리실과 개별 정부부처가 된다. 그 중에서도 산자부, 외교부, 환경부가 주도적 역할을 하였다. 정책행위자들의 위상을 보면, 탄소배출권거래제의 필요성에 대한 인식이 확산되지 않았고, 아직은 경제성장에 대한 가치를 선호하고 있었 기 때문에 친시장연합의 세력이 우세하게 나타난다. 정책중개자의 측면에서 보면, 외형적으로는 범정부 대책기구와 ｢기후변화협약 대책위원회｣를 주관하 는 국무총리실이 중심적 위치에 있는 것으로 보이나, 각 부처의 입장을 조정 하는 기능이 미흡하였고, 개별시책들을 형식적으로 종합하는 기능만을 함으로 써 정책중개자의 역할을 하였다고 보기는 어렵다.
정책행위자들의 신념체계는 환경적 가치를 중시하고 정부규제를 정당화하 는 친환경연합과 경제성장과 기업의 자율성을 중시하는 친시장연합 간의 뚜 렷한 입장차이로 나타난다. 의제형성기간 동안 두 옹호연합 간 학습과정은 있 었으나 학습효과는 없었다고 판단되는데, 이 두 집단 사이에서 신념체계의 변 화가 나타나지 않았기 때문이다.
의제형성기 초기에는 정책행위자들 간에 갈등적 상호작용은 잘 보이지 않 는다. 당시 우리나라는 온실가스 의무감축 대상국에서 제외되었기 때문에 정 책행위자간에 특별한 이해관계의 대립 없이 국제동향에 대한 정보를 공유하 는 것이 주였다. 그러나, 정부가 세 차례의 기후변화대응 종합대책을 수립하 는 과정에서 정부부처 간 갈등적 상호작용이 나타나기 시작하고, 교토의정서 발효가 가까워지면서 친환경연합과 친시장연합의 갈등은 고조된다.
국가 및 기업의 경쟁력제고를 위해 온실가스 감축이행시기를 최대한 늦추 어야 한다는 산자부와 미래의 편익을 위해 조기 도입해야 한다고 주장하는 환경부 간의 갈등은 1998년 12월에 수립된 제1차 종합대책(1999 ~ 2001년)에 서부터 시작된다. 서로 탄소배출권 거래제에 관한 정책연구팀 운영의 주관부 처가 되겠다고 대립하다 결국 합의에 이르지 못하였다(지경부 및 환경부 관 계자 심층면접 결과).
2001년 2월에 수립된 기후변화협약대응 제2차 종합대책(2002 ~ 2004년)을 작성하는 과정에서 갈등이 가시화된다. 환경부는 국무조정실 산업심의관실과
산자부, 산업계 전문가 등이 주도하여 종합대책을 수립하다 보니 내용이 온실 가스 저감에 보수적인 산업계와 경제부처의 논리에 치우쳤다는 주장을 하면 서 공개적으로 문제를 제기하기도 하였다. 2005년 1월에 수립된 제3차 종합 대책(2005 ~ 2007년)에서는 탄소배출권거래 시범사업에 대한 두부처의 입장 이 충돌하여 양 부처의 통합안을 마련하기로 하였으나, 역시 합의에 이르지 못하고 각자 추진계획을 수립하기에 이른다. 기후변화협약 대응 종합대책 수 립과정에서 나타나기 시작한 산자부와 환경부 간의 대립과 갈등구도는 온실 가스 감축 및 탄소배출권거래제 도입 준비와 관련하여 기업들과의 자발적 협 약, 민관합동 전문가 포럼, 부내 대응체제 등 각자 나름대로의 시책을 추진해 나가면서 계속된다.
주관부처 결정에 대한 갑론을박은 국회의 기후변화대책특별위원회에서도 계속되었고, 기후변화관련법 제정을 추진하는 과정에서도 갈등적 상황이 전개 된다. 제1차 종합대책에 따라 환경부가 1999년부터 ｢지구온난화방지대책법(안)｣
을 제정하려 했으나, 우리나라 경제에 큰 충격을 줄 우려가 있다는 산자부 등 관계부처와 산업계의 반대에 부딪쳐 법제정 작업은 표류하게 된다. 또한, 국회 는 환경노동위원회에 환경부 제안 법률안과 유사한 내용의 2개의 의원입법 법률안, 즉 12월 21일 이정일 의원 등의 ｢지구온난화방지대책에 대한 법률(안)｣
과 같은 달 27일 이호웅 의원 등의 ｢지구온난화가스저감대책법안｣을 제출하 였으나, 역시 관계부처와 산업계의 반대로 무산되었다.
한편, 시민․환경단체와 언론은 기후변화대응에 대한 국민적 관심을 제고시 키는 역할을 하면서 소극적 태도의 정부를 계속 공격한다. 범정부대책기구가 부처 간의 이견 조정을 하지 못하고 있다고 비판하고, 정부의 적극적인 정책 전환과 조속한 온실가스 감축대책 마련을 촉구한다.
