1986년을 시작으로 국무원에서 공포한 ｢국영기업 직원 대업보험
(待业保險) 임시시행 규정｣ (국무원 발표(1986) 77호), 1999년에 공 포한 ｢실업보험 조항｣(국무원 발표(1999) 258호), 2010년 10월 11차 전국인민대표대회 상임위원회 표결을 통해 통과된 ｢사회보험법｣까 지 상징적 의미에 불과한 제도에서 일종의 정식적인 사회보험제도 로 발전했다.
1. 실업보험제도의 태동단계: 대업보험
1950년 정무원에서 ｢실업자 구제 관련 지시｣를 발표하고 노동부 에서도 ｢실업자 구제 임시시행방법｣을 공포했다. 하지만, 이는 건국 초기의 높은 실업률과 사회안정 촉진 등의 문제를 해결하기 위한 조 치로서 일회성 과도기적 조치에 불과했다. 중국의 전통적인 계획경 제 체제 하에서 노동취업체제도 ʻʻ노동자 배정시스템ʼʼ에 따라 고정 직원제도로 실시되어서 기업에는 채용의 자주권이 결여되었을 뿐만 아니라, 직원에게는 자유로이 직업을 택할 수 있는 권한이 부족했다.
당시 ʻʻ임금 보장(鐵工資), 직업 보장(鐵飯碗), 직책 보장(鐵交椅)ʼʼ 등 3가지 보장을 실시하여 표면상으로 보이는 ʻʻ제로 실업ʼʼ은 ʻʻ저소득, 고취업ʼʼ정핵으로 인한 노동효율 저하로 나타나는 ʻʻ잠재적인 실업ʼʼ을 감추었다. 따라서 실업보험은 사실상 존재할 필요가 없었다.
1980년대 중반부터 중국은 전반적인 개혁단계에 접어들면서 현대 기업제도의 수립은 중추 고리로서 국유기업은 고정 직원제도의 변 화가 시급한 상황이다. 이러한 배경 하에서 장기간 지속된 잠재적인 실업문제는 수면위로 떠오르면서 실업보험제도가 등장했다.
1986년 국무원에서 공포한 ｢국영기업 직원 대업보험 임시시행 규 정｣은 중국 실업보험제도 수립의 상징으로 볼 수 있다. 비록 당시
이데올로기로 인해 ʻʻ실업ʼʼ과 ʻʻ실업보험ʼʼ에 대한 개념이 정확하지 않 았지만, 실질적으로 실업현상이 존재함을 인정하였으며, 제도 측면 에서 실업자 구제 정책과 실업보험제도의 기본 틀을 구축했다. 적용 범위, 비용 납부방식 등에서 문제점이 많고 실질적으로 실업 구제제 도에 더 가까웠으나, 실업현상과 실업자 권익 측면에서 매우 중요한 첫걸음이었으며, 실업보험제도의 발전과 개선을 위한 튼튼한 기반 을 다졌다. 하지만 당시 실업현상이 두드러지지 않아 실업보험의 혜 택을 받은 사람 수는 제한적이었으며, 실업보험기금은 전국적으로 ʻʻ 수입은 있으나 지출이 없는ʼʼ상황이었다. 따라서 이 시기의 실업보험 은 일종의 상징적 의의가 있었을 뿐, 실업보험의 기능 및 역할을 충 분히 발휘하지는 못했다.
경제체제 개혁이 심화됨에 따라, 특히 1992년 덩샤오핑 주석의 남순강화20) 이후, 사회주의 시장경제체제 건설의 개혁목표가 정식 으로 수립되었으며 국유기업의 개혁이 빠르게 추진되었다. 1993년 4월 국무원은 ｢국유기업 직원 대업보험 규정｣을 공포했다. 시장경 제체제 수립이 확정된 전제 하에서, 이 ｢규정｣은 국유기업에 국한되 었고, 대업보험 명칭을 여전히 사용했다.
하지만 이 ｢규정｣은 적용범위, 자금 조성, 보장수준 및 조직 관리 등에서 상응하는 조정을 단행했다. 1994년 전국적으로 총 194만 명 이 실업보험에 적용됨으로써 실업보험제도가 그 기능을 발휘하기 시작했다.
20) 1992년 1월 18일부터 2월 22일까지 덩샤오핑 주석이 우한(武漢), 선전(深圳), 주하이 (珠海), 상하이(上海)등을 시찰하고 중요한 담화를 발표하였는데, 그 주요 내용은 ʻʻ자 본주의에도 계획이 있고 사회주의에도 시장이 있다ʼʼ는 것이다. 이를 계기로 톈안먼 사건으로 일시 중단됐던 개혁개방정책은 다시 추진되었고, 사영기업 육성, 400여 가 지의 규제완화 등 경제개방이 가속화되었다.
