(1) 대출시스템과 부실화 배경
S&L은 1932년 제정된 연방주택은행법(Federal Home Loan Bank Act)을 근거로 설립되어, 주택저당대출(mortgage) 위주의 보수적인 자금운용을 하는 금융기관이 었다. S&L은 Federal Savings and Home Loan Banking Board(이하 FHLBB)라는 자 체 감독기관과 Federal Savings and Loan Insurance Corporation(이하 FSLIC)23)이라 는 자체 예금자보호 기구를 두고 있었다.
S&L은 “국민의 주택보유 촉진”이라는 공적 목적을 달성하기 위해 고정금리로 장기의 주택저당대출을 제공한 반면24), 이를 위한 자금조달은 단기예금 (short-term deposit)에 의존했다.25) 이에 따라 S&L은 태생적으로 자금의 조달과 운용간의 만기 불일치(maturity mismatch) 문제를 안고 있었고, 이로 인해 금리 변 동 위험에 쉽게 노출될 수 있는 취약성을 갖고 있었다. 그러나 이러한 S&L 산업 의 구조적인 취약성은 Regulation Q26)라는 예금금리 제한 정책으로 인해 1970년 대 후반까지 드러나지 않았다.
Kane(1985, 1989), Eichler(1989), Barth(1991), Holland(1993)를 비롯한 많은 연구 들은 S&L의 위기가 1970년대 후반에 들어서 S&L의 예대금리차가 확대되고 시 장금리가 급등하면서 시작되었음을 지적했다. 1970년대 후반에 들어서 S&L의
22) 이 부분은 Curry and Shibut(2000), Ely and Vanderhoff(1991), Gupta and Misra(1999) 등을 요약․정리 한 것이다.
23) FSLIC의 자금은 S&L이 자체적으로 조성한 기금과 일반국민의 세금으로 조성되었다.
24) S&L이 변동금리로 주택저당대출을 하는 것은 1981년까지 허용되지 않았다.
25) Ely(1991)는 자금조달을 단기예금에 의존하는 S&L에게 고정금리의 장기 주택저당대출을 취급하도 록 한 것이 S&L 위기의 단초임을 지적하고 있다.
26) Regulation Q는 S&L의 예금금리의 최고수준을 제한하는 정책이다. 이 정책은 만기불일치 문제에 직 면한 S&L에게 적정수준의 예대금리차를 보장하기 위한 목적으로 도입되었다.
예금상품과 신종 금융상품인 MMF(money market fund)와의 자금유치 경쟁이 격 화되었다. 이에 따라 S&L 예금상품이 시장금리보다 높은 수준의 예금금리를 제 시하면서 S&L의 자금조달 비용과 대출 원리금 상환으로부터 창출되는 현금흐름 간의 격차가 더욱 확대되었다.
1979년 10월 Paul Volcker 미 연준 의장이 통화량 증가율을 제한하기로 결정하 자 시장금리가 치솟기 시작했다. 단기 시장금리는 1979년 6월부터 1980년 3월 사 이에 6.14%p(9.06%→15.2%) 상승했다. 이처럼 시장금리의 수준과 변동성이 갑자 기 증가하자 S&L의 자산/부채 만기불일치에 기인하는 구조적인 취약성이 부각 되기 시작했다. 그리고 1980년에 들어서 단기 시장금리가 16%를 넘어서자 많은 S&L들이 회복불능의 지경에 이르게 되었다. 시장금리 상승에 따라 예금금리는 올려주어야 하지만, 대출금리는 금리가 낮은 시점의 금리로 고정되어 있었으므 로 큰 폭의 역 마진이 발생했다. 1981년과 1982년에는 예대금리차가 각각 -1.0%
와 -0.7%로 확대되었으며, S&L들의 손실이 $100억에 달하였다.
과거 금리 변동성이 그리 크지 않았던 시기에는 특별한 위험 관리기법이 필요 하지 않았으므로, 이를 갖추지 못했던 S&L로서는 적지 않은 위기에 직면하게 되 었다. 시장금리가 급등하자 낮은 금리의 고정금리 주택저당대출 위주로 구성된 S&L 포트폴리오의 시장가치는 떨어졌고 수익구조는 악화되었다. 이로 인해 많 은 S&L들이 파산 지경에까지 이르게 되었다.
<표 4-6>은 1980년부터 1989년까지 S&L산업27)의 총자산과 순소득을 나타내 고 있다. 1981~82년 사이에 S&L산업의 총자산은 소폭 증가한 반면, 순소득은 음 (-)의 값(1981: -4.6 billion, 1982: -4.1 billion)을 나타냈다.
27) S&L 산업은 FSLIC 예금보험에 가입한 S&L로 정의한다.
