평가의 개념과 유형 - 지역개발사업의 파급효과 분석기법 검토 7 ) - 지역개발사업의 파급효과 분석기법 및 적용 연구

지역개발사업의 파급효과 분석기법 검토 7 )

1) 평가의 개념과 유형

7) 본 장의 지역경제파급효과 분석기법과 적용사례는 Arm str ong교수의 저서 (1978, 2000)를 중심으로 정리하였다. 본 연구진(차미숙 박사)이 2001년 영 국 쉐필드대학 연수중 많은 조언과 자문을 아끼지 않으신 Arm strong 교수 에게 감사드린다.

(1) 평가의 개념 정의

Ander son (1979)은 정책평가를 정책의 내용, 집행 및 그 영향 등을 추정하 거나 사정 또는 평정하기 위하여 체계적인 연구방법을 응용하는 것으로 보 았으며, Weiss(1972)는 어떠한 정책의 과정이나 결과를 이해하고 가치를 판단하는 사회적 과정으로 정의하고 있다(노화준, 1991:26).

공공정책의 평가에서는 정부개입이 바람직한 것인지, 실현가능성은 있는 지, 영향과 문제점은 무엇인지에 대한 사전탐색적인 조사 뿐만 아니라 정 부개입의 추진으로 계획된 목표의 달성정도, 목표달성의 효율성 (efficiency )과 효과성(effectiv eness ), 그리고 정부개입으로 인한 긍정 적・부정적 효과에 대한 광범위한 조사・분석작업을 포함한다. 공공정책 의 평가는 공공정책과 프로그램의 결과와 산출물, 그리고 집행과정을 측 정하는 광범위한 작업 으로서 용어를 사용하는 사람들의 입장이나 관심에 따라 다른 의미로 사용되고 있다.⁸⁾

(2) 평가의 유형

공공정책의 평가는 다원적인 의미로 사용되고 있기 때문에 획일적으로 개 념을 규정하는 데는 한계가 있다. 평가의 개념을 보다 실무적 차원에서 이 해하기 위하여는 포괄적인 의미를 지닌 평가작업을 특성별로 유형화하여 살펴볼 필요가 있다. 포괄적 의미의 공공정책 평가(assessment )는 정부개 입의 영향과 목표달성도의 측정(measurement )을 의미하며, 평가시점에 따라 사전평가(ex - ante appraisal)와 사후평가(ex - post evaluation )로 나눌 수 있다.

① 시점 기준에 의한 평가유형

8) Scriv en은 평가를 어떤 것의 장점, 유용성, 가치 등을 판단하는 과정 으로 정의하였다. 평가는 인간의 모든 활동을 대상으로 좋고, 나쁘고, 가치있는 것과 없는 것 등을 판단하는 보편적 지적활동의 한 과정으로서 어떠한 관 심영역에나 적용할 수 있는 개념이다(이경옥 역서, 1995).

공공정책의 평가에는 시책이나 사업의 추진 이전에 이들의 적정성, 타당성, 실현 가능성을 측정하는 사전평가(appraisal)와 시책이나 사업이 추진된 이후 이들의 효과가 어느 정도인지를 측정하는 사후평가(evaluation )가 있 다.⁹⁾

사전평가는 정부개입의 추진이전에 예상되는 영향을 예측함으로써 정부시 책이나 사업의 추진여부를 결정하거나 대안을 마련하는데 기본 목적이 있 다. 사전평가를 중시하는 학자들은 평가를 비용부담이 요구되는 시책, 사 업 및 프로그램을 추진하는 경우 사전에 이들이 수용할 수 있는 표준(기 준)과 부합하는지 여부에 대한 증거를 수집하여 전부 또는 일부의 가치에 대한 명확한 판단을 하는 것 으로 정의하고 있다(Case, Andrews & Werner, 1988; 한표한외, 1999:15). 사전평가의 일반적인 형태는 비용과 편익분석을 통한 경제 및 재무적 타당성 분석과 사업의 합목적성 평가, 사업의 경제적 파급효과분석(impact assessment ) 등이 있다. 사전평가의 목적은 정부개 입의 비용과 효과 등을 예측함으로써 자원의 낭비를 방지하고 합리적인 대 안을 모색하는데 있다. 사전평가에서는 제시된 시책이나 사업의 비용과 편 익 또는 파급효과의 측정 뿐만 아니라 대안의 모색과 대안별 평가, 추진과 정에서의 위험부담과 불확실성 그리고 사업의 실현가능성 등에 대한 종합 적인 고려가 필요하다.