2. 실업보험제도의 수립단계: ｢실업보험조례｣
지속적인 개혁의 심화에 따라, 기존의 실업보험은 이미 국유기업 실업자 보장대상자와 시장을 개척하고 유지하는 취업체제의 이중 임무를 동시에 감당할 수 없었고, 통일된 노동시장, 노동력 자원의 합리적인 배치 실현의 객관적인 요구와 점차 멀어졌다. 특히 국민경 제 구조가 조정되고 국유기업 내 대량의 잉여인원이 분류되며 분류 직원의 기초생활이 실질적인 보장이 필요하기 시작하면서, 실업보 험제도의 역량이 부족하여 국가는 관련 대책을 강구할 수밖에 없었 다. 즉, 실업자의 기초생활보장을 강화하고 재취업서비스센터를 통 해 취업에 박차를 가했다.
1999년 1월 22일 국무원은 ｢실업보험조례｣(국무원 令 258호)을 공포했는데, 이는 완벽한 행정법규의 형식으로 중국 실업보험제도의 정식 확립을 선포했다. 이 ｢조례｣에서는 과거 실업보험제도의 수립 과 발전 과정의 경험을 바탕으로 작성되었다. 예를 들면, 적용범위가 더 이상 국유기업에 국한되지 않고 기관, 사업단위 및 비국유기업까 지 확대되었고, 보험기금 조성과 기금 지출 등에서 상응하는 조정을 감행했다. 이와 동시에 국무원은 ｢사회보험 급여 부과 임시시행 조 항｣을 발표하여 주무부서와 위원회에서 사회보험 가입 등록관리, 비 용 납부 신고 관리, 부과 감사, 기금 재무회계, 실업보험 급여 신청 · 지급과 실업보험기금의 지출구조 등과 관련된 규정을 하달했다.
3. 실업보험제도의 보완단계: ｢사회보험법｣
2010년 10월 28일 11차 전국인민대표대회 상무 위원회 제17차 회
의에서 표결을 통해 ｢사회보험법｣이 통과되어 2011년 7월 1일부터 실시되기 시작했다. ｢사회보험법｣의 실시는 중국 사회보장법 건설 에 있어 중요한 이정표이다. 이로써 실업보험제도가 입법과정을 통 해 법률적 성격으로 실업보험의 강제성과 규범화 및 안정성을 강화 시켰다.
｢사회보험법｣은 실업보험제도를 한층 개선하였으며, 실업보험의 적용범위, 기금 조성, 급여 조항과 혜택 조건 등에 대해 명확하게 규 정했다. 실업보험제도에 대한 개선은 주로 아래의 방면에서 이루어 졌다. ① 실업보험의 적용범위를 확대시켰다. ｢사회보험법｣ 제44조 규정에 따르면, ʻʻ직원은 실업보험에 가입해야 하며, 고용업체와 직 원은 국가 규정에 따라 공동으로 실업보험료를 납부해야 한다ʼʼ. ｢사 회보험법｣ 제97조 규정에 따르면, ʻʻ중국 내에서 취업한 외국인은 본 규정에 따라 사회보험에 가입해야 한다.ʼʼ ② 실업보험 급여의 최고 기준 제한을 취소하고 실업보험 급여의 조정을 위해 여유를 남겨놓 았다. ｢사회보험법｣은 실업보험 급여의 기준이 현지 최저임금의 기 준보다 적은 규정을 취소하고, 실업보험 급여의 기초생활보장의 기 능을 강화시켜 실업보험 급여의 조정을 위해 여유를 남겨놓았다. ③ 실업자의 의료보장문제를 해결했다. ｢사회보험법｣ 제48조 규정에 따르면, ʻʻ실업자는 실업보험 급여의 지급기간에 직원 기본의료보험 에 가입하여 기본의료보험 혜택을 누릴 수 있다.
실업자가 납부해야 하는 기본의료보험은 실업보험 급여에서 지불 하며, 개인은 기본의료보험료를 납부하지 않는다. 이로써 실업자를 직원 기본의료보험체계에 포함시킴으로써 실업보험 급여의 지급기 간에 실업자의 기본 의료수요를 보장하며, 직원 의료보험제도의 통 일성을 유지 및 보호했다. ④ 실업보험기금을 성급(省級) 통주단계
로 높일 법률적 근거를 제시했다. ｢사회보험법｣ 제 64조 규정에 따 르면, ʻʻ기본양로보험 급여는 점차 전국 통주을 실시하고, 기타 사회 보험기금은 성급 통주를 실시하며, 국무원이 구체적인 시간과 절차 를 정한다ʼʼ고 밝혔다. 이로써 중국의 실업보험제도는 성급 통주단계 로 향상되어 실업보험기금의 안정성을 더욱 확보하게 되었다.