Ⅴ. 복지지출
3. 복지지출에 영향을 미치는 요인
복지지출을 결정하는 요인은 다양하며, 이에 대해서는 매우 많은 연구가 있다. 본 연구에서 그러한 요인들 모두에 대해서 심층적인 논의를 할 수 있다고 판단되지는 않는다. 다만 향후 우리나라의 복 지지출을 전망함에 있어 어떤 변화를 감안하는 것이 가장 타당한가 하는 시각에서, 복지지출에 영향을 미치는 요인들에 대해 간략하게 논의하고자 한다. 주로 OECD 국가들의 경험 및 기존 연구를 검토 하고, 우리나라의 시각에서 각 요인이 어떤 중요성을 가질 수 있는 지 논의한다.
가. 소 득
기존의 많은 연구 및 논의에서는 소득을 복지지출을 결정하는 중 요한 요인으로 간주하고 있다. 예를 들어, 일부 논의에서는 현재의 우리나라 복지지출을 OECD 국가들과 단순비교하는 것에 대한 문제 를 피하기 위한 대안으로, 우리나라의 복지지출을 선진국이 소득 1 만달러이던 시점과 비교하기도 한다. 또는 일부 논의에서는 우리나 라의의 소득수준이 OECD 국가들의 평균수준이 되는 특정연도까지 는 우리나라의 복지지출을 어떤 수준으로 늘려야 한다는 주장을 하 기도 한다.
뿐만 아니라, 단순한 국제비교가 아닌 좀 더 정교한 연구들에서 도 소득은 우리나라의 복지지출을 전망하는 주요 변수로 활용되기 도 한다. 우리나라의 향후 복지지출을 전망한 연구들인 문형표 외 (2000), 백화종 외(2003) 등은 모두 소득을 향후 복지지출을 전망하 기 위한 중요한 변수로 사용하고 있다.
그러나 과연 소득이 우리나라에서 향후 복지지출을 전망함에 있 어 중요한 변수로 사용될 수 있는지에 대해서는 좀 더 생각해 볼 여지가 있다. 먼저 OECD 국가들 중 우리나라, 체제전환국, 그리고 우리나라보다 소득수준이 현저하게 낮은 멕시코, 터키를 제외한 22 개 국가들을 대상으로 하여, 2001년에 소득과 복지지출과의 연관성 을 보면, 상관계수가 거의 0으로 나타난다.
[그림 Ⅴ-6] 소득수준과 복지지출
소 득 수 준 과 복 지 지 출 (22개 국 )
0 .0 5 .0 1 0 .0 1 5 .0 2 0 .0 2 5 .0 3 0 .0 3 5 .0
8 .0 0 8 .5 0 9 .0 0 9 .5 0 1 0 .0 0 1 0 .5 0 1 1 .0 0
1 인 당 G D P(log , us do lla r) GD P대 비 %
물론 개도국을 포함한 다수 국가들을 대상으로 하여 소득과 복지 지출이라는 한 변수만의 상관관계를 파악하면, 양자 간에는 어느 정도의 양(+)의 상관관계가 나타난다. 즉 소득수준이 높을수록, 복 지지출이 높아지는 경향이 발견된다. 그러나 이러한 상관관계는 소 득이 복지지출에 영향을 미치지 않더라도, 소득수준이 복지지출에 영향을 미치는 다른 변수들과 양(+)의 상관관계를 가지기 때문에 나타날 수 있다. 소득 외에 다른 설명변수를 동시에 사용하여 회귀
분석을 하는 경우에는 소득은 통계적 유의성을 가지는 설명변수가 되기 어렵다. 이러한 결과는 기존의 연구들에서도 확인될 수 있다.
예를 들어, 고영선(2004), 박노욱(2005) 등에서는 다변수를 이용한 회귀분석 결과를 제시하고 있는데, 소득은 복지지출 수준에 큰 영 향을 미치지 않는 것으로 나타난다.
