탄소배출권거래제의 정책형성과정은 친환경연합과 친시장연합 간의 뚜렷한 입장 차이를 보이는 가운데, 시기별로 정책환경이 변화함에 따라 정책네트워 크의 특성 및 유형도 계속 변화하는 특징을 보였다. 다음 <표 1>은 분석시기 별 정책네트워크 특성을 종합 정리하여 비교한 것이다.
<표 1> 분석시기별 정책네트워크 특성 비교
구분 의제형성기 정책논의기 정책결정기
행 위 자 및 중 개 자
ㆍ정부부처 ㆍ국회 ㆍ산업계 ㆍ시민･환경단체
ㆍ정부부처, 지자체 ㆍ산업계, 환경단체 ㆍ전문가집단, 언론
ㆍ국회
ㆍ정부부처, 지자체 ㆍ산업계, 환경단체 ㆍ전문가집단, 언론 주도
집단
ㆍ산자부 ㆍ환경부 ㆍ외교부
ㆍ대통령･청와대 ㆍ기후변화대책기획단
ㆍ녹색성장위원회 ㆍ대통령･청와대 ㆍ국회
위상
변동 ㆍ친시장연합 우세 ㆍ친환경연합 입지상승
ㆍ녹색성장위원회와 환 경부의 위상강화 ㆍ지경부 입지 약화
중개
자 ㆍ부재 ㆍ청와대 ㆍ청와대․녹색성장위
원회 ㆍ국회
신념체계
ㆍ 친 환 경 ･ 규 제 강 화 vs. 친시장･자율성 ㆍ신념체계 변화없음
ㆍ친환경･규제강화 vs.
친시장･자율성 ㆍ친시장연합의 신념체
계 변화 시작
ㆍ기업의 윤리･환경 경영
ㆍ외부충격 및 공유이 익에 의한 변화
상 호 작 용
빈도
·채 널
ㆍ상호작용의 빈도 및 채널 수 점차 증가
ㆍ상호작용 빈도 많음 ㆍ채널 다양화
ㆍ상호작용의 빈도 가 장 활발
ㆍ채널 다양화 성격 ㆍ갈등 표면화 -> 갈
등고조
ㆍ친환경연합과 친시장
연합의 갈등증폭 ㆍ갈등･경쟁 혼재
학습 ㆍ학습과정은 있으나
학습효과는 없음 ㆍ정책학습과정 활발 ㆍ정책학습과정 활발
연 계 구 조
개방
성 ㆍ폐쇄적 구조 ㆍ비교적 개방적 ㆍ개방적 구조
관계 유형
ㆍ정부부문과 민간부 문은 약한 수직적 관계
ㆍ정부부문 내부는 수 평적 구조
ㆍ민간부문 간에는 수 평적 관계
ㆍ정부부문과 비정부부문 사이는 수평적 관계 ㆍ정부부문 내부는 약
한 수직적 구조 ㆍ민간부문 간에는 수
평적 관계
ㆍ정부부문과 비정부부 문 사이는 수평적 관계 ㆍ정부부문 내부는 수
직적 구조
ㆍ민간부문 간에는 수 평적 관계
정책네트 워크 유형
ㆍ철의 삼각 또는 하 위정부모형에서 약 한 정책공동체 모형 으로 변화
ㆍ약한 하위정부모형에 서 확실한 정책공동 체 모형으로 전환
ㆍ정책공동체 모형에서 이슈 네트워크 모형까 지는 발전되지 않음
Ⅳ. 결론 및 시사점
본 연구에서는 탄소배출권거래제의 정책형성과정을 정책네트워크 이론과 정책옹호연합모형을 결합한 분석틀을 통해 역동적 상호작용과 정책네트워크 의 특성 측면에서 살펴 본 결과, 다음과 같은 시사점이 도출되었다.
