1) 일반적 변화 양상
일반적으로 용도지구는 용도지역에 비해 새로운 지구를 도입하거나 기존 지구를 폐지 하는 등 변화가 계속적으로 이루어져 왔으며, 변화가 상대적으로 많은 편이라고 할 수 있다. 이렇게 변화가 많은 이유는 용도지구라는 제도가 용도지역에 비해 지구도입 등 제 도변화가 용이한 측면이 있고, 또 다른 한편으로는 느슨하고 개략적인 용도지역만으로는 도시를 효율적으로 관리할 수 없다는 일반적인 공감대가 형성되어 있기 때문으로 본다.
많은 경우 용도지구는 새로운 도시문제의 발생에 즉각적으로 대처하기 위한 수단으로 또 필요한 경우 고도 토지이용 등 의도적인 도시정책의 구현 수단으로 활용되기도 하였 으며, 한편으로는 새로운 형태의 계획적 관리수단을 도입하기 위한 시험적 운영으로서 용도지구를 지정하기도 하였다. 이와 같은 용도지구의 활용 특성에 따라 많은 지구가 새 로 생겨나기도 하고 일정시간이 지나 효율성이 떨어진다거나 과도한 규제로 민원 등이 제기되는 경우 그리고 유사한 제도의 중복 지정이라는 전문계의 지적이나 발전된 새로 운 제도, 예컨대 재개발제도나 택지개발제도, 지구단위계획제도(이전 도시설계, 상세계획) 등이 마련됨에 따라 이를 폐지하기도 하였다.
그 동안 용도지구에 대한 논의에서는 개념상 혼란스러운 용도지구를 통합 축소하는 것이 바람직하다는 의견이 일반적이었고 이에 따라 70～80년대 계속 확대되던 용도지구 가 점차 축소되는 경향을 보였다. 그러나 최근 법과 시행령 개정을 통해 용도지구 개수 가 대폭 늘어나게 되었으며, 행위제한에 관한 내용도 건축법에서 도시계획법으로 이관되 는 등 많은 변화를 가져오고 있다. 그러나 이러한 변화는 근본적으로는 중앙정부 차원의 용도지구는 줄어들거나 변화가 없는 대신 지방자치단체 차원의 용도지구 지정 및 세분 운영이 허용되고 이에 따라 신규 용도지구 등이 대폭 확대되었다는 것에 기인한 것으로 건축법에 있던 행위제한은 도시계획법 및 시행령내로 이관시킨 것외에는 법 시행의 혼 란을 방지하기 위해 큰 변화를 꾀하지는 않았다.
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제2장 용도지구 제도개요 및 변화특성
<그림 2-1> 용도지구제도 변화과정
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도시계획법 개정관련 서울시 용도지구 재정비 방안 연구
2) 용도지구 관리운영 변화양상
그간의 용도지구의 관리의 일반적 경향은 초기에는 주로 중앙정부차원에서의 지구지 정 목적과 행위제한 등 관리방향을 규정하고 집행을 주로 지방정부가 수행하는 형태를 취하다가 점차 행위제한 등 관리방향은 지역의 특성에 맞게 지자체에 위임해 주되 지구 의 종류나 지정 목적 등은 상위 법령에서 규정하는 형태를 취해 왔다. 또한 행위제한에 대해서는 건축법 시행령 등에서 규정하는 방식과 별도의 지자체 조례에 위임하여 규제 하는 방식으로 진행되었다.
그러나 용도지구 제도는 특수한 목적을 달성하기 위해서 국지적으로 지정하는 것이므 로 그 지정 결정권이 지방자치단체의 장에게 위임되고, 그 규제지침도 각 지구의 특성을 고려하여 지방자치단체에서 조례로 작성토록 위임되는 것이 바람직하다. 이번 법개정을 통해 일부이기는 하지만 필요한 경우 별도의 목적을 가진 지구를 지방자치단체가 지정 하여 행위제한 내용까지 관리할 수 있게 허용하거나 구체 행위제한에 대해서도 지방자 치단체 조례로 규정하도록 하고 있는 것은 큰 발전이라 할 수 있다.
현재 서울시의 경우 법개정에 대응해 상당히 많은 지구에 대해 별도의 세분 적용 및 신규 용도지구 도입을 적극적으로 추진하고 있다. 이 과정에서 일부 상위법에서 규정하 고 있는 용도지구와 유사한 느낌을 주는 용도지구나 일반적으로 용도지구의 운영형태와 는 다른 새로운 형태 예컨대 지원 등을 중심으로 하는 용도지구가 도입되고 있다. 신규 용도지구 등에 대해서는 아직 시행이 되고 있지 못한 상태이기 때문에 단정적으로 평가 할 수는 없겠지만 일부 세분 지정되는 지구 예컨대 경관지구와 같은 경우에는 중앙정부 차원의 지정 목적 및 규정과 서울시 차원에서의 도입 필요성과 내용이 다소 상이한 측 면이 있어 지나치게 과도한 지구세분이 이루어지는 등 일부 문제가 제기되고 있다.
이와 같은 문제가 발생하는 것은 근본적으로는 중앙정부차원에서 용도지구를 정하고, 그 지정목적 및 내용을 규정하는 방식과 지방정부차원에서의 필요성과 운영이 일치하지 않는 경우가 생겨나기 때문이다. 많은 경우 해당 지자체에서 불필요하다고 판단되는 경 우 이를 지정하지 않으면 되겠지만, 조례에서는 지정하지도 않을 지역에 대한 행위제한 내용 등을 규정하거나 어떤 경우 유사한 용어나 개념이지만 지정목적이나 관리수단이
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제2장 용도지구 제도개요 및 변화특성
상위법과 상충하는 경우 이를 적용하기 어렵다는 문제점이 제기되고 있다. 이번 법개정 에서 이런 부분이 많이 개선되었으나 아직은 미흡한 부분이 있다 하겠다.