Ⅱ. 분야별 재정지출의 결정요인
4. 소결
본장에서는 분야별 지출수준과 구성에 대해 국제비교 시각에서 검토하고, 회귀분석 등을 통해 재정지출의 결정요인에 대해 분석하 였다. 본 장의 주요 내용을 정리하면 다음과 같다.
우리나라는 재정지출의 분야별 재원배분에 있어 다른 OECD 국 가들과 큰 차이를 보인다. 분야별 재정지출의 결정요인에 대한 분 석결과는 재정지출의 분야별 재원배분을 결정하는 요인이 다양하며, 순수한 경제적 요인 외에도 다양한 사회적․정치적 요인이 중요하 게 작용하는 것을 보여주고 있다. 결정요인에 대한 회귀분석에 있 어, 우리나라를 제외하고 회귀분석을 하는 것이 우리나라를 포함하 여 회귀분석을 하는 것보다 더 신뢰성 있는 결과를 보여준다. 이는 우리나라가 재정지출의 분야별 재원배분에 있어 다른 OECD 국가 들과 큰 차이를 보이기 때문이다. 향후 우리나라가 인구구조 및 사 회적 선호의 변화에 따라 OECD 국가들과 유사해진다면, 외국의 자료를 근거로 한 회귀분석 결과가 중요한 의미를 가질 수 있다.
분야별 재정지출 구조의 변화를 동시에 반영하는 시스템 회귀분 석에 의하면 복지지출과 교육지출의 경우 인구구조의 변화에 상당 히 큰 영향을 받는다는 것을 알 수 있었다. 특히 고령화의 진행으 로 민감하게 반응하는 부분은 복지부문 지출인데 실증분석 결과에 서도 매우 뚜렷한 결과가 나왔다.
그리고 ICGE 모형을 이용하여 우리나라가 향후 외국의 추세를 따른다는 가정하에 재정지출 구조와 규모의 변화 가능성에 대해 검 토하였다. 다른 정치적․사회적 여건이 크게 변하지 않는다는 가정 하에 한국을 제외한 표본을 통한 실증분석의 결과를 이용하여 장기 적인 재정지출의 추세를 구하였는데, 그 결과는 다음과 같다. 장기적 으로 복지지출은 큰 폭으로 증가하고, 경제부문 지출이 크게 감소하 는 추세가 나타날 것이다. 그리고 총재정지출의 GDP 대비 비중은 2030년까지는 현재보다 5～8%포인트 정도 증가하는 것으로 나타나고 있다.
정부는 크게 3가지 정도의 목적을 달성하기 위해 재정지출을 한 다. 우선 소비의 비경합성 및 비배제성으로 인해 시장이 실패하는 경우인 공공재(public good)를 공급하기 위해서다. 정부는 공무원을 고용하고 물품을 구입하여 국방, 치안, 외교 등 ‘공공행정서비스’라 고 하는 정부만이 생산할 수 있는 부가가치를 생산한다. 중앙정부, 지방자치단체, 사회보장기금 등 일반정부(general government)가 생산한 대부분의 서비스는 시장에서 판매되지 않으므로 국민계정에 서는 물건비와 인건비 등의 생산비용으로 지출한 금액을 정부가 생 산한 부가가치 및 정부의 최종소비지출(<표 Ⅲ-1>의 ‘소비지출’)로 계상하고 있다. 국가마다 전체GDP 중에서 정부가 공공행정서비스 제공을 위해 소비하는 비중이나 전체 취업자 중에서 공무원이 차지 하는 비중 측면에서 큰 차이를 보이고 있으며, 이러한 정부의 활동 과 관련된 정부조직, 행정의 효율성 등에서도 차이가 많다. 이와 관 련해서는 행정학계 등에서의 많은 연구가 이미 축적되어 있으며, 최근에도 ‘정부혁신’이라는 구호 아래 행정개혁이 시도되고 있어 앞 으로 이에 대한 적절한 평가가 나오길 기대하면서 본 연구에서는 소비지출에 해당하는 부분은 분석대상에서 제외하기로 한다.
다음으로는 정부가 경제의 성장과 관련하여 자원의 배분에 개입 하는 것이 보통이다. 특히 개발도상국에서나 민간부문에 의한 경제 활동이 불완전한 정보나 외부성 등 여러 가지 시장실패 요인 때문 에 적정수준으로 이루어지지 않을 경우에는 정부가 개입함으로써 장기적으로 자원의 배분이 더 바람직한 방향으로 이루어질 가능성
이 높을 수 있다는 것이 이러한 정책의 바탕에 들어 있는 논리이다.
이러한 정부지출 항목들의 대부분은 국민계정에서 총고정자본형성 등으로 구성된 ‘자본지출’로 계상된다. 다음 1절 및 제Ⅳ장에서는 내생적 경제성장이론에 기반하여 이러한 재정투자가 경제성장에 어 느 정도 영향을 미치는지 살펴보았다.
마지막으로 현대국가 특히 소위 선진국가의 가장 중요한 기능 중 하나는 사회보장기능이다. 정부는 연금, 건강보험, 고용보험, 산재보 험 등의 사회보험과 사회복지사업 등 각종 공적부조를 통해 사회안 전망(social safety net) 제공과 형평성 제고라는 사회보장제도의 2 가지 목적을 추구한다. 이러한 복지지출은 대부분 국민계정에서 보 조금, 사회수혜금 등의 ‘이전지출’로 계상된다. 다음 2절에서는 이러 한 복지지출이 소득분배 및 경제성장에 어느 정도 영향을 미치는지 살펴보았다.