<표 4-6> S&L산업*의 총자산 및 순소득
(단위 : 개, $ Bill)
년도 S&L 수 S&L 총자산 순소득
1980 3,993 604 0.8
1981 3,751 640 -4.6
1982 3,287 686 -4.1
1983 3,146 814 1.9
1984 3,136 976 1.0
1985 3,246 1,068 3.7
1986 3,220 1,162 0.1
1987 3,147 1,249 -7.8
1988 2,949 1,349 -13.4
1989 2,878 1,252 -17.6
* S&L 산업은 FSLIC 예금보험에 가입한 S&L로 정의함 자료 : FDIC
<표 4-7>은 1980~88년 기간 중 S&L의 파산 건수와 비자발적 및 자발적 합병 건수를 나타내고 있다. 1980~82년 사이에 총 118개의 S&L(총자산 $43 billion)이 파산하였으며, FSLIC가 이들 부실금융기관을 정리하는데 총 $3.5 billion의 비용 이 소요되었다. 또 이 기간 중에 493건의 자발적 합병과 259건의 감독기관에 의 한 강제적 합병이 있었다.
<표 4-7> S&L산업의 파산 및 합병 (1980-1988)
(단위 : 건, $ Thousands)
연도 파산 비자발적
합병
강제적
건수 총자산 추정비용 합병
1980 11 1,348,908 158,193 21 63
1981 34 19,590,802 1,887,709 54 215
1982 73 22,161,187 1,499,584 184 215
1983 51 13,202,823 418,425 35 83
1984 26 5,567,036 886,518 14 31
1985 54 22,573,962 7,420,153 10 47
1986 65 17,566,995 9,130,022 5 45
1987 59 15,045,096 5,666,729 5 74
1988 190 98,082,879 46,688,466 6 25
자료 : FDIC
그러나 이와 같은 S&L 산업의 구조조정에도 불구하고 1982년 말 현재 유형
순자산(tangible net worth)28)의 장부가치(book value)를 기준으로 판단했을 때 지 급불능 상태에 놓인 S&L이 무려 415개(총자산 $220.0 billion)나 존재했다(표 4-8).
<표 4-9>에서 볼 수 있듯이 1980년에 5.3%에 달하던 S&L 산업의 유형자산 (tangible asset) 비율이 1982년에는 0.5%로 줄어들어, S&L산업의 유형순자산 가치 가 사실상 0에 근접했다.
<표 4-8> FSLIC 예금보험 가입 S&L의 부실 추이
(단위 : 개, $ Bill) 연도 S&L 수 S&L 총자산 지급불능
S&L 수*
지급불능 S&L 총자산*
1980 3,993 604 43 0.4
1981 3,751 640 112 28.5
1982 3,287 686 415 220.0
1983 3,146 814 515 284.6
1984 3,136 976 695 360.2
1985 3,246 1,068 705 358.3
1986 3,220 1,162 672 343.1
1987 3,147 1,249 672 353.8
1988 2,949 1,349 508 297.3
1989 2,878 1,252 516 290.8
* 유형자산/총자산 비율에 의해 분류한 것임 자료 : FDIC
<표 4-9> FSLIC 예금보험 가입 S&L의 유형자산 추이
연도 S&L 수 S&L 총자산 유형자산 ($ Bill)
유형자산/
총자산(%)
1980 3,993 604 32 5.3
1981 3,751 640 25 4.0
1982 3,287 686 4 0.5
1983 3,146 814 4 0.4
1984 3,136 976 3 0.3
1985 3,246 1,068 8 0.8
1986 3,220 1,162 14 1.2
1987 3,147 1,249 9 0.7
1988 2,949 1,349 22 1.6
1989 2,878 1,252 10 0.8
28) 유형 순자산은 순자산에서 감독상의 영업권을 비롯한 무형자산을 제외한 순자산으로 정의된다.
(2) 정책대응
1980년 다수의 S&L들이 파산 지경에 이르렀으나 당시 감독당국인 FHLBB는 이들을 동시에 청산하기에 충분한 자금과 인력을 보유하고 있지 못할 뿐 아니라, 예상되는 반발을 무릅쓰고 이와 같은 급진적인 조치를 취할 충분한 정치적인 힘 도 갖고 있지 않았다.
1980년부터 1982년 사이에 미 의회와 FHLBB는 부실 S&L에 대한 근본적인 대 책보다는 각종 규제완화를 통해 S&L 산업의 수익성을 높이고 이를 통해 일시적 으로 지급불능 사태를 막는 정책에 치중했다. 이들은 이자율이 하향 안정화 되면 S&L 산업의 부실문제와 보다 근본적인 만기불일치 문제는 다시 수면 아래로 가 라앉을 것으로 기대했기 때문이다. 그러나 이러한 미봉적인 조치들을 S&L 산업 의 부실을 더욱 키워 S&L 위기의 심각성을 더욱 심화시키는 역할을 했다.
