앞에서 제기한 용도지구 변화경향 및 최근의 일련의 여건변화를 고려하여 용도지구 제도 개선방향을 검토해 보면 다음과 같다. 이러한 제도 개선방향은 우선 단기적으로 개 선될 수 있는 사안이 있는 반면 보다 장기적인 제도정비와 지속적인 논의가 필요한 부 분도 있다.
1) 단기적 용도지구 조정 대응방향
우선 단기적인 용도지구 개선방향이란 현재의 제도적 틀을 수용한 상태에서 이전 법 체계 하에서의 변경사항을 중심으로 용도지구를 정비하는 것이라 할 수 있다. 따라서 이 는 보다 운영차원의 효율성이 강조되는 부분이라 할 수 있다. 하지만 보다 장기적인 변 화 발전방향을 고려하지 못하고 지나치게 현 법규정 중심(rule-bounded)의 운영은 또다 시 시행착오를 반복하는 우를 범할 수 있으므로 보다 장기적 안목을 가지고 대응하되 단계적으로 우선 할 수 있는 부분부터 조정해 나가는 것이 필요하다.
변화된 법규정을 적용한 용도지구 조정
이번 법규정에서 많은 용도지구가 새롭게 세분되거나 반대로 통합, 변경되기도 하였 다. 따라서 현재 지정되어 있는 용도지구는 변화된 법규정을 바탕으로 지역특성과 그간 운영상의 어려움 해소차원에서 용도지구 조정이 이루어질 필요가 있다. 하지만 신규도입 된 용도지구나 세분된 용도지구와 같은 경우 명확한 지정목적이나 구체 운영방향이 충 분히 마련되기 이전에는 성급하게 지구지정을 하는 것을 지양하고 충분한 이해와 공감 대를 확보할 필요가 있다.
한편 개정된 용도지구 조항만이 아니라 새롭게 개선된 용도지역 제도, 예컨대 일반주 거지역 1, 2, 3종 세분화이나 밀도규제, 높이규제 강화 등을 조속히 시행하여 일부 용도 지구의 기능을 조정하는 방안도 변화된 법규정을 활용하는 사례라고 할 수 있다.
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도시계획법 개정관련 서울시 용도지구 재정비 방안 연구
명확한 원칙과 지침을 통한 운영 개선
그간 용도지구 운영에 가장 큰 문제점으로 지정되었던 것으로 용도지구 지정의 목적 이 모호하다거나, 지역 특성에 부합하지 않는 지구지정이라든지, 또 운영에 있어 목적에 부응하지 못하는 부적절한 수단 적용 문제가 지적되었다. 이는 유사한 목적을 가진 여러 제도의 혼재나 이를 운영하는데 미숙한 경우 등 여러 가지 원인에 의해 야기된 것이다.
이러한 문제를 미연에 방지하기 위해서는 우선 지구의 용어나 개념정비가 필요하고, 지구조정 등에 있어서도 시행착오를 줄이기 위해 보다 면밀한 조사와 논의를 통한 명확 한 정비원칙과 이를 바탕으로 한 운영지침이 정비될 필요가 있다. 그리고 무엇보다도 지 역특성 등을 고려한 융통성 있는 제도의 운영이 이루어져야 할 것이다.
중간적 계획수단으로서 지구단위계획과의 역할 분담
현재 아직 시행된 바는 없지만 이번 법개정에 새롭게 도입된 지구단위계획을 적극적 으로 활용하는 방안을 함께 고려할 필요가 있다. 즉 보다 복합적인 정비목적과 관리수단 을 마련해야할 지역 등에 대해서는 성급하게 행위제한 내용 등을 규정하기보다는 좀 더 충분한 시간을 가지고 해당 지역에 대한 해결방안을 모색해 보는 것이 필요하며, 이 경 우 지구단위계획 등이 효과적으로 활용될 수 있을 것으로 본다.
또한 새롭게 도입된 신규 용도지구와 같이 단순히 규제중심이 아니라 적절한 지원과 아울러 이를 담보로 하는 물리적 환경개선 규제가 부가되는 경우 지구단위계획을 통해 이를 연계하여 운영하는 것이 효과적일 수 있다.
그리고 일부 용도지구의 경우에는 굳이 용도지구로 운영하기보다는 지구단위계획으로 대체 지정하는 것이 바람직한 경우도 있을 수 있다. 예를 들어 건축법 개정에서도 다루 어졌던 미관지구라든지, 일부 경관지구와 집단취락지구 등이 그러한 예가 될 수 있다.
그러나 지나치게 지구단위계획에 의존하여 용도지구 제도의 효용성을 잃어버리는 것은 지양해야 하며, 이러한 보다 명확한 역할분담에 대한 논의가 필요하다.
일반적으로 제도 개선은 시행에 시간이 많이 소요된다고 할 수 있다. 그러나 적어도 지방자치단체 차원에서 마련된 용도지구나 세분된 용도지구 등과 관련해서는 문제점이 발견될 경우라도 이에 대한 즉각적인 개선이 가능할 것으로 보인다.
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제6장 정책제언 및 향후 과제
2) 장기적인 용도지구 제도 발전방향
용도지구 용어와 개념의 재정리 필요
우선 보다 장기적인 입장에서 논의가 될 필요가 있는 부분으로 전반적인 용도지구의 용어와 개념이 보다 큰 틀로서 용도지구 제도를 어떻게 활용할 것인가에 바탕하여 재정 리 될 필요가 있다. 그리고 보다 일반적으로 새로이 용도지구 등을 도입할 때 지정목적 이나 용어 선택 등에 고려하여야 할 사항과 지양해야 할 점 등을 사전에 제시할 필요가 있다.