한편 이상과 같은 소비지출, 자본지출, 이전지출 등 재정지출의 성질별 분류25)는 특정분야의 재정지출로 구성되는 경향이 있으며, 특히 본 연구의 대상인 경제, 복지, 교육, 기타지출이라는 재정지출 의 분류와도 밀접히 연계되어 있다. 일반공공행정․국방․공공질서 및 안전․보건․교육 등 분야의 지출은 소비지출 위주로, 사회보장 및 복지분야의 지출은 이전지출 위주로, 경제업무․주택 및 지역개 발 등의 분야 지출은 국가에 따라 다소 차이가 있으나 대체로 자본 지출의 비중이 높다. <표 Ⅲ-1>에 정리된 2002년도 우리나라 중앙 정부 및 지방정부의 10가지 기능별 재정지출 각각의 성질별 비중을 보면, 일반공공행정․국방26)․공공질서 및 안전․보건․교육 등 5 25) 국민계정에서는 정부지출을 최종소비지출, 보조금, 사회수혜금, 기타경 상이전, 총고정자본형성, 재고증감, 자본이전 등 7개의 성질로 분류하고 있다. 본 연구에서는 7개 성질별 분류를 크게 3가지로 재분류하였는데 최종소비지출은 ‘소비지출’로, 보조금․사회수혜금․기타경상이전은 ‘이 전지출’로, 총고정자본형성․재고증감․자본이전은 ‘자본지출’ 등이다.
26) 국민계정에서는 정부가 구입한 군사장비는 생산에 투입되는 것이 아니 므로 총고정자본형성이 아닌 최종소비지출로 처리하도록 하고 있다. 보다 정확하게는 군사장비 구입비를 직접 정부의 최종소비지출로 처리하지 않
개 분야의 지출은 2/3 이상이 소비지출로 구성된 반면 경제업무․
1. 재정지출과 경제성장
가. 이론적 논의
한 나라 경제의 장기적 성장추세의 결정 및 변동은 노동력, 생산 성 및 자본축적에 의해 결정된다는 것이 경제성장 이론의 요체이다.
전통적 이론은 물적 투입요소와 기술진보가 경제체계 외에 주어진 것으로 간주하고 자본축적과 장기적인 경제성장동학을 설명한다.
즉,
⋅
에서 기술진보(총요소생산성) 와 노동의 증 가율, 그리고 자본계수(K/Y) 등이 고정된 것으로 가정한다. 이에 반 하여, 새로운 성장이론인 내생적 경제성장이론(endogenous economic growth theory)은 기술변화를 내생화하고 인적자본의 중요성 등을 강조하여 전통적 이론이 설명할 수 없었던 서구 선진국의 지속적 성장 등을 설명한다. 즉, 내생적 경제성장이론에서는 사회인프라의 제공, 사적소유권 보호, 그리고 세금부과 등의 정부활동이 에 영 향을 미쳐 궁극적으로 경제성장에 영향을 미치는 것으로 간주한다.이러한 내생적 경제성장이론에서는 정부의 경제활동을 생산함수 의 한 변수로 포함하여 모형을 구성하는데 이를 공식화하면 다음과 같다.
⋅
⋅
단, 여기서 G는 정부가 제공하는 공공서비스(정부의 재정지출)에 대한 변수이다.
정부의 재정지출이 실제 생산에 미치는 경로는 자본투입과 총요 소생산성(total factor productivity, TFP)에 미치는 경로로 구분할 수 있으며 정부의 재정투자는 직접적인 효과와 간접적인 효과 모두 를 가진다. 우선, 정부의 재정투자는 직접적으로 경제의 총투자를
증가시켜 국민소득을 증진시킬 뿐만 아니라 또한 장기적으로 물리 적 자본형성에 기여하여 자본투입을 통한 생산증대효과를 일으킨다.
하지만 정부 재정투자는 민간투자를 구축(crowd-out)할 수 있으며 정부투자의 한계생산성이 민간투자의 한계생산성보다 낮을 가능성 이 높아 직접적인 생산증대효과에는 한계가 있다. 반면에 공공재 생산과 같은 정부지출은 총요소생산성에 긍정적인 영향을 미쳐 민 간자본의 생산활동에 양의 외부성을 가져오는 간접적인 효과가 있다.
Barro(1992)는 만약 정부가 재정지출에 대한 재원을 전액 조세수 입(G=tY, t는 세율)으로 삼아 균형재정을 가정하면 최적의 정부규 모(G/Y=t)는 정부지출(G)의 소득(Y)에 대한 산출탄력성과 일치하 는 수준에서 결정된다고 주장한다. 또한 정부규모의 최적수준은 정 부지출이 생산의 효율성 조건을 만족하는 수준에서 결정되어 정부 규모와 경제성장 간의 관계는 소득수준이 낮은 단계에서는 정부규 모가 클수록 성장에 양의 효과가 있지만 임계점(t*)을 지나면 음의 효과가 존재하여 [그림 Ⅲ-1]과 같이 비선형적인 관계가 존재한다.
[그림 Ⅲ-1] 정부규모와 경제성장
･y*
t*
t = G/Y
또한 Barro(1990), Barro and Sala-i-Martin(1992, 1995)에 따 르면 균제상태(steady-state)의 장기경제성장률은 재정지출의 생산 성과 관련이 있으며 다음의 식으로 표현된다.
단, 여기서 는 장기경제성장률,
는 왜곡적(distortionary) 조세,는 생산적 재정지출, l은 정액조세(lump-sum tax),
는 비생산적 인 재정지출, 및 는 효용함수의 파라미터,
는 총요소생산성, 는 생산함수에서의 자본탄력성을 나타내는 모수를 각각 의미한다.는 생산적 재정지출, l은 정액조세(lump-sum tax),