뿐만 아니라, 각 국가별로 소득수준과 복지지출 수준의 관계를 보더라도, 그 연관성은 반드시 명확하지는 않다. 대부분의 국가들에 서 시간이 지나면서 소득이 증가하고 있다. 그러나 최근 OECD 국 가들의 추이를 보면, 오히려 상당수 OECD 국가들에서 1990년대에 복지지출의 GDP 대비 비중은 하락하고 있다. 따라서 소득과 복지 지출과의 관계는 어떤 국가에서 어떤 시점을 대상으로 하는가에 따 라 크게 달라진다는 점에 유의할 필요가 있다.
물론 우리나라에서는 향후 소득수준이 증가하고 복지지출은 증가 할 것이다. 그러나 적어도 우리나라의 과거 추세에서의 복지지출의 소득탄력성, 또는 OECD 국가들에서의 복지지출의 소득탄력성을 이 용하여 장기전망을 하는 것은 적절하지 않다고 판단된다.
나. 사회보험제도의 성숙도
우리나라에서 향후 지출이 증가할 것이 가장 명확한 분야가 연금 지출이라 할 수 있다. 특히 국민연금제도가 1단계 성숙기를 맞이하 는 2008년 이후에는 연금지출이 대폭 증가할 것이다. 이러한 시각 에서 볼 때, 연금제도의 성숙은 복지지출을 증가시키는 요인임이 비교적 명확하다. 그러나 복지제도의 성숙도를 향후 복지지출 전망 을 위해 활용하는 문제는 간단하지 않다고 판단된다.
기존의 연구 중 백화종(2003)에서는 OECD 국가들에서 제도의 도입연도를 기준으로 측정한 사회보험제도의 성숙도가 각국의 복지 지출 수준과 연관성을 가지는 점을 지적하고 있다. 이 연구에서는
연금보험, 의료보험, 산재보험, 고용보험의 4개 제도의 도입연도의 단순 산술평균을 사회보험제도 성숙도의 대리변수(proxy)로 사용하 고 있으며, 이 변수가 각국의 복지지출 수준과 연관성을 갖는 것을 지적하고 있다. 그러나 이러한 4개 제도의 도입연도의 산술평균 대 신 각각의 제도의 도입연도와 각 제도별 지출과의 연관성을 보면, 통계적으로 유의한 상관관계를 발견할 수 없다. 이는 사회보험제도 의 도입시기가 빠른 국가들이 현재의 복지지출이 상대적으로 크지 만, 그러한 영향이 각 제도별 지출에 직접적으로 영향을 미치기 때 문은 아니라는 점을 보여주고 있다.
이처럼 사회보험제도의 도입연도가 해당 제도의 현재의 지출수준 에 영향을 미치지 않는다는 것은 어쩌면 놀라운 일이 아니다. 다수 의 선진국에서는 주요 사회보험제도가 이미 19세기 말～20세기 초 에 도입되었다. 이후 두 번의 세계대전을 경험하고, 또 2차 세계대 전 이후 선진국들에서 전반적으로 복지국가를 지향하는 큰 변화가 있었던 점을 감안할 때, 제도의 도입 시기에서의 약간의 차이가 최 근의 지출 수준에 영향을 미칠 가능성은 높지 않다. 도입연도와 지 출수준과 연관성이 있는 것은 사회보험제도를 일찍 도입한 국가들 은 상대적으로 사회복지지출에 더 높은 가치를 부여하고 있다는 차 원에서 해석하는 것이 더 적절하다고 판단된다.
물론 우리나라의 경우에 제도의 성숙도는 향후 복지지출 규모에 영향을 미치는 매우 중요한 요인이다. 특히 우리나라의 국민연금 제도는 비교적 보험계리적으로 적정한 수준은 아니라고 할지라도 어느 정도 적립식(funded)의 성격을 가지는 제도로 도입되었다. 현 재는 연금수급이 본격화되지 않은 상황이다. 따라서 향후 국민연금 지급이 본격화되면서 지출이 증가하는 것은 자명하다. 그러나 연금 을 제외한 기타 부분에서는 사회보험제도의 성숙도가 복지지출에 미치는 영향을 구체적으로 반영하기는 어렵다.
