용도지구 제도의 변화에 대한 이해를 증진시키기 위해 최근 외국에서의 용도지구 제 도 운영은 어떤 형태로 이루어지는 지를 살펴볼 필요가 있다. 상세한 외국제도에 대한 검토는 별도의 부록에 정리하여 살펴보겠으며, 여기에서는 전반적인 변화 경향에 대한 시사점을 중심으로 정리하도록 한다.
외국에서의 용도지구 제도는 일반적으로 미국, 유럽, 일본 등 국가별로 제도체계가 상이하 고 또한 우리 나라와 여건이 많이 다르기 때문에 이를 평면적으로 비교하기에는 한계가 있다. 그러나 전반적인 도시관리라는 틀 속에서의 용도지구 제도가 가지는 제도적 특성 을 중심으로 살펴볼 수는 있으며, 또한 비교적 이러한 변화경향을 잘 반영하고 있는 일 본의 경우는 우리 나라와 제도적 기반과 틀이 유사하기 때문에 많은 시사점을 줄 수 있 을 것으로 생각된다.
1) 미국에서의 용도지구 제도변화 경향
미국은 가장 용도지역제(zoning)가 발전되어 있고, 도시관리의 중심으로서 역할을 하 고 있는 지역이라 할 수 있다. 그러나 미국은 도시계획이 일반적으로 지방정부 중심으로 이루어지고 있기 때문에 일률적으로 어떤 제도의 틀을 가지고 있다고 할 수는 없다.
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도시계획법 개정관련 서울시 용도지구 재정비 방안 연구
이러한 미국에서의 도시관리수단으로서의 용도지역제의 변화 경향을 살펴보면 우리 나라에서의 용도지구제와 같이 많은 보완적 수단으로 용도지역제의 한계를 극복하려고 노력하고 있음을 알 수 있다. 미국에서의 일차적인 도시계획 접근방식은 용도지역제를 세분화하고 정교하게 만드는 작업이다. 즉 미국은 우리에 비해 상당히 세분화된 주거, 상업, 공업지역 등을 지정해 두고 규제내용도 매우 세밀하게 구분해 놓고 있다.
그럼에도 불구하고 최근의 변화경향은 용도지역제 세분만으로는 도시관리에 한계가 있다고 생각되어 용도지역제의 유연화(flexible zoning)에 대한 경향이 일반적이다. 이와 같은 유연적 용도지역제로 흔히 예시되는 것으로 혼합지역제(mixed use zoning), 부동지 역제(floating zoning), 특별지역제(special zoning), 유도지역제(incentive zoning) 등을 들 수 있다. 이는 궁극적으로 중간적 계획규제로서의 우리 나라 지구단위계획이나 용도지구 에 해당하는 형태의 운영을 보이는 것이라 할 수 있다.
이외에도 미국의 경우 특별한 형태의 지구와 같은 도시계획 관리수단을 도시별로 마 련하는 경우도 있다. 이러한 예로 뉴욕에서의 업무개선지구(BID, business improvement district)나 캘리포니아주의 홍수방재지역(Flood plain district), 호수경관지구(Lake view district) 등을 들 수 있다. 또한 미국의 도시에는 용도지역조례내(zoning ordinance)에 혹 은 기타 형태로 Office district, Institution district, Estate district, Highway service district, Planned Industrial district 등을 운영하는 예를 찾아 볼 수 있다.
따라서 이러한 특별한 목적의 용도지구 형태의 도시관리 운영은 미국과 같은 용도지 역제가 발달된 경우에도 여전히 필요하다는 것을 알 수 있다.
2) 유럽에서의 용도지구 제도변화 경향
유럽은 도시관리를 사실상 개발허가제 혹은 계획규제(B-plan, ZAC 등) 중심의 세밀한 운영을 원칙으로 하는 개발부자유원칙(confined-to-build)을 유지하고 있기 때문에 사실 상 개발자유원칙(free-to-build)하에서의 용도지역제(zoning)에서 유래한 용도지구제도를 가지고 있지는 않다.
일반적으로 유럽에서의 도시관리를 살펴보면, 계획규제체계가 어떤 획일적인 계획규제 요소나 공간구획방식을 가지고 있다라기 보다는 지역특성에 적합한 공간관리의 수요에
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제2장 용도지구 제도개요 및 변화특성
대응하여 그때 그때 필요한 적용방식을 채택하고 있다고 할 수 있다. 그리고 그에 따라 해당 지역에서 필요한 관리영역을 부가시켜 나가는 방식으로 용도지구와 유사한 제도 운영을 하고 있다고 할 수 있다. 즉 이와 같은 예로서 계획규제 내용에서 흔히 볼 수 있 는 것으로 Land for mixed use, Land for special use, Other type of use, transport area 등을 채택하고 지역특성에 맞는 규제내용을 차별적으로 부가하고 있다는 것을 알 수 있다.
이러한 특정 목적의 토지이용 규정방식은 형태는 다르지만 용도지구와 같은 도시관리 의 필요성을 인정하는 것으로 이와 유사한 우리 나라 지구단위계획과 같은 형태의 운영 이 가능할 지는 보다 심도있는 논의가 필요하다고 생각된다. 그것은 유럽의 경우에는 기 본적으로 용도지역제라는 것이 없이 모든 도시관리가 이러한 계획규제방식에 의해 이루 어지기 때문에 선택적인 계획내용 설정이 가능하지만 우리 나라는 사실상 용도지역제라 는 도시관리 기반하에 부가적이고 특별한 형태로서 지구단위계획이 운영되고 있기 때문 에 기본적인 계획의 수단과 원칙을 동일하게 적용할 수밖에 없고 그나마도 용도지역제 의 큰 틀을 벗어나서 운영할 수 없는 계획체계의 한계를 가지고 있기 때문이다.
