Ⅲ. 분야별 재정지출의 경제적 영향
1. 재정지출과 경제성장
가. 이론적 논의
한 나라 경제의 장기적 성장추세의 결정 및 변동은 노동력, 생산 성 및 자본축적에 의해 결정된다는 것이 경제성장 이론의 요체이다.
전통적 이론은 물적 투입요소와 기술진보가 경제체계 외에 주어진 것으로 간주하고 자본축적과 장기적인 경제성장동학을 설명한다.
즉,
⋅
에서 기술진보(총요소생산성) 와 노동의 증 가율, 그리고 자본계수(K/Y) 등이 고정된 것으로 가정한다. 이에 반 하여, 새로운 성장이론인 내생적 경제성장이론(endogenous economic growth theory)은 기술변화를 내생화하고 인적자본의 중요성 등을 강조하여 전통적 이론이 설명할 수 없었던 서구 선진국의 지속적 성장 등을 설명한다. 즉, 내생적 경제성장이론에서는 사회인프라의 제공, 사적소유권 보호, 그리고 세금부과 등의 정부활동이 에 영 향을 미쳐 궁극적으로 경제성장에 영향을 미치는 것으로 간주한다.이러한 내생적 경제성장이론에서는 정부의 경제활동을 생산함수 의 한 변수로 포함하여 모형을 구성하는데 이를 공식화하면 다음과 같다.
⋅
⋅
단, 여기서 G는 정부가 제공하는 공공서비스(정부의 재정지출)에 대한 변수이다.
정부의 재정지출이 실제 생산에 미치는 경로는 자본투입과 총요 소생산성(total factor productivity, TFP)에 미치는 경로로 구분할 수 있으며 정부의 재정투자는 직접적인 효과와 간접적인 효과 모두 를 가진다. 우선, 정부의 재정투자는 직접적으로 경제의 총투자를
증가시켜 국민소득을 증진시킬 뿐만 아니라 또한 장기적으로 물리 적 자본형성에 기여하여 자본투입을 통한 생산증대효과를 일으킨다.
하지만 정부 재정투자는 민간투자를 구축(crowd-out)할 수 있으며 정부투자의 한계생산성이 민간투자의 한계생산성보다 낮을 가능성 이 높아 직접적인 생산증대효과에는 한계가 있다. 반면에 공공재 생산과 같은 정부지출은 총요소생산성에 긍정적인 영향을 미쳐 민 간자본의 생산활동에 양의 외부성을 가져오는 간접적인 효과가 있다.
Barro(1992)는 만약 정부가 재정지출에 대한 재원을 전액 조세수 입(G=tY, t는 세율)으로 삼아 균형재정을 가정하면 최적의 정부규 모(G/Y=t)는 정부지출(G)의 소득(Y)에 대한 산출탄력성과 일치하 는 수준에서 결정된다고 주장한다. 또한 정부규모의 최적수준은 정 부지출이 생산의 효율성 조건을 만족하는 수준에서 결정되어 정부 규모와 경제성장 간의 관계는 소득수준이 낮은 단계에서는 정부규 모가 클수록 성장에 양의 효과가 있지만 임계점(t*)을 지나면 음의 효과가 존재하여 [그림 Ⅲ-1]과 같이 비선형적인 관계가 존재한다.
[그림 Ⅲ-1] 정부규모와 경제성장
･y*
t*
t = G/Y
또한 Barro(1990), Barro and Sala-i-Martin(1992, 1995)에 따 르면 균제상태(steady-state)의 장기경제성장률은 재정지출의 생산 성과 관련이 있으며 다음의 식으로 표현된다.
단, 여기서 는 장기경제성장률,
는 왜곡적(distortionary) 조세,는 생산적 재정지출, l은 정액조세(lump-sum tax),
는 비생산적 인 재정지출, 및 는 효용함수의 파라미터,
는 총요소생산성, 는 생산함수에서의 자본탄력성을 나타내는 모수를 각각 의미한다.위의 식을 통해 우리는 정부의 조세․재정정책이 경제성장에 미치 는 경로를 단순하게 다음 두 가지로 표현할 수 있다. 첫째, 위의 장 기경제성장률 식의 ( )항이 표현하듯이 조세부과는 자본의 세후 한계생산성과 음의 관계를 가진다. 둘째,
은 정부지출 G 의 자본의 세후 한계생산성에 양의 관계를 가진다. 이러한 두 가지 방향의 효과를 비교하여 사전적으로 정부의 정책에 대한 성장률 효 과를 예측할 수 있다. 예를 들면, 정액세 로 조달한 재정지원을 비 생산적인 지출에 사용하면 성장에 미치는 효과가 서로 상쇄된다.최근 정부의 재정지출을 지출분야와 경제적 성질로 나누어 경제 성장에 미치는 효과를 찾는 시도가 많다. 분야별 지출과 경제성장 과의 관계는 인적자본, R&D 투자지출, 그리고 사회간접자본(SOC) 등으로 나누어 고찰해 볼 수 있다.
먼저, 인적자본(human capital)은 한 나라의 인간지식의 총계로 공장이나 기계설비와 같은 유형의 물적자본과 구분되며 선진국과 후진국의 경제성장의 차이를 가져오는 가장 큰 요인으로 내생적 경 제성장이론에서 핵심적인 요인으로 간주된다. 이러한 인적자본을 형 성하는 정부지출로는 의료․교육․직업훈련분야 등이며 생산에 큰
효과가 있다고 알려져 있다28). 인적자본의 형성에 중요한 분야인 교육의 경우 물적 인프라 구축보다는 질적인 향상을 가져오게 하는 교육 프로그램의 업그레이드를 위한 투자에 집중할 필요가 있다29).