다. 고령화의 영향
고령화가 복지지출에 영향을 미치는 중요한 요인이라는 점은 일 반적으로 인식되어 있는 사실이다. OECD(2001), European Commission(2005) 등 다수의 해외연구에서도 향후 고령화에 따라 연금, 의료 등 복지지출이 증가하는 것을 전망하고 있다. 최준욱․
전병목(2004) 등의 기존 연구에서는 향후 우리나라 인구구조 고령 화가 연금, 공적의료지출 등에 어떤 영향을 미치는지를 검토하고 있다. 문형표 외(2000), 백화종 외(2003) 등에서도 고령화는 향후 복지지출에 영향을 미치는 중요한 요인으로 고려되고 있다.
횡단면 분석 결과는 [그림 Ⅴ-7]에서 확인할 수 있는 바와 같이 각국의 고령화 정도와 복지지출 수준이 상당한 연관성을 가지고 있 음을 보여주고 있다. 이처럼 고령화 정도만을 설명변수로 사용하는 대신, 다양한 설명변수를 사용하는 회귀분석에서도 고령화는 항상 복지지출에 영향을 미치는 중요한 요인으로 나타난다.
[그림 Ⅴ-7] 노인인구와 복지지출
y = 1.2531x + 3.5822 R2 = 0.5911
0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0
0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0 14.0 16.0 18.0 20.0
65+비율(총인구)
GDP대비%
물론 각 국가별로 고령화가 복지지출에 미치는 영향은 매우 복잡 한 모습을 보여주고 있다. [그림 Ⅴ-8]에서는 각국의 노년부양비와 복지지출의 연도별 추이를 보여주고 있다. 대체적으로 노인인구비율 과 복지지출이 어느 정도 연관성을 가지고 있는 모습을 볼 수 있다.
그러나 일부 국가들에서는 최근에 고령화가 추가적으로 진행되고 있는 상황에서 복지지출을 감축하는 등 다양한 모습을 보여주고 있 다114). 그러나 비록 그러한 현상이 최근에 다수 국가들에서 발견된 다 하더라도, 고령화가 복지지출에 미치는 영향이 과소평가되는 것 은 적절하지 않다. 고령화가 진행되면서도 복지지출이 증가하지 않 는 국가들에서 일반적으로 관찰되는 공통점은 그러한 국가들은 이 미 복지지출이 매우 큰 수준에 달했다는 점이다. 즉 이들 국가들은 복지지출이 부담이 되는 수준에 달해, 복지제도의 개혁을 통해 일 시적으로 복지지출이 감소하는 추이를 보이고 있다는 점이다. 당초 복지지출 규모가 크지 않았던 국가들에서는 고령화와 더불어 복지 지출이 증가하는 경향이 명확하게 나타나고 있다. 현재의 복지지출 이 크지 않은 우리나라의 경우, 고령화는 복지지출을 크게 증가시 키는 요인으로 작용할 것이다.
114) 1980년 이후 최근까지의 일관된 지출자료를 확인할 수 있는 20개 OECD 국가들을 보면, 일본, 그리스, 포르투갈, 스위스 4개 국가에서 는 최근까지도 GDP 대비 복지지출의 비율이 지속적으로 증가하고 있다. 기타 국가들에서는 GDP 대비 복지지출의 비율이 일정 시점 이 후에는 증가하지 않거나 감소하는 추이를 보인다. 특히 절반 이상 국
114) 1980년 이후 최근까지의 일관된 지출자료를 확인할 수 있는 20개 OECD 국가들을 보면, 일본, 그리스, 포르투갈, 스위스 4개 국가에서 는 최근까지도 GDP 대비 복지지출의 비율이 지속적으로 증가하고 있다. 기타 국가들에서는 GDP 대비 복지지출의 비율이 일정 시점 이 후에는 증가하지 않거나 감소하는 추이를 보인다. 특히 절반 이상 국