이때 취해진 조치의 대표적인 예로 다음 세 가지를 들 수 있다. 첫째, S&L의 투자대상에 대한 규제 완화를 들 수 있다. 미 의회와 FHLBB는 S&L에 대해 ① 서비스 회사에 대한 직접 투자와 ② 총 자산 40% 이내에서 상업용 부동산에 대 한 담보대출을 허용했다. 이처럼 주택저당대출 보다 잠재적 수익성은 높으나 위 험성이 높은 업무를 S&L에 허용한 것은 그동안 고정금리 주택저당대출에서 발 생한 누적된 손실을 만회할 수 있도록 하기 위한 것이었다. 이와 같은 조치는 S&L들은 지나친 위험 추구를 조장하는 결과를 가져왔다. S&L들은 1980년대에 들어서 전통적으로 취급해 온 주택저당대출의 비중을 줄였다. 대신 건설 및 서비 스회사에 대한 직접투자와 부동산 개발업자에 대한 대출 등 위험자산의 비중을 크게 늘렸다. <그림 4-6>에서 보는 바와 같이 주택저당대출이 S&L 산업의 총자 산에서 차지하는 비중이 1981년에는 78%에 달하였으나 1986년에는 56%로 크게 축소되었다.
자료 : FDIC
<그림 4-5> S&L 자산 중 주택저당대출 비중 추이 (1978-1986)
둘째, S&L에 대한 자기자본 기준 완화 조치들을 들 수 있다. 이와 같은 조치들 은 일반적인 회계기준과는 일치하지 않지만, S&L 산업의 부실을 축소하기 위한 방편으로 이루어졌다. 그 대표적인 예로 감독상의 영업권(supervisory goodwill)29) 부여를 들 수 있다. FHLBB는 타 S&L의 부실자산을 인수한 S&L에 대해 감독상 의 영업권을 부여하고 이를 자기자본으로 계상할 수 있도록 했다. 이 조치는 S&L들이 더 적은 자기자본을 가지고 영업을 할 수 있도록 하였으며, 이는 결국 S&L들의 위험추구를 더욱 조장하는 결과를 가져왔다.
셋째, S&L의 인수 또는 설립시 요구되는 자기자본 요건의 완화를 들 수 있다.
1982년 S&L 인수 또는 설립시 요구되는 자기자본 요건을 크게 완화했다. 그 결 과 1982년부터 1985년 사이에 많은 S&L들이 신규로 시장에 진입했다. <표 4-10>
에서 볼 수 있듯이 1980~1986년 사이에 총 492개의 S&L이 신규 허가를 받은 가 운데, 1984년 한 해에는 무려 133개에 달하는 S&L이 신규로 허가를 받았다. 이 과정에서 이해상충의 소지가 있는 부동산개발업자나 금융기관 경영 경험이 없는 무자격자에 의해 운영되는 S&L들이 늘어나기 시작했다.
29) 감독상의 영업권이란 인수한 타 S&L의 자산 시장가치와 부채간의 차이를 일컫는다. 예를 들면, 새로 인수한 S&L의 자산 시장가치가 $5 billion인데 부채가 $6 billion이라면 $1 billion이 감독상의 영업권 에 해당되며, 이를 자기자본으로 계상할 수 있었다.
<표 4-10> S&L 신규 허가 추이
Year 주정부 허가 연방정부 허가 전체 허가
1980 63 5 68
1981 21 4 25
1982 23 3 26
1983 36 11 47
1984 68 65 133
1985 45 43 88
1986 13 14 27
합계 348 144 492
자료 : White(1991)
1980년대 중반에 들어서면서 유가와 부동산 가격이 폭락하기 시작하면서 S&L 포트폴리오에 내재된 신용위험과 투자위험이 현실화되었다. 텍사스를 예로 들면, 1980년대 초반 유가 급등과 함께 발생한 부동산 붐이 1984년부터 꺼지기 시작했 다. 이에 따라 부동산 담보 대출의 연체율이 증가하고, 담보로 잡은 부동산 가격 이 떨어짐에 따라 S&L들이 보유한 자산의 가치가 급격히 하락했다. 그 결과 S&L들은 예금자들이 원하는 시기에 원하는 금액을 지급하지 못하게 되었다.
특히, 문제의 심각성은 S&L들이 보유한 자산 중 상업용 부동산에 대한 대출 및 투자의 비중을 늘린데 있었다. 부동산 가격이 하락세로 돌아서자 상업용 부동 산 가격은 주택가격보다 더 큰 폭으로 떨어졌고, 이는 S&L들이 보유한 자산 가 치 손상에 큰 기여를 했다. 더욱이 그동안 주택저당대출에 특화하여 온 S&L로서 는 증가된 위험을 통제할 수 있는 위험관리기법을 갖추지 못한 형편이어서 사태 의 심각성은 더한 것이었다. 이러한 문제는 비록 텍사스에서 가장 두드러지게 나 타났지만, 미국의 다른 지역들도 이와 비슷한 상황에 처해 있었다.
1984년 후반부터 FHLBB는 S&L 산업의 리스크 관리를 강화하고, 위험한 투자 에 제동을 걸기 시작했으나 이미 때는 늦었다. <표 4-11>을 보면 1986년에 이르 러서 FSLIC의 기금보유액이 마이너스(-$6.3 billion)로 전환하여 FSLIC 자체가 지 급불능 상태에 놓였음을 알 수 있다. FSLIC은 1986～89년 사이에 296개의 부실 S&L들을 정리하였으나, 그 방식이 대부분이 인수․합병방식에 의한 것이어서 본질적인 S&L 산업의 문제를 해결하기에는 역부족이었다.