의제형성기의 상호작용은 세 차례 종합대책의 수립과 국회의 기후변화 관 련법의 추진과정 및 공청회․토론회․언론 등의 채널을 통해 일어났으며, 상 호작용의 빈도수는 점차 늘어난다. 의제형성기의 상호작용의 구조를 그림으로 도식화하면 [그림 2]와 같다.
의제형성기의 연계구조는 정부 외에 다른 정책행위자들에게는 개방되어 있 지 않고 정보의 흐름도 제한되어 있어 폐쇄적 성격이 강하다고 할 수 있다.
정책행위자들 간의 관계유형을 보면, 정부부문 내부에서는 산자부․외교부․
환경부가 정책내용을 구성하는 실질적 권한이 있었고 관계부처들 간의 상 호작용이 활발했다는 점에서 수평적 네트워크 구조였다고 할 수 있다. 정 부부문과 민간부문 사이에는 상대적으로 약한 수직적 관계가 형성되었고, 민 간부문 정책행위자들 간에는 수평적 관계가 유지되고 있다.
[그림 2] 의제형성기 상호작용 구조
정책네트워크 유형은 초기 철의 삼각(iron triangle) 또는 하위정부모형에서 점차 정부공동체 모형에 가깝게 변화하는 모습을 보인다. 동 기간의 초기에는 정부부처가 중심이 되어 상호작용이 일어나는 폐쇄적 정책네트워크의 성격을 보이지만, 시간이 흐르면서 기후변화 관련 민간 전문가들의 참여도가 높아지 고 언론들이 여론환기 역할을 함으로써 약한 정부공동체 모형이 되었다고 볼 수 있다.
2. 정책논의기(2005. 2 ~ 2008. 9)
탄소배출권 거래제의 정책논의기는 2005년 2월 교토의정서 발효에서부터 2008년 9월 ｢기후변화대응 종합기본계획｣이 수립된 시점까지이다. 동 기간 동 안 서로 다른 신념체계를 가진 정책행위자들 간에 갈등이 증폭되는 과정을 겪으면서 탄소배출권거래제도 도입에 대한 원칙적 방침을 정하게 된다.
1) 외적요인: 대내외 환경
정책논의기의 대내외 환경을 살펴보면, 우선 국제적으로 2005년 2월 교토의 정서가 발효되고, 2007년 12월 발리로드맵이 채택되면서 전 세계적인 온실가 스 규제에 우리나라도 동참할 수밖에 없는 분위기가 형성된다. 동 기간 동안 EU와 호주에서는 의무적 참여의 탄소배출권거래제도가, 미국, 호주 등에서는 자발적 형태의 탄소배출권거래제도가 시행되기 시작하였으나 이것이 우리나 라에 크게 영향을 주지는 못했다. 왜냐하면, 비의무감축국인 우리나라의 대외 적 협상전략은 국내 온실가스 저감시책을 대폭 강화함으로써 국제사회에서의 명분을 쌓되, 구속력있는 의무부담 시기는 최대한 늦추어 나가도록 한다는 것 이기 때문이다. 한편, 국내에서는 2007년 9월 한덕수 총리의 UN기후변화대응 정상회의 참석의 결과로 총리실내 기후변화대책기획단이 설치되고, 2008년 이 명박 정권이 들어선 이후 대통령이 8.15 경축사에서 ‘저탄소 녹색성장’이라는 새로운 패러다임을 천명하는 등 국내외적으로 역동적인 사건들이 발생한다.
특히, 새로운 정부의 출범에 따른 국정철학의 변화는 탄소배출권거래제의 도 입논의를 가속화하는 첫 번째 점화계기가 된다. 이에 따라, 기후변화대응 관 련 정책네트워크가 보다 개방적으로 변화되고, 정책행위자 간의 갈등적 상호 작용이 더욱 심화된다.
2) 내적 요인
정책논의기에 있어서 주요정책행위자로는 기존의 정부부처와 민간부문 외 에 총리실내 기후변화대책기획단, 대통령과 청와대 비서실, 지방자치단체 등 이 새로운 정책행위자로 출현하며, 특히 대통령을 비롯한 청와대와 기후변화 대책기획단이 주도적 역할을 하였다. 기후변화대책기획단은 제4차 종합대책 5 개년(2008 ~ 2012년) 계획, 기후변화대책기본법 제정, 기후변화대응기본계획 수립과정 등에서 주도적 역할을 수행하였으나, 산자부와 환경부간의 갈등을 조정하는 중개자로서의 역할은 매우 부족했다. 이에 청와대 미래비전비서관실 이 직․간접적으로 부처 간 입장조율에 나서면서 새로운 정책중개자로서의 역할을 수행하였다(기후변화대책기획단 및 관계부처 심층면접 결과). 이익집 단위상변동 모형 측면에서 보면, 교토의정서 발효와 발리로드맵 채택, 그리고 이명박 대통령의 저탄소녹색성장의 강한 의지 표명으로 친환경세력은 이슈 적･제도적 맥락이 유리하게 작용하여 힘을 얻게 된다. 하지만, 지경부는 환경 부보다 세력이 여전히 우세하고, 산업계의 영향력도 여전히 강하다.
