이론적 배경

1. 사회적 위험, 경제적 비보장, 사회보장

인류는 보장을 위협하는 각종 위험으로부터의 보장(security)과 보호(protection)를 추 구해 왔다. 선사시대의 사람들은 자연의 야만스런 힘으로부터 신체를 보호하는데 관심 이 많았지만, 문명화가 진행됨에 따라 보장에 대한 요구는 다양한 사회적, 정치적, 경 제적인 기술들을 수반하게 되면서 보다 복잡해 졌다. 인생은 복잡한 위협요인들로 둘 러싸여 있고, 불확실성으로 가득 차 있어서 보장은 다양한 차원, 다양한 면모를 가진 개념이라고 할 수 있다. 그래서 보장에 대한 완전한 분석을 시도하기란 거의 불가능하 다고 할 수 있기 때문에 편의상 보다 협의적으로 정의하여 접근하는 것이 일반적이다.

인간의 총복지는 수많은 부분 내지 요소들의 결합에서 나오기에 기본적으로 분해 될 수 있는 개념이 못된다. 그럼에도 불구하고 분명한 점은 총복지의 많은 부분은

화폐를 통해 구매할 수 있는 것으로부터 나온다는 점이다. 결국 총복지는 경제적 보 장을 주요 요소로 하며, 경제적 보장은 총복지의 구성 요소로서 개인이 현재 또는 미래의 기본욕구를 충족할 수 있을 것으로 확신하는 마음의 상태 또는 행복감(a sense of well-being)을 나타낸다고 할 수 있다(Rejda. 1996: 1). 한편, 자본주의경제 에서 경제적 보장은 소득의 유지와 밀접한 관련성이 있는데, 개인이 임금, 공적 이 전(public transfer)과 사적 이전(private transfer), 자산 등으로부터 끌어낼 수 있는 소득이 많으면 많을수록 경제적 보장의 수준은 높아진다고 할 수 있다.

경제적 보장과 반대되는 개념으로 경제적 비보장(economic insecurity)이 있다. 경 제적 비보장은 현재 및 미래의 욕구 충족을 확신할 수 없어서 근심, 걱정, 염려 등 의 심적 불안이 생기는 마음의 상태로 정의된다. 그래서 소득을 상실하거나, 의료비 와 같이 예기치 못한 추가적인 경비지출이 발생하거나, 소득이 불충분하거나, 장래 의 소득을 확실할 수 없다면 경제적 비보장이 생겨날 수 있다.

경제적 비보장을 초래하는 주요 요인으로는 가구주의 사망, 노령, 질병, 실업, 저 임금, 인플레이션, 자연재해 등이 대표적이다. 가구주의 조기사망은 피부양자를 두고 있거나, 교육할 자녀가 있거나 주택상환금이 남아있거나 하는 등과 같이 완전히 실 현되지 않은 금전상의 채무를 갖고 있는 가구주의 사망을 의미한다. 그럴 경우 그 가족이 가구주를 대신할만한 추가소득원을 확보하지 못하거나 상실된 소득을 대체 할 수 있는 금융자산이 결여하고 있다면 금전적인 곤경에 처할 수 있다.

노령은 대개 근로소득의 상실을 가져옴으로써 경제적 비보장을 초래할 수 있다. 고 령 근로자들은 정년에 이르면 퇴직함으로써 근로소득을 상실하는 경향이 있다. 그럴 경우 금융자산을 충분히 적립하고 있지 않거나 공적연금이나 사적연금과 같은 다른 소득원에 접근할 수 없다면 마찬가지로 경제적 비보장에 놓이게 될 것이다. 노인은 건강이 악화되어 의료비를 과다하게 지출할 때에도 경제적 비보장에 놓이게 된다.

질병이나 재해도 경제적 비보장의 주요 원천이다. 중대한 질병 또는 재해는 두 가 지 측면에서 중대한 재정문제를 초래할 수 있는데, 하나는 질병 치료에 들어가는 비 용으로 인한 것이고 다른 하나는 질병 또는 재해로 인한 근로소득 상실이다. 실 업은 근로소득의 중단을 초래함으로써 경제적 비보장 문제를 일으킬 수 있다. 실업

자에게 실업보험과 같은 다른 소득원이나 의존할만한 과거 저축이 없다면 경제적 비보장이 초래된다.

