소득분포․복지지출과 경제

가. 이론적 논의

경제성장은 개인소득을 증가시켜 국민생활수준을 양적․질적으로 향상시키고 절대적 빈곤을 감소시킬 수 있다. 그러나 다른 한편으 로는 성장과정에서 발생하는 부작용으로 사회적 긴장이 표출되기도 하는데 이는 막대한 사회적 비용(social cost)을 발생시키기도 해 지속적 경제성장 자체를 저해하기도 한다. 물론 소득불평등도의 악 화 그 자체가 경제성장에 도움이 되는지 아니면 경제성장을 저해하 는지에 대해서는 이론적인 논란이 분분하다.

Lewis(1954), Kaldor(1956, 1957), Stiglitz(1969) 등은 폐쇄경제 하에서 고소득자의 저축성향이 높기 때문에 소득불평등도의 심화는 투자 및 경제성장에 필요한 재원을 보다 낮은 비용으로 조달할 수 있어 경제성장에 유익하며, 소득재분배나 인위적인 임금정책은 성장 을 저해한다고 주장하였다. 반면, Saint Paul and Verdier(1992), Galor and Zeira(1993), Perotti(1993) 등은 금융시장이 불완전할 35) 본 절은 김기원(1995) 및 Arjona et al.(2002)를 많이 참조하였다.

경우 소득불평등도의 악화는 소비 및 투자에 필요한 대출이 과소공 급됨으로써 성장을 저해할 수 있다고, Perotti(1992, 1994, 1996)는 소득분배 악화가 사회적․정치적 혼란을 야기하여 투자 등 경제활 동을 위축시킨다고 주장한 바 있다.

그럼에도 불구하고 성장의 혜택에 대한 불공평한 분배는 풍요속 의 빈곤(poverty amid affluence)이라는 모순을 낳았고 이를 둘러 싼 계급적 갈등은 사회적 불안정을 초래할 수도 있다.³⁶⁾ 또한, 소득 불평등은 경제성장에 따른 불가피한 결과인 동시에 성장의 원인이 되기도 하기 때문에 성장 그 자체를 억제할 수는 없어 성장정책과 는 별도로 분배지향적인 사회복지정책을 수립해야 할 필요성이 등 장하게 된다. 특히, 사회복지지출이 사회적 혼란을 방지하고 사회적 안정을 유지하기 위해 가난한 사람을 통제하는 도구로써 사용되어 왔다고 주장되기고 하고, 국가나 사회는 경제성장에 가능한 한 해 를 적게 미치면서 경제성장과정에서 파생되는 사회적 비용을 최소 화할 수 있는 분배지향적인 사회복지정책을 수립해야 한다는 주장 도 있다³⁷⁾.

그런데 이렇게 사회복지의 필요성은 대체로 인정되는 반면, 경제 성장과의 관계가 서로 대립적인지 아니면 상호보완적인지에 대해서 는 그동안 첨예한 논쟁이 이어져 오고 있다. 대체로 사회복지가 경 제성장을 저해한다는 ‘성장저해론’, 경제성장에 기여한다는 ‘성장기 여론’, 그리고 경제성장을 저해하는 동시에 기여하기도 해 이들의 상반된 영향이 서로 상쇄되어 결국 영향을 미치지 못하거나 양자간 에는 전혀 관계가 없다는 ‘성장중립론’의 3가지로 대별시켜 볼 수가 있다.

성장저해론은 대체로 사회복지지출은 반생산적이고 낭비적이므로

36) 경제발전이 이루어지면서 초기에는 소득불평등이 증가하나 나중에는 감소하게 된다는 “Kuznet 가설”도 있다.

37) 전자는 Piven and Cloward(1987), 후자는 키르쉬(1988).