<그림 2-2> 법적 효력이 있는 토지이용의 예(유럽의 경우)
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3) 일본에서의 용도지구 제도변화 경향
일본의 계획체계는 미국식 용도지역제를 기본으로 하되 유럽식 개발허가제를 병행하 는 형태의 토지이용규제체계를 가지고 있다. 이는 우리 나라와 매우 비슷한 계획시스템 으로 일본에서의 용도지구제의 변화는 통상 우리의 제도 개편에 큰 영향을 주어 왔다.
우리의 지구단위계획과 비슷한 일본의 지구계획은 제도적으로나 운영측면에서나 상당 히 발전된 계획체계로 정착되고 있기 때문에 현재 우리 나라에서 논의되고 있듯이 향후 지구단위계획이 확대되고 제도적으로 정착되어 용도지구의 기능을 대체할 수 있다는 도 시계획법의 방향 제시가 과연 옳은 것인지에 대한 검토를 해볼 수 있는 좋은 비교 예가 된다고 생각된다.
현재 일본의 용도지구 제도 운영 경향을 살펴보면 전반적으로 용도지구 제도가 확대 되어 활용되고 있다는 것을 알 수 있다. 현재 일본 도시계획법에서 운영되고 있는 용도 지구는 총 24가지 정도인 것으로 조사되었다. 이러한 일본의 용도지구를 살펴보면 우리 와 비슷한 기본적인 용도지구로서 시각적 특성 강화를 위한 풍치지구, 미관지구, 고도지 구가 운영되고 있고, 고도 토지이용을 목적으로 한 특정가구지구, 고도이용지구 등과 역 사문화자원보전을 위한 전통적건조물군보존지구, 역사적풍토특별보존지구, 그리고 녹지 와 관련된 생산녹지지구, 녹지보전지구 등이 있으며 이외 유통업무지구, 항공기소음장해 방지지구, 임항지구, 주차장정비지구 등이 있다. 그리고 특징적으로 기타 특별용도지구라 고 하여 상업전용지구, 소매점포지구, 특별업무지구, 사무소지구, 관광지구, 오락레크레이 션지구, 후생지구, 중고층주거전용지구, 특별공업지구, 문교지구, 연구개발지구 등을 각 지방자치단체별로 선별적으로 운영하는 형태를 취하고 있다.
이와 같은 일본의 용도지구를 살펴보면 오히려 우리 나라보다도 더 심한 개념상의 중 복과 혼란이 있을 수도 있는 제도 운영을 하고 있다는 것을 알 수 있다. 즉 상당부분 일 반 용도지역에서 사용되는 용어가 지구에 중복적으로 사용되고 있고, 유사한 개념의 지 구들이 반복되는 경향도 있음을 알 수 있다. 우리 나라보다 지구계획이 발전되어 있고, 도시계획의 역사도 더 오래된 일본에서 용도지구 제도를 이와 같이 운영하고 있다는 점 이 이해가 가지 않는 부분도 있다.
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제2장 용도지구 제도개요 및 변화특성
그러나 이러한 현재 일본의 용도지구 운영방식 검토를 통해 몇 가지 시사점을 찾을 수 있다. 우선 일본은 용도지구제도를 철저하게 지방정부 중심으로 운영하고 있다는 것 이다. 이는 물론 잘 갖추어진 지방자치제도에 그 바탕을 두고 있지만, 중앙정부차원에서 관할하는 용도지구는 풍치, 미관, 고도지구 등 일부에 국한되고 나머지 대부분의 용도지 구는 지방정부차원에서 다양하게 운영되는 경향을 보이고 있다.
또한 일본에서는 주로 기성시가지 관리에는 주로 용도지역제도 세분화나 용도지구 제 도를 활용하고, 지구계획은 스프롤지역, 이전적지, 용도지역변경 등 새로운 수요와 변화 에 계획적으로 대응할 필요가 있는 경우와 건축협정 등과 같은 양호한 환경의 보호를 위한 목적에 많이 이용되는 경향을 보이고 있다.
그리고 이러한 용도지구의 운영은 주로 건축물의 용도규제와 관련된 부분이 특히 강 조되어 운영되는 경향을 가지고 있다. 즉 다양한 특별용도지구 운영이 이러한 특성을 잘 보여주는데 이는 용도지역제와 같은 최소환경 유지를 위한 규제중심의 운영보다는 특정 한 용도의 집적유도와 이에 적합한 환경을 조성해 나가는 공간조성 유도로서의 지원과 규제를 병행해 나가는 방식을 채택하고 있다.
<표 2-12> 일본의 용도지구
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4) 외국 관련 제도 분석의 시사점
이상에서 살펴보았듯이 외국에서의 용도지구 운영경향을 살펴보면 전반적으로 도시관 리를 위한 주요한 수단으로서 용도지구 형태의 계획운영이 필요하다는 것을 알 수 있다.
그리고 오히려 더욱 세밀한 용도관리나 구체적인 지원수단을 연계한 새로운 용도지구의
그리고 오히려 더욱 세밀한 용도관리나 구체적인 지원수단을 연계한 새로운 용도지구의