한편 근로자 자신과 그 가족의 부양에 필요한 최저기준에 못 미치는 저임금 또한 장 기간 지속된다면 경제적 비보장의 원천이 된다. 인플레이션은 실질소득의 하락을 가져 옴으로써 경제적 보장을 위협할 수 있다. 예컨대 소비자물가의 급격한 상승은 물가상승 률보다 임금상승률이 낮은 근로자의 생활을 위협할 수 있다. 홍수, 지진, 산불 등과 같 은 자연재해는 자산과 인명 손실을 초래함으로써 경제적 비보장을 야기할 수 있다⁵⁷⁾. 대부분의 사회는 경제적 비보장을 초래하는 여러 가지 요인들에 대응하여 다양한 사회적 대책들을 수립하여 시행해 오고 있다. 우리나라도 각종 대책들을 실시하고 있는데, 노령․ 사망․ 장애에 대한 대책으로 국민연금을, 산업재해나 직업병에 대 한 대책으로 산업재해보상보험을, 과중한 질병 치료비를 경감하기 위한 대책으로 건 강보험을, 실업에 대한 대책으로 고용보험을 실시하고 있다. 또한 표준 이하의 저임 금으로 인한 경제적 비보장 문제를 완화하고자 1988년부터 최저임금제를 실시해 왔 고, 2009년부터는 근로장려세제(EITC)를 도입하여 실시할 예정이다.

2. 사회적 위험관리와 사회보장

동아시아 국가들에서 수십 년에 걸쳐 이루어진 고도의 경제성장은 빈곤을 획기적 으로 줄이는데 크게 효과적이었음을 보여주었다. 그러나 최근 이들 국가에서 발생한 금융위기는 국내총생산(GDP)이 급감하고, 임금이 줄며, 실업이 증가할 때, 적절한 소득보호 조치와 안전망 제도가 제대로 작동하지 않으면 개인들이 매우 취약한 상 태에 놓이게 됨을 여실히 보여주었다. 이러한 위기 경험은 평시 뿐 아니라 위기 시 에도 개인들에게 최저수준의 생활을 보장해 줄 수 있는 사회적 조치들을 강구하도 록 만드는 계기가 되었다(Holzmann and Jorgensen. 2000). 그런데 문제는 기존에 적극적 노동시장정책, 보편적 사회수당이나 사회보험, 사회부조와 같은 사회보장 프 로그램을 실시하고 있는 OECD 국가들에서는 인구 고령화 및 국가 간 경쟁의 심

57) 그 외 알콜중독, 약물중독, 도박 등과 같은 개인적 요인들도 경제적 비보장을 초래할 수 있다.

화와 같은 사회경제적 환경 변화로 인해 공적 지출 증대가 사회적 쟁점으로 부상하 여 재원 동원에 어려움을 겪고 있고, 개발도상국들에서는 높은 실업수준과 경제적 비복지에도 불구하고 소득 보장을 실시할만한 공적 재원을 확보하지 못하고 있다.

이와 같이 경제적 비복지에 따른 소득보장의 필요성과 재원 부담가능성 간에 놓인 긴장으로 인해 십억이 넘는 인구가 하루 1달러 미만의 수준으로 연명하고 있으며, 구 조조정 및 세계화로 속출하고 있는 실업자와 증가일로에 있는 빈곤 노인들이 불안한 삶을 강요당하고 있다. 이러한 욕구와 자원 간 긴장의 발생에 대해 Holzmann and Jorgensen(2000)은 문제 대응적인 수동적(reactive) 성격의 공적 제도 중심으로 구성된 사회보장 개념에도 일부 책임이 있는 것으로 보았다. 첫째, 전통적인 사회보장 개념은 지나칠 정도로 공공부문의 역할을 강조하고 있다. 둘째, 경제개발에 미칠 수 있는 잠 재적 긍정적 효과를 간과한 채 비용과 지출만을 강조하는 경향이 있다. 셋째, 사회보 장을 부문별 프로그램으로 분리함으로써 각 부문이 가진 공통성, 전체성을 간과하고 있다. 넷째, 사회보장의 전통적 사고는 빈곤을 효과적으로 감소시키기 위한 전략적 사 고에 있어 제한적인 지침만을 제공할 뿐이다. 다섯째, 전통적인 개념 틀 하에서 설계 된 사회보장 프로그램은 개발도상국의 빈곤을 해소하는 데에 한계가 있다.