경제성장을 저해한다는 주장이다. 대부분의 사회복지제도는 재분배 적 성격을 띠게 되는데 기업가에게 이러한 재분배정책은 조세부담 을 증가시켜 수익률을 떨어뜨리게 되고 낮은 수익률은 투자수준을 낮추어 경제가 성장하지 못하게 하며 실업을 증가시켜 결국 사회복 지제도의 실시를 위한 조세원천을 손상시키게 된다는 것이다³⁸⁾. 이 외에 사회정책이 경제성장을 저해한다는 관련 근거로서 탈산업화 (de-industrialization)․파업에 대한 국가보조․투자저해․근로의욕 감소 등을 들기도 하고,³⁹⁾ 사회복지급부 가운데 현금급부(in-cash benefit)나 이에 상응하는 식품권(food stamp)이나 증서의 급부는 직․간접적으로 통화팽창을 가져와 인플레이션을 발생시키거나 또 한 장기간에 걸친 사회복지 혜택은 장기간에 걸쳐 복지에 종속시킬 가능성(welfare dependency)이 있으며 수혜자를 경제성장에 의해 서도 제거할 수 없는 구조적 빈곤(structural poverty)에 빠뜨려 노 동시장으로부터 영원히 유리시킬 가능성을 제기하기도 한다⁴⁰⁾.

반면, 성장기여론자들은 사회복지는 갈등과 대립에 따른 사회혼 란을 사전에 방지함으로써 사회에너지를 경제성장에 집중시킬 수 있게 한다고 주장한다⁴¹⁾. 이러한 의미에서 사회복지를 “social investment” 또는 “productive factor”로 부르기도 한다. 이외에 사 회복지는 경제의 자동안정장치(built-in stabilizer)역할을 수행하고, 막대한 자금을 정책적으로 동원할 수 있어 경제성장에 필요한 대규 모 자본을 쉽게 축적하거나 경제성장을 위한 자본축적에 필요한 국 민의 저축습관을 학습시킨다고 한다⁴²⁾. 또한 경제성장의 필수조건 인 인적자본을 보존하고 개선시켜 주며⁴³⁾, 노인들을 대상으로 하는

38) Brown(1988) 등

39) George & Wilding(1987) 40) Murray(1984)

41) Piven & Cloward(1987) 42) 연하청․민재성(1982) 43) Esping-Andersen(1990)

실버사업 등 새로운 분야의 산업과 직종을 창출하거나 영세민 주택 문제를 해결하기 위한 대단위 임대주택건설은 건설경기 활성화에 기여할 수 있고, 의료보험과 의료보호제도는 의료수요의 증가를 가 져와 병원․의료기산업․제약업 등 의료관련 산업의 성장을 촉진시 키고 고용을 증대시킨다고 한다⁴⁴⁾. 공적연금이나 고용보험은 시장 의 실패로 민간부문에서 관련시장을 제공하지 못하는 상황에 비해 상대적으로 국민경제 전반적인 후생(welfare)을 증진시킬 수 있으 며⁴⁵⁾, 특히 민간경제주체들로 하여금 보다 위험부담이 큰 경제활동 을 할 수 있도록 함으로써 성장을 촉진시킬 수도 있다고 한다⁴⁶⁾.

마지막으로 성장중립론은 사회복지가 경제성장을 촉진하는 긍정 적인 영향과 경제성장을 저해하는 부정적인 영향을 동시에 가지고 있어 상반된 이들의 영향은 서로 상쇄되어 경제성장에는 별다른 영 향을 미치지 못하고 있다는 상쇄론과, 사회복지는 경제성장의 요인 이 되는 자본축적․인구증가․기업가 정신과 능력․기술진보․천연 자원부존도․경제제도․정부정책․국민의 개발의지․사회문화 등과 는 전혀 관련이 없는 별개의 영역이라는 무관론으로 구분해볼 수 있다.

그런데 최근 들어 생산적 복지(employment-oriented social policies 또는 active social expenditures)의 경우에는 노동공급에 긍정적인 영향을 미쳐 경제성장을 촉진시킬 수 있으므로 사회복지 지출 구조를 과거 수동적 복지지출(passive social expenditures) 위주에서 적극적 복지지출(active social expenditures)의 비중을 늘리는 방향으로 조정해야 한다는 주장이 주목받고 있다.

44) 미국의 경우 food stamp program을 실시하여 빈민구제와 동시에 농업 경제 강화 및 농산물유통산업의 활성화라는 외부편익(external benefit) 을 발생시켜 경제성장에 기여하였다는 김기원(1993)의 연구가 있다.