사후평가(evaluation)는 일반적으로 정책(policy), 프로그램(programme) 및 사 업(projects)에 대한 회고적 분석(retrospect analysis)을 의미한다. 평가의 목적 은 과거의 경험으로부터의 교훈을 통하여 미래의 사업운영이나 정책개발을 지원하는데 있다. 사전평가와 사후평가의 차이는 전자는 정부개입의 영향 을 예측하고 대안을 찾는 반면, 후자는 정부개입의 영향을 측정하고 정부 개입의 효율성과 효과성을 분석하여 미래의 정부정책을 개선하는데 치중 한다.

대부분의 평가에 관한 정의는 사후평가를 염두에 두고 있다. 비둥

9) 집행평가는 평가시점에 관계없이 집행과정, 자원동원가능성, 집행의 효율성 및 집행가능성(implementability) 등을 분석하는 평가이다. 주요분석 평가방 법으로는 모니터링, 피드백 등에 의한 집행중 평가와 사전・사후집행평가 등이 있다.

(Vedung )은 평가란 정부개입의 과정과 산출물 및 그 결과의 장점, 유용 성, 가치 등을 사후적으로 정밀하게 측정하여 미래의 실질적인 행동에 반 영하는 회고적 사정(assessment ) 작업 으로 정의한다(이경옥, 1995:19).

그리고 사후평가는 일반적으로 다음의 과정을 따른다. (i) 평가대상의 명확 화와 변화측정의 방법론 결정 (ii) 대응준거(counter factuals )를 위한 대 안적 사회현상(alternative states of the world) 및 대안적 의사결정의 선택 (iii) 목표와 현실, 그리고 대안의 파급효과 결과치(outcome)의 비교 구된다(T reasury Guidance, 1997).

<표 2- 1> 시점 기준별 평가유형과 기법¹⁰⁾

② 내용에 따른 평가유형

두 번째 평가유형은 평가내용에 따른 분류이다. 여기에는 정부개입의 영향 을 비용과 효과 측면에서 분석하는 종합평가(comprehensive ev aluation ), 비용의 고려없이 파생되는 효과만을 분석하는 파급효과 평가 (impact assessment ) 등이 있다. 종합 및 파급효과 평가는 환경・정치・사 회・문화 등 다양한 측면의 영향에 대한 조사・분석이 가능하나 지역정책 평 가에서는 경제적 영향 측정에 치중하는 경향이 있다.

한편 지역정책의 평가는 관련시책의 수행으로 인하여 유발된 사회경제적 영향을 측정하거나, 이러한 효과가 사업이 의도한 지역개발목표에 어느정 도 기여하였는가를 판단하는 것을 의미한다. 지역정책평가는 정책의 직 간 접적인 영향의 측정평가, 정책목표 달성도 평가, 그리고 집행과정 평가로 구분된다. 평가의 방법도 환경적 영향과 같이 서술적이고 정성적 분석과 경제분석과 같은 계량적, 정량적 분석이 가능하다. 지역개발사업의 평가는 본질적으로 정책이나 사업추진이 의도했던 목표를 달성했는지 여부와 달 성 과정의 효율성 및 효과성을 사후적으로 분석하는데 목적이 있으므로 의 도된 목표를 확인하고, 실제로 나타난 현상과의 비교분석이 필요하다.