정책논의기에는 친환경연합과 친시장연합 간의 갈등과 대립구도가 심화된 다. 하지만, 산업계가 탄소배출권시장을 새로운 수익창출의 기회로 인식하기 시작하면서 친시장연합 내부에서 주목할 만한 신념체계의 변화조짐이 나타난 다. 특히, 이러한 변화는 이명박 대통령의 ‘저탄소 녹색성장’의 메시지를 계기 로 가속화되는데, 정책논의기 후반으로 갈수록 친시장연합의 신념체계가 이전 과는 다른 면3)을 보이는 반면, 친환경연합의 신념체계 변화는 보이지 않는다.
의제형성기 중반부터 불거지기 시작한 산자부와 환경부 간의 갈등은 서로 유사한 조직과 시책을 경쟁적이고 중복적으로 추진하는 과정에서 계속 증폭 된다. 산자부의 기후변화대책팀(2005. 2) 구성, ‘기후변화협약대응 에너지산업부 문 주요대책(2005. 9)’․‘기후변화협약대응 산업계 지원 정부정책 방향(2007. 2)’
3) 2005년 9월 15일 국회 기후변화대책특별위원회에 전문가 자격으로 참석한 박종식 삼성 지구환경연구소장 발언, 삼성경제연구소의 ‘녹색성장시대의 도래’ (8.10월), LG경제연구 원의 ‘2020년 글로벌 온실가스 시장전망’ (08.8월) 등 참조
발표에 맞서서, 환경부는 ‘온실가스 감축 추진기획단(2005. 4)’구성, ‘기후변화협 약대응 환경부문 주요대책(2005. 9)’․‘기후변화협약 적응대책 추진방안(2007.
6)’을 발표하는 것들이 그 구체적 사례이다.
이러한 갈등은 제4차 종합대책 5개년(2008 ~ 2012년) 계획, 기후변화대책기 본법 추진, ｢기후변화대응 기본계획｣수립까지 계속 이어지면서 최고조에 달한 다. 특히, 2008년 2월 이명박 정부가 들어서면서 기후변화대책기획단은 ｢기후 변화대응 기본계획｣수립 및 ｢(가칭)기후변화대책기본법｣ 제정을 동시에 추진 하는데, 이 과정에서 총량제한 배출권거래제를 주장하는 친환경연합과 우선 자발적 배출권시장을 옹호하는 친시장연합 간의 대립과 주관부처를 놓고 벌 이는 지경부와 환경부의 갈등은 더욱 증폭된다. 이는 ｢기후변화대응 기본계획｣
이 계획수립(2008. 3)부터 계획발표(2008. 9)까지 관계부처 간 이견 조정을 위 해서 무려 13차례의 정부부처 회의와, 산업계․시민단계․민간전문가와의 19 회에 걸친 간담회가 개최된 것에서도 알 수 있다(기후변화대책기획단 보도자료, 2008. 9. 19). ｢기후변화대응기본계획｣의 최종 확정된 내용을 보면, 2009년까지 탄소배출권거래제 도입에 관한 기본계획을 수립하여 2010년부터 2012년까지 합의에 의한 시범사업을 한다는 내용으로 반영되어 있다. 그러나, 기후변화대 책기획단은 청와대의 이면지원에 힘입어 총량제한 탄소배출권거래제 도입방 침을 내부적으로 정하면서 조속한 도입을 추진할 계획이라고 국무총리에게 보 고한다(기후변화대책기획단 내부자료, 2008). 한편, ｢(가칭)기후변화대책기본법
｣은 정책결정기에 ｢저탄소녹색성장기본법(안)｣으로 재추진된다. 정책논의기에 들어와 친환경-친시장연합 간의 갈등은 후반부로 갈수록 더욱 심화되는데, 특 히 산자부와 환경부는 입장차이에 의한 갈등에서 주도권 경쟁에 의한 갈등으 로 그 성격이 변화하기 시작한다. 이는 탄소배출권거래제도가 어떤 형태로든 도입될 것을 예상했기 때문으로 해석할 수 있다.
대한상의를 비롯한 산업계도 온실가스 감축부담이라는 피할 수 없는 현실 을 인식하고 내부적으로 이에 대비를 하면서 외부적으로는 ‘자발적 온실가스 저감방안’ 등을 발표하는 등 적극적인 대응에 나선다. 한편, 녹색연합, 환경운