Ⅴ. 복지지출
1. 서론
우리나라의 재정에서 향후 예상되는 가장 큰 변화 중 하나가 복 지지출이 크게 증가하리라는 점이다. 우리나라의 복지지출은 다른 OECD 국가들에 비해 현저하게 낮은 편이지만, 빠른 속도로 증가 하고 있다. 그리고 OECD 국가들의 평균을 보면 복지지출은 전체 재정지출의 약 50% 정도를 차지하고 있을 정도로 큰 부분인바, 복 지지출의 증가는 향후 재정지출의 분야별 재원배분은 물론이고 전 체 재정지출의 규모에 크게 영향을 미칠 수 있다. 복지지출은 사회 정책의 중요한 부분이기 때문에 이와 관련하여 매우 다양한 이슈들 이 있다. 본 연구에서 이러한 모든 과제를 검토하는 것은 불가능하 며, 주로 복지지출 규모 및 재원배분과 관련된 측면에 중점을 두어 논의한다.
복지지출과 관련하여 재정측면에서 제기되는 가장 기본적인 질문 은 향후 우리나라의 복지지출이 어느 정도로 증가할 것인가 하는 점이다. 이를 예측하는 것은 결코 쉬운 일은 아니다. 복지지출은 경 제사회적 여건 및 사회적 선호에 따라 영향을 받는다. 따라서 미래 의 복지지출 규모를 예측하기 위해서는 향후 예상되는 경제사회적 변화는 물론이고, 재원배분의 의사결정 과정 및 이에 영향을 미치 는 요인에 대한 분석과 예측이 수반되어야 한다. 이것은 그 자체로 서 매우 방대한 작업일 뿐 아니라, 계량화하기 어렵거나 아예 예측 하기조차 어려운 요인들도 많다. 본 연구에서 이러한 광범위한 요 인 모두를 검토할 수 있다고 생각하지는 않는다. 다만 향후 복지지
출의 변화에 영향을 미치는 가장 핵심적인 요인이 무엇인지에 대해 가능한 범위 내에서 검토하기로 한다.
재정측면에서 복지지출과 관련하여 제기되는 또 다른 중요한 질 문은 향후 복지지출이 증가하면서 다른 분야의 지출을 조정할 수 있는가 하는 문제다. 이와 관련하여서 외국의 경향 및 경험에 대해 간략히 고찰하고자 한다. 일단 횡단면자료를 통해 각국에서의 복지 지출 규모와 다른 분야 지출 규모와의 연관성을 검토한다. 그리고 시계열자료를 이용하여, 각국에서 복지지출이 증가하는 시기에 다른 분야의 재정지출 규모에 어떤 변화가 있었는지를 살펴보고자 한다.
본장의 구성은 다음과 같다. 제2절에서는 우리나라 복지지출의 추 이와 현황, 중기계획 등에 대해 간략히 정리하고, 국제비교 시각에서 현행 우리나라 복지지출 수준을 검토한다. 제3절에서는 주로 OECD 국가들의 경향 및 경험을 통해 복지지출을 결정하는 요인들에 대해 논의한다. 제4절에서는 OECD 국가들에서 복지지출이 증가하면서 다른 분야의 지출 및 전체 지출규모에 어떤 영향을 미쳤는지를 살펴 본다. 제5절에서는 향후 우리나라 복지지출을 조성법 모형에 의해 전망하고, 그것을 기초로 우리나라 복지지출에서 제기되는 정책과제 에 대해 논의한다. 본장에서 복지지출이라 함은 별도로 명시된 경우 를 제외하고는 공적의료지출을 포함하는 포괄적인 복지지출을 의미 한다.
2. 한국의 복지지출 현황 및 추이
가. 국가재정운용계획 기준의 지출 추이먼저 국가재정운용계획에서 제시된 복지지출 추이를 보면, 복지 지출의 GDP 대비 비중은 1997년에 4%를 약간 상회하는 수준에서 2000년에는 6%를 상회하는 수준으로 크게 높아진 것으로 나타나고
있다. 그러나 2000년 이후에는 복지지출의 GDP 대비 비중이 크게 변하지 않고, 2005년에는 오히려 소폭 하락하였다. 그리고 2009년까 지 복지지출의 GDP 대비 비율은 크게 증가하지 않는 것으로 나타 나고 있다.