첫째, ACF 모형에서 제시한 역동적 사건으로서 외적 변수, 즉 여론의 변화․지배집단의 변화․다른 하위체제의 정책결정이 탄소배출권거래제
정책네트워크에 전반적으로 영향을 미친 것으로 나타났다. 특히, 새로운 정
권의 출범과 대통령의 ‘저탄소 녹색성장’ 천명은 정책행위자들의 신념체계, 상 호작용 및 정책산출에 가장 큰 영향을 준 것으로 나타났다(심층면접 결과).
둘째, 분석시기별로 정책네트워크 특성과 유형의 변화를 확인할 수 있었다.
정책네트워크의 구성요소들, 즉 주도적 정책행위자, 정책중개자의 역할, 두 정 책옹호연합의 상반되는 신념체계, 상호작용의 성격과 강도, 정책네트워크의 개 방성과 관계유형 등의 역동적인 변화를 고찰할 수 있었다. 또한, 정책네트워 크 유형이 시기별로 하위정부모형에서 정부공동체 모형을 거쳐 이슈네트워크 에 근접한 모형으로 변화한 것을 살펴볼 수 있었다.
셋째, 친시장연합의 이차적 또는 도구적 신념체계의 변화를 읽을 수 있었는 데, 이것은 Sabatier가 ACF 모형을 통해 주장한 바와 같다. 하지만, 그 원인 은 정책학습에 의한 것이 아니라 정책네트워크의 외부 환경의 변화, 즉 정책 이념의 변화와 공유이익(shared interests)에 대한 기대에 의한 것으로 나타났 다.
넷째, 정책중개자는 권한이 있는 경우에 한해 조정과 중재의 역할이 가능하 다는 것을 실증적 사례로 보여주었다. 정책행위자 간의 갈등상황에서 청와대,
｢녹색성장위원회｣, 국회 등 권한을 가진 주체만이 상호간에 조정 역할을 원활
하게 수행했던 사실이 이를 뒷받침한다.
다섯째, 정책네트워크 모형과 ACF모형을 결합한 분석요소에 이익집단위상 변동모형과 정책흐름모형의 구성요소를 유기적으로 결합한 분석틀을 이용하 여 본 이슈의 역동적 과정을 보다 잘 분석할 수 있었던 점에서, 한가지 분석 도구보다는 다양한 요인들을 고려할 수 있는 종합적인 분석틀이 유용함을 알 수 있었다.
여섯째, 정책적 함의로서 중앙부처간의 오랜 갈등상황이 행정 비효율을 초 래하지 않았는지 반추하고, 향후 다른 기후변화 대응정책과정에 있어서 바람 직한 거버넌스의 정립이 필요함을 본 연구에서 제공했다고 본다. ｢저탄소 녹 색성장기본법｣제정과 총량제한 배출권거래제의 도입과정에 대한 연구를 통해 추후 탄소배출권거래제의 운영을 위한 별도 법안의 추진이나 기후변화대응을 위한 여타 정책 수립 시 그동안의 시행착오를 최소화함으로써 기후변화대응 정책의 바람직한 거버넌스 유형을 제공할 수 있을 것으로 생각한다.
다만, 탄소배출권거래제 도입과정이라는 단일사례에서 나타난 정책네트워크 의 특성이나 신념체계의 변화 등은 다른 정책과정에 일반화하기 어렵다. 따라 서, 국내 기후변화대응정책의 다른 사례 및 국제적인 비교연구는 연구결과의 일반화를 제고하는데 기여할 것으로 판단된다.
또한, 탄소배출권거래제의 주관부처 문제를 놓고 현재 관계부처 간에 협의 가 진행중에 있는데, 동 문제가 결정되면 탄소배출권 할당, 배출통계, 측정․
보고․검증 방법(MRV) 등 제도설계 및 운영방식 등에 대한 논의가 본격화될 것이므로 이에 대한 정책형성과정은 또 다른 연구과제가 될 수 있다고 본다.
접수일(2010년 2월 2일), 수정일(1차: 2010년 3월 7일, 2차: 2010년 3월 19일), 게재확정일(2010년 3월 19일)
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