지역정책의 평가는 세 가지 분야에서 수행될 수 있다. 첫째, 사업계획에 대 한 분석과 평가이다. 여기서는 사업계획과 정책목표와의 적합성, 수단의 합목적성을 검토한다. 둘째, 사업추진 과정의 추적 분석이다. 여기서는 사 업집행의 실체적 이행을 확보하기 위한 단계로서 집행계획의 추진정도, 집행 절차의 효율성과 집행상 병목발견이 중요한 분석대상이 된다. 셋째, 파급효과 분 석 이다. 여기서는 정책적 영향과 사업목표 달성도에 대한 검토이다. 넷째 는 정책 및 사업수행의 경제적 효율성 분석이다. 목표달성에 있어 효율성 은 정책효과를 비용측면에서 분석하는 것을 의미한다(Rossi, et al., 1979).

<그림 2- 1> 지역정책 평가유형 및 접근방법

지 역 개 발 정 책 (사 업)

목표와 정책수단 정책(사업)효과 집행제도

정책적 적합성

수단의 합목적성 목표달성도

정책(사업)파급효과 집행체계

집행의 효율성

인구효과 - 인구성장 - 인구이동

산업효과 - 고용증대 - 산업구조 - 기업이전

복지효과 - 사회간접자본 - 교육/ 사회지표 - 생활수준

분석방법: 기간별 공간현상분석 및 실증조사 (지역투입산출모형, 경제기반모형, 계량모형 등)

2 ) 파급효과분석의 개념과 유형

(1) 파급효과분석의 개념정의

지역파급효과 분석(impact analy sis)이란 지역개발정책이나 사업의 추진 으로 인하여 유발되는 지역내 소득과 고용증대 등 경제적 직 간접 효과를 측정(estimate)하는 것을 의미하며, 평가 방법론상 하나의 유형이다.

파급효과 분석이나 평가는 모두 정부개입의 영향을 사전에 예측하여 추진 여부를 결정하거나 대안을 선택하거나 정부개입의 영향을 사후에 측정하 여 미래의 정책이나 사업 운영에 도움을 주기 위한 조사・분석작업을 의 미한다. 평가는 비용과 효과를 종합적으로 측정 비교하는데 비하여 파급효 과 분석은 투입요인이나 유발되는 비용에 대한 고려없이 결과만을 예측 또 는 측정하는데 관심을 갖는다.

파급효과란 지역경제 차원에서는 시책이나 사업의 추진에 따른 간접 및 유 발효과, 즉 승수효과(multiplier )만을 의미하며 지역파급효과분석은 승수

효과 분석과 같은 의미로 사용된다. 승수효과의 측정을 위하여는 정부의 시책이나 사업으로 인한 직접적인 효과의 예측 및 측정이 우선되어야 하 며, 파급효과분석은 직접효과가 최종수요의 변화를 일으켜 연관산업에 주 는 영향을 측정하는데 치중한다(Armstrong & T aylor , 1978:226).

(2) 파급효과분석의 유형

지역정책 차원의 파급효과분석은 일반적으로 정부의 조세 및 투자 변화로 인한 지역내 수요의 변화와 이로 인하여 발생하는 고용 및 소득효과를 측 정하는데 널리 쓰인다. 파급효과분석은 일반적으로 지역정책이나 사업의 시행 이전에 정책결정자들이 미래의 활동에 대한 효과를 예측할 수 있게 함으 로써 대안을 모색하거나 추진여부를 결정하는데 기여하며, 사후적 분석 (evaluation) 차원에서도 유용한 평가기능을 수행한다. 지역개발사업의 경제 적 파급효과는 사업추진으로 인한 외생적 변화(exogenous change)를 일 단의 최종수요 변화와 소득 및 고용승수의 값으로 전환된 결과를 의미한 다. 지역경제의 파급효과 분석을 위해서는 외생적 변화에 대한 예측(사전 평가) 또는 실측(사후평가)과 이를 토대로 최종수요로의 변화와 소득 및 고용승수로 전환하는 기법이 필요하다. 구체적인 분석기법으로는 정량 적・정성적 분석기법 또는 거시적・미시적 분석기법 등이 있다. 계량경제

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