[그림 Ⅴ-1] 우리나라의 복지지출 추이
(단위 : %)
2.00 2.50 3.00 3.50 4.00 4.50 5.00 5.50 6.00 6.50 7.00
'97년 '00년 '02년 '03년 '04년 '05년 '06년 '07년 '08년 '09년
주택 포함 주택제외
그러나 이러한 모습이 실제 복지지출의 추이 및 계획을 잘 반영 하지 못하는 측면이 있다. 가장 큰 이유는 주택관련 지출에서 비롯 된다. 국가재정운용계획의 복지지출 중 주택관련 지출을 제외한 지 출을 보면, GDP 대비 지출이 증가하는 추이가 좀 더 명확하게 나 타난다. 주택관련 지출을 제외한 복지지출의 GDP 대비 비중은 2000년에 3.8%에서 2009년에는 5.2%로 증가하는 것으로 계획되어 있다. 또 하나 중요한 부분은 국가재정운용계획에는 건강보험에 대 한 국고지원만이 포함되어 있는데109), 건강보험에 대한 국고지원의 109) 우리나라의 건강보험은 국제적인 기준으로도 공공복지지출의 범주에 포함된다. 그러나 현재 재정통계 기준에서는 이를 제외하고 있으며, 단지 건강보험에 대한 국고지원만이 통합재정이나 국가재정운용계획
GDP 대비 비중은 2006년부터 매년 하락하는 것으로 계획되어 있 기 때문이다.
<표 Ⅴ-1> 복지분야 지출 추이
(단위 : 억원, %) 구 분 '97년 '00년 '02년 '03년 '04년 연평균
증가율 사회복지 · 보건 210,282 352,333 379,699 416,987 441,260 11.2
(예 산) 54,537 85,360 120,993 136,741 149,036 15.4 (기 금) 155,745 266,973 258,706 280,246 292,224 9.4 기초생활보장 9,624 24,710 34,303 35,402 39,283 22.3 취약계층지원 4,349 6,210 9,400 10,508 11,574 15.0 여성보육 1,337 1,466 2,461 3,606 4,625 19.4 국가보훈 11,885 13,881 18,572 22,258 23,721 10.4 노동부문 29,174 48,913 57,690 62,692 65,262 12.2 공적연금 78,560 104,756 110,441 123,722 138,493 8.4 주택부문 58,816 129,849 107,378 113,443 109,899 9.3 보건의료 5,834 5,011 7,697 8,514 9,195 6.7 건강보험지원 10,703 17,537 31,757 36,842 37,842 19.8 자료 : 국가재정운용계획(2005)
나. 복지지출 범위와 각 자료의 특성
우리나라의 복지지출 규모를 확인할 수 있는 자료로는 (1) 정부 에서 발표하는 예산자료(국가재정운용계획 등), (2) GFS자료, (3) OECD의 SOCX(social expenditure)자료, (4) 한국은행에서 발표하 는 국민계정 등이 있다. 그러나 각 자료에서의 복지지출은 기준이 달라, 그 규모도 크게 다르게 나타난다.
먼저 4개 자료 모두에서 그 수치가 제시되어 있는 2000년 공공복 지 및 공적의료지출의 합계를 보면 다음과 같다. 국가재정운용계획
의 지출 범주에 포함되고 있다.
에는 35조 2,333억원, OECD SOCX자료에는 29조 2,864억원, 국민 계정에는 26조 9,831억원, GFS에서는 19조 1,720억원으로 수록되어 있다110).
<표 Ⅴ-2> 사회복지․보건분야 투자계획
(단위 : 억원, %) 구 분 '05년1) '06년 '07년 '08년 '09년 연평균
증가율 사회복지 · 보건 495,708 546,538 595,872 640,543 704,873 9.2 (증가율) (10.3) (9.0) (7.5) (10.0) - 예산 사업 157,507 172,110 188,466 206,846 230,353 10.0 - 기금 사업 338,201 374,428 407,406 433,678 474,521 8.8 ㅇ사회복지분야 445,447 491,281 539,838 582,254 641,322 9.5 기초생활보장 46,225 53,679 58,244 66,164 76,107 13.3 취약계층지원 5,548 6,634 7,171 7,752 8,588 11.5 노인 · 청소년 4,797 6,055 8,482 9,968 13,969 30.6 보육·가족 및 여성 6,786 9,028 10,020 12,595 14,662 21.2 노동 78,341 93,678 98,992 107,080 116,658 10.5 보훈 25,006 26,952 30,746 33,040 34,337 8.3 공적연금 160,582 172,186 189,419 210,466 237,724 10.3 주택 116,821 121,456 135,254 133,589 137,582 4.2 기타 사회복지 1,340 1,613 1,551 1,601 1,694 6.0 ㅇ보건분야 50,261 55,256 56,034 58,288 63,552 6.0 보건의료 8,686 10,032 11,984 13,552 16,751 17.8 건강보험 40,375 43,739 42,559 43,161 45,107 2.8 식품의약안전 1,200 1,485 1,491 1,575 1,694 9.0 주 : 1) '05년 추가경정예산(안) 기준
자료 : 국가재정운용계획(2005)
110) OECD SOCX자료에서 현재까지 보고된 가장 최근 연도인 2001년의 자료를 보면, 국가재정운용계획에서의 복지지출과 그 규모가 크게 다르 지 않다. 그러나 이는 우연히 2001년에 두 자료에서의 수치의 차이가 크 지 않게 나타난 것이지, 실제 두 자료의 기준은 큰 차이가 있다.