이렇게 함으로써 향후 지자체 차원에서 용도지구 제도를 새롭게 도입하거나 세분할 때 불 필요한 혼란과 시행착오를 줄일 수 있을 것이다. 그리고 그간 당시의 여건에 대응해서 임시방편적으로 개편되어온 용도지구제도 전반을 재정리한다는 측면에서도 이러한 작업 이 필요하다.
용도지역 세분화와 도시계획 기능 강화
보다 궁극적인 도시관리 효율성 측면에서 용도지구 제도가 올바르게 자리매김하기 위 해서는 무엇보다도 기반이 되는 용도지역제도가 보다 세분화되고 정교해질 필요가 있다.
이렇게 함으로써 용도지구 제도와 같은 중간적이고 구체적인 지정목적을 가진 제도의 활용이 효율성을 가질 수 있으며 불필요한 남용도 방지할 수 있을 것이다.
아울러 선진 외국에서 활용하고 있듯이 전반적인 용도규제를 특별용도지구제도와 같 은 제도 도입을 통해 적극적으로 집적시키고 이에 부합하는 환경을 조성하는 형태로 용 도지역제에서의 도시계획 기능을 강화시킬 필요가 있다. 이렇게 함으로써 불필요한 용도 의 확산을 방지할 수 있고, 주거환경도 보호할 수 있을 것이며, 경우에 따라서는 특화지 구와 같은 지역이미지와 특성을 강화시킬 수 있는 도시공간 관리도 가능할 수 있다.
건축법 제도 개선을 통한 역할범위 재설정
상기한 도시계획적 기능의 강화를 위해서는 가장 밀접한 관련을 가지고 있는 건축법
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도시계획법 개정관련 서울시 용도지구 재정비 방안 연구
제도도 아울러 함께 정비될 필요가 있다. 예를 들어 용도지구 형태로 노후 시가지나 역 사문화밀집지역 등을 정비하고자 할 때 일반기준으로서의 건축법에서의 건폐율이나 주 차기준 등이 걸림돌이 되는 경우가 많다. 또한 특화지구 조성 등을 위해서도 일정정도 일반 건축법상의 용도제한에 예외를 일정할 수 있는 융통성 있는 제도 운영이 필요할 것으로 보인다.
또한 보다 적극적인 수단으로서 개발권이양(TDR)과 같은 개발용적의 이전이나 주민 협정, 건축협정과 같은 융통성 있는 제도 운영이 가능하도록 건축법이 개선될 필요가 있 다. 그리고 이러한 여러 수단들이 효과적으로 용도지구 제도 혹은 지구단위계획 제도와 연계됨으로써 보다 바람직한 도시관리가 가능할 것이다.
새로운 지원 유도 수단마련에 대한 수요 수용
이번 용도지구 제도 개편중 특징적인 것중에 하나가 기존의 용도지구가 주로 규제중 심이었다면 새로이 지원 유도수단의 채용이 가능한 신규 용도지구가 도입되고 있다는 것이다. 이는 그간의 도시성장시대에 최소기준 중심의 피동적 도시관리에서 도시정비시 대에 적극적 목표설정을 통한 능동적 도시관리의 필요성에 기인한 것으로 볼 수 있다.
따라서 향후 용도지구 제도 혹은 지구단위계획과 같은 중간적 계획틀내에서는 이러한 지원 및 유도수단을 적절히 활용할 수 있는 방안이 강구될 필요가 있다. 이러한 대표적 인 수단들로 양도소득세, 재산세 감면 등 세제혜택이나 정비보조기금 지원과 같은 재정 지원 등을 연계시키는 것이 해당될 수 있다. 현재는 이러한 수단이 도시계획적 장치에 마련되어 있지 못하기 때문에 별도의 관련 법과 연계하여 용도지구를 운영할 수밖에 없 는 한계가 있다.
중앙정부에서의 지방정부 중심으로의 기능 이양
용도지구 제도는 궁극적으로 국지적, 지역적 문제에 대응한 특별한 관리수단이라 할 수 있다. 이러한 용도지구는 중앙정부차원에서 일률적으로 정할 수 없으며 지정 목적이 나 행위제한 또한 획일적으로 규정하는 것이 효과적이라 할 수 없다.
따라서 점차 적어도 용도지구 제도만큼은 지방정부가 중심이 되어 운영할 수 있도록 융통성을 부여할 필요가 있다. 이러한 측면에서 볼 때 이번 법 개정은 매우 시의적절한
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제6장 정책제언 및 향후 과제
것이라 할 수 있다. 그러나 한편으로는 여전히 중앙정부에서 규정하는 용도지구는 큰 변 화가 없어 상대적으로 용도지구의 수가 많아지는 결과를 낳았다. 즉 굳이 중앙정부차원 에서 지정목적이나 시행규칙을 정할 필요가 없다고 생각되는 용도지구는 대폭 그 내용
것이라 할 수 있다. 그러나 한편으로는 여전히 중앙정부에서 규정하는 용도지구는 큰 변 화가 없어 상대적으로 용도지구의 수가 많아지는 결과를 낳았다. 즉 굳이 중앙정부차원 에서 지정목적이나 시행규칙을 정할 필요가 없다고 생각되는 용도지구는 대폭 그 내용