이러한 맥락에서 세계은행(World Bank)은 전통적인 사회보장의 개념을 확대 정의 하여“개인이나 가구, 지역사회로 하여금 위험에 보다 잘 대처할 수 있도록 원조하 고, 극빈자에 대해서는 보호를 제공하는 공적 개입”으로 사회보장을 새롭게 정의하 고 이를 사회적 위험 관리(Social Risk Management, SRM)란 용어를 사용하여 전통 적인 사회보장 개념과 구분하였다. 세계은행에 따르면 사회적 위험 관리란 분석틀 하에서의 사회보장은 전통적인 의미의 사회보장과 다음과 같은 점에서 차이가 있다 (Holzmann and Jorgensen. 2000).

첫째, 사회보장은 안전망일 뿐 아니라 빈자를 위한 도약판으로 기능해야 한다. 즉, 안전망은 모든 사람들에게 적용되면서 동시에 빈자들이 빈곤에서 벗어나거나 최소 한 재취업할 수 있도록 하는 역량을 갖출 수 있도록 한다. 둘째, 사회보장을 비용으 로보다는 인적 자본의 형성에 기여하는 일종의 투자로 인식한다. 셋째, 빈자에게 고 위험-고수익 활동을 할 수 있는 기회를 제공하는 한편 비효율적이고 형평에 어긋나

는 비공식적 위험분담체계로부터 벗어나도록 하는 것과 같이 빈곤 증상보다는 빈곤 의 원인들에 주목하도록 한다. 넷째, 현실을 고려한다. 공적 이전을 통해 빈곤갭 (poverty gap)을 제거하는 것은 대다수 국가들에서 국가의 재정여력을 넘어선다.

3. 사회적 위험관리의 개념적 분석틀

세계은행의 사회적 위험 관리(SRM)는 빈곤에 대한 접근에 있어서 위험과 위험 관 리를 정책담론의 중심에 자리 잡게 하였다(Alwang, 2002). 그와 동시에 취약성 (vulnerability)이란 새로운 개념의 확산을 가져왔다. 취약성은 앞서 언급한 비보장의 개념과 상통하는 개념으로서 빈곤, 위험, 위험을 관리하는 능력 간의 관계에 초점을 둔 개념으로 다양한 의미를 내포하고 있다(Heitzmann. 2002). 첫째, 취약성은 미래 지향적 개념으로 어떤 복지수준을 선택하여 비교기준으로 두고 그에 기초하여 미래 에 손실을 경험할 확률로서 정의된다. 둘째, 가구는 미래의 복지 손실에 취약하며,

세계은행의 사회적 위험 관리(SRM)는 빈곤에 대한 접근에 있어서 위험과 위험 관 리를 정책담론의 중심에 자리 잡게 하였다(Alwang, 2002). 그와 동시에 취약성 (vulnerability)이란 새로운 개념의 확산을 가져왔다. 취약성은 앞서 언급한 비보장의 개념과 상통하는 개념으로서 빈곤, 위험, 위험을 관리하는 능력 간의 관계에 초점을 둔 개념으로 다양한 의미를 내포하고 있다(Heitzmann. 2002). 첫째, 취약성은 미래 지향적 개념으로 어떤 복지수준을 선택하여 비교기준으로 두고 그에 기초하여 미래 에 손실을 경험할 확률로서 정의된다. 둘째, 가구는 미래의 복지 손실에 취약하며,