 170,083 11,475 12,187 165,907 148,560 2010 140,204 170,083 11,475 13,922 165,601 143,967 2011 138,164 170,083 11,475 15,657 165,295 139,526 2012 136,123 170,083 11,475 17,391 164,989 135,201 2013 134,082 170,083 11,475 19,126 164,683 131,020 2014 132,041 170,083 11,475 20,861 164,377 126,967 2015 130,000 170,083 11,475 22,596 164,071 123,040
쌀 소득보전 직불금 변동분 추이 전망 2008 935,522 925,982 10,452 637,588 596,478 590,395 2009 928,009 913,699 12,187 743,408 689,889 679,251 2010 920,496 901,416 13,922 849,228 781,711 765,507 2011 912,983 889,132 15,657 955,048 871,943 849,164 2012 905,470 876,849 17,391 1,060,868 960,584 930,222 2013 897,957 864,566 19,126 1,166,688 1,047,636 1,008,697 2014 890,444 852,283 20,861 1,272,508 1,133,098 1,084,537 2015 882,931 840,000 22,596 1,378,329 1,216,969 1,157,796 주 1) 생산 비연계 면적은 매년 전용면적 5,787ha, 유휴화면적 1,726ha씩
제외하여 계산
2) 생산 연계 면적은 김명환(KREI), 이정환(GSnJ)의 추정 재배 면적임 자료: 이정환, op. cit. (2007.11) 재인용