다음, R&D 투자지출과 경제성장과의 관계를 살펴보자. 기술혁신을 통한 독점이윤 추구는 자본주의의 기본정신이며 이는 슘페터의 창조 적 파괴(creative construction)와 지식이전(knowledge spillover) 을 고려한 내생적 성장이론의 핵심이다. 따라서 정부의 R&D 투자 지출과 기업의 연구개발(R&D) 투자에 대한 정부의 직․간접적인 보조금 지급은 물적자본의 한계생산성 체감을 억제하는 효과를 가 져와 궁극적으로 경제성장에 양의 효과를 미친다.
마지막으로 사회간접자본(SOC) 부문(도로, 철도, 전기, 가스, 수 도, 교통 및 통신 등)은 시장의 실패로 인해 정부부문이 생산을 담 당하는 공공재의 특성을 가진 것으로 양의 외부성을 창출한다. 이 러한 정부부문 자본스톡은 총요소생산성에 양의 효과를 가져와 궁 극적으로 경제성장에 기여하는 것으로 알려져 있다30).
나. 기존연구 문헌 정리
선행연구결과에 의하면 경제발전단계에 따라 재정투자지출의 한 계생산성이 각 나라마다 다르게 나타나며 또한 재원조달 방식에 따 라서도 그 효과가 달리 나타나는 것으로 알려져 있다. 개발도상국 의 경우 공공부문의 자본이 과잉상태에 있어 재정투자의 한계생산 성이 선진공업국보다 낮을 가능성이 높아 재정투자지출이 경제성장 에 음(-)의 효과를 가져온다는 것이 일반적이다. 재원조달방식에 있 28) Baffes and Shar(1993).
29) 인적자본의 경제성장효과에 대한 대리변수로 사용되는 취학률/등록률 등의 변수들은 질적인 측면의 변수라기보다는 양적인 변수로 실제 계 량분석의 경우 그 결과를 오도할 가능성도 존재한다.
30) 우리나라의 경우 정부부문 자본스톡이 민간부문 생산에 미치는 효과가 민간부문 자본스톡 효과 대비 약 44%인 것으로 나타났다. 보다 자세한 논의는 본 연구의 제Ⅳ장을 참조하라.
어서도 개발도상국의 경우 세수를 통한 재원조달이 그리고 선진국 의 경우 국채발행을 통한 재원조달이 경제성장에 양(+)의 효과를 가져오는 것이 일반적인 것으로 밝혀져 있다. 여기서 세수를 통한 재원조달방식도 왜곡적(distortionary) 조세수입(개인 및 법인소득 세, 사회보장기여금, 봉급 및 인력세, 재산세 등)과 왜곡효과가 없는 정액의(lump-sum) 조세수입(국내재화나 용역세 등)에 따라 성장에 미치는 효과가 다르다는 것도 주지의 사실이다. 이러한 문제의식으 로 접근하는 경우가 Miller and Russek(1997)이다. 그들은 재정지 출이 어떤 방식으로 조달되는가에 따라서도 재정지출의 효과가 달 라질 수 있다는 점에 주목하였다. 재정수입 증가를 동반하지 않은 부문별 재정지출 증가의 효과를 살펴보면, 개발도상국의 경우 국방
⋅교육⋅보건⋅경제사업 등 대부분의 재정지출 증가는 성장률을 하 락시키는 것으로 나타나는 반면, 선진국의 경우 교육지출 증가는 성장률을 상승시키지만 다른 재정지출은 성장률에 유의한 영향을 미치지 않는 것으로 나타나고 있다31).
재정지출 또는 재정규모가 경제성장에 미치는 영향에 대한 다양 한 실증분석을 시도하여 왔으나 긍정적인 효과를 지지하는 견해와 부정적인 효과를 지지하는 견해가 팽팽히 맞서고 있다. Sturm(1998) 및 많은 재정학자들은 투자성 재정지출은 성장에 긍정적인 효과를 갖는 반면 소비성 지출은 부정적 효과를 갖는다는 데 동의하고 있다.
최근 CBO의 연구 결과32)는 정부의 재정투자지출의 경제적 효과
31) Miller and Russek(1997)은 통제변수로서 인구증가율, GDP 대비 투자, GDP 대비 무역규모, 물가상승률 등을 사용하였다. 그리고 1975～1984 년 중의 39개국의 자료를 사용하여 고정효과모형(fixed-effect model)을 추정하였다. 이들은 국가별 자료의 연평균을 사용하지 않고 연도별 자 료를 그대로 사용하였다. 이들의 추정결과에 의하면 개발도상국의 경우 재정수입의 증가를 동반하지 않은 재정지출의 증가는 성장률을 하락시 키며, 재정수입의 증가를 동반한 재정지출의 증가는 성장률을 상승시킨 다. 반면 선진국의 경우 재정수입의 증가를 동반하지 않은 재정지출의 증가는 성장률에 별다른 영향을 미치지 않으며, 재정수입의 증가를 동 반한 재정지출의 증가는 성장률을 하락시킨다.
가 작거나 경제성장을 저해할 가능성도 있다고 결론을 내렸는데 그 이유로 다음과 같은 것을 들고 있다. 첫째, 연방정부가 투자하지 않 으면 수행되지 않았을 고수익 투자도 있지만 규모가 작으므로 성 장에 미치는 영향이 작으며 또한 수익성을 목표로 하지 않은 다수 의 투자사업을 증대시키면 성장이 저해될 수 있기 때문이다. 둘째, 연방정부의 투자지출이 지방정부 및 민간의 투자를 구축할 수 있다.
지역 주민에게 편익이 주로 귀속되는 도로, 교량에 대한 지출은 지
지역 주민에게 편익이 주로 귀속되는 도로, 교량에 대한 지출은 지