45) Hubbard and Judd(1987), Imrohoroglu et al.(1995) 등 46) Ahmad et al.(1991)

나. 실증분석

소득분포와 경제성장 간의 관계에 대해 가장 널리 알려진 실증연 구로는 Persson and Tabellini(1994)를 들 수 있다. 그들의 분석결 과를 보면, 데이터를 1830년까지 소급할 수 있는 국가그룹과 1945 년까지만 소급할 수 있는 보다 많은 국가그룹 모두에서 소득분배의 악화는 소득재분배정책의 강화로 이어짐으로써⁴⁷⁾ 경제성장을 저해 하는 것으로 나타났다. Alesina and Rodrik(1994)의 실증연구에서 도 Persson and Tabellini(1994)와 비슷한 결론이 도출되었다.

반면, 1980년대 중반부터 1990년대 중반까지 소득재분배가 경제 성장에 도움이 된다는 다수의 실증분석 결과들이 제시되었다. Cashin (1994), Castles and Dowrick(1990), Korpi(1985), McCallum and Blais(1987) and Perotti(1992, 1994) 등이 그것인데, Perotti에 따 르면 이러한 결론에 대한 대부분의 논거는 금융시장의 불완전성 또 는 정치적 불안인 것으로 나타났다. 그러나 Gwartney et al.(1998), Hansson and Henrekson(1994), Atkinson(1999), Nödstrom(1992) and Weede(1986, 1991) 등은 그들의 주장을 반박하였다. 특히, Forbes(2000)는 그들의 회귀분석 방법에 문제가 있다고 주장하기도 하였다.

가장 최근에는 OECD의 경제학자들(Arjona et al., 2001 및 2002)이 21개 OECD 국가들에 대해 1970년부터 1998년까지의 패 널데이터(연간) 및 Mankiw et al.(2002)의 성장모형을 확장한 추정 식을 이용하여 소득분포와 성장, 복지지출과 성장, 생산적 복지지출

47) Milanovic(1999)은 시장소득(조세 및 이전지출을 제외한 소득) 분배가 악화될수록 재분배정책에 의한 소득분포 조정규모가 크다는 사실을 실 증적으로 보여 주었다. Kristov and Lindert(1992)는 고소득계층과 중 간소득계층 간의 소득격차가 커질수록 재분배정책이 강화되는 반면, 중간소득계층과 저소득계층 간의 소득격차는 오히려 소득재분배 규모 를 감소시킨다는 사실을 발견하였다.

과 성장 간의 관계에 대해 체계적인 실증분석을 실시하였다.

우선 baseline 추정식에 Gini계수, SCV(Squared Coefficient of Variation), MLD(Mean Log Deviation), P9/P1(Ratio of the 9th to the 1st decile) 등 4가지 방법으로 측정한 소득분포(Inequalit y)⁴⁸⁾를 각각 설명변수로 추가하여 소득분포와 성장 간의 관계에 대한 실증분석 결과를 보자. <표 Ⅲ-7>의 식 (2)～식(5)에서 Inequality 의 계수가 모두 양(+)으로 나타났으나 식 (3)에서만 통계적으로 유 의하였다. 다만 Inequality 변수를 추가함으로써 다른 설명변수의 계수나 추정식 전체의 설명력이 크게 변하는 등 추정결과가 매우 불안정해지는 문제가 발생하였다⁴⁹⁾. 결국 소득분포와 성장 간의 관 계를 직접 연결해서는 확정적인 결론을 내릴 수 없었다. 다만 종전 의 실증연구들에서 소득분포와 성장 간에 아무런 관계가 없다는 결과에서는 다소의 개선이 있었다. 소득분배 및 복지지출과 경제 성장 간의 관계에 대한 다른 실증연구에 대해서는 <부록 4 : 소득 분배 및 복지지출과 경제성장 간의 관계에 대한 실증연구>를 참조 하라.

48) ‘Gini’ coefficient: a statistical measure which has a value of '0' if every person in the economy has the same amount of income, and

‘1’ if one person had all the income, and everybody else had no income at all. An increase in the Gini coefficient represents an

‘1’ if one person had all the income, and everybody else had no income at all. An increase in the Gini coefficient represents an