GFS의 경우에는 중앙정부와 일반정부에 대해 각각 통합재정 기 준으로 작성하는 것이 일반적이다. 그러나 우리나라의 경우에는 아 직 일반정부 통합재정 기준의 자료는 작성되지 않고, 중앙정부 통 합재정 기준의 자료만 작성되고 있다.
국가재정운용계획은 중앙정부 지출을 대상으로 하여 작성되지만, 중앙정부 통합재정 기준의 GFS자료와 두 가지 측면에서 차이를 보 인다. 첫째, 국가재정운용계획은 통합재정 기준이 아니라 총지출을 기준으로 작성된다. 둘째, 현재의 국가재정운용계획의 분류체계가 GFS에서의 분류체계와 차이가 있다. 2000년 자료를 보면, 국가재 정운용계획에서의 복지지출 수치가 GFS의 복지지출 수치보다 상당 히 큰 것을 알 수 있는데, 그 가장 큰 이유가 주택분야에 대한 지 출 때문이다. GFS에서는 주택관련 지출이 “주택 및 지역 생활환경 개선”(community amenities)라는 별도의 항목으로 분류되어 있지 만, 국가재정운용계획에는 주택관련 지출이 복지지출의 범위에 포함 되어 있다. 국가재정운용계획에 제시된 복지지출 중 주택분야를 제 외하면, 그 수치가 22조 2,484억원으로 GFS와의 차이는 크게 줄어 든다.
국민계정이나 SOCX는 GFS나 국가재정운용계획과는 달리, 일반 정부 지출을 대상으로 하여 작성된다. 두 자료에서도 주택분야는 복지지출의 범주에 포함되지 않는다. 따라서 주택관련 지출의 규모 가 큰 우리나라에서는 국가재정운용계획의 복지지출 중 주택분야를 제외한 지출은 SOCX나 국민계정의 복지 및 의료보다는 그 수치가 작아진다. 일단 국가재정운용계획에는 지방비에 기초한 복지지출이 포함되지 않기 때문이다. 그러나 그 외에도 각 자료별로 복지지출 의 범위에 포함되는지는 상당한 차이가 있다. 국가재정운용계획에서 는 복지 및 노동과 관련된 행정 등은 모두 복지지출의 범주에 포함 하고 있지만, 국민계정이나 SOCX에서는 이는 복지지출의 범위에
포함되지 않는다.
우리나라에서 현재 재정계획의 기준이 되는 국가재정운용계획에 서의 분류기준이 복지분야 지출의 국제비교를 위해 가장 일반적으 로 쓰이는 자료인 OECD의 SOCX자료와 어떻게 차이를 보이는지 좀 더 자세히 살펴보면 다음과 같다. 먼저 SOCX에서 복지지출에 해당되면서 국가재정운용계획에서 복지지출에 포함되지 않는 것을 보면 다음과 같은 것이 있다. 첫째, 현재 우리나라의 통합재정 범위 에 포함되어 있지 않은 건강보험지출이 있다. 국가재정운용계획에는 건강보험 지출 중 국고지원분만이 포함되며, 나머지 부분은 포함되 지 않는다. 둘째, 국가재정운용계획은 중앙정부 지출을 기준으로 하 여 작성되는 것이므로, 지방정부의 복지지출이 포함되어 있지 않다.
셋째, 탈북난민 지원 비용, 특수교육 등 일부 프로그램이 있다. 이 러한 차이는 국가재정운용계획은 재정의 계획과 통제를 목적으로
셋째, 탈북난민 지원 비용, 특수교육 등 일부 프로그램이 있다. 이 러한 차이는 국가재정운용계획은 재정의 계획과 통제를 목적으로