1. 대내적 요인
산업규모가 확대되고 생활수준이 향상되면서 대기오염원이 계속적으로 증가함에 따라 대기환경보전기반을 강화하는 것이 국민생활의 질을 높이는데 매우 중요한 요 소로 자리잡고 있다. 이에 따라 1990년 대기오염물질(아황산가스, 질소산화물, 분 진, 오존, 중금속 등)과 특정대기유해물질(카드늄, 납, 비소, 수은, 구리, 니켈, 페놀과 그 화합물 등)의 규정, 대기오염물질 배출허용기준 설정 그리고 배출부과금 부과 등 을 골자로 한 대기환경보전법을 제정하고 오염원별로 규제하는 복수입법화가 추진 되었다. 그 결과 현행 우리 나라의 대기배출 규제제도는 오염물질 배출시설의 무 분별한 설치․운영으로 인한 환경자원 낭비의 사전예방을 목적으로 하는 직접적 행 정규제인 배출시설설치 허가․신고제와 배출허용기준을 초과하여 배출한 오염자에 게 오염물질의 처리에 소요되는 비용에 준하는 경제적 부담을 주어 배출허용기준을 준수토록 유도하는 경제적 유인제도인 배출부과금제로 구성된다.
시설허가와 배출기준의 설정에 의해 대기오염물질의 배출을 제한하고 생산설비 또는 오염저감기술을 규제하여 오염원의 행위에 직접적으로 개입함으로써 환경오염 을 감소시키는 방법인 직접규제(Command and Contorl)는 오염원의 최적 자원배분 을 왜곡시키며 또한 정보의 부족 등으로 인해 최소의 비용으로 달성 가능한 최적
환경오염수준을 획득하는데 막대한 제정․집행비용을 초래하는 문제점을 안고 있 다.(Oates, 1984).
오랫동안 경제학자들은 경제적 유인제도가 오염원의 비용 및 편익함수에 오염원 의 오염행위가 초래하는 사회적 비용을 내부화 함으로써 환경기준달성을 위한 오염 량 저감을 직접적 규제방식보다 비용 효율적으로 달성할 수 있다고 주장해 왔다.
(Cropper and Oates, 1992). 이러한 직접규제의 단점을 해결하기 위하여 도입된 경 제적 유인제도인 배출부과금제 역시 다음과 같은 문제점들을 지니고 있다. 첫째, 기본부과금과 초과부과금을 동시에 부과하여 배출저감을 위한 경제적 유인제도의 성격을 상실하고 준조세적인 성격으로 운영되고 있다. 둘째, [표 1]에서 보듯이 산 업계의 비중이 상대적으로 높은 아황산가스(SO2)와 분진(TSP)만을 배출시설설치 허가․신고 대상에 추가하여 기본부과금을 신설하고, 자동차의 배출비중이 높은 일 산화탄소(CO), 탄화수소(HC), 질소산화물(NOX)에 대해서는 부과금의 신설을 제외 하여 제도 시행에 있어 비형평성이 초래되고 있다. 셋째, 현행 배출부과금제는 농 도규제와 총량규제를 동시에 고려함으로써 배출업체의 오염배출량의 변화나 배출업 체수의 변동에 따라 배출허용기준농도가 달라질 수밖에 없기 때문에 정책의 실시 이전에 가시적으로 확정되고 경제상태의 변화에도 일정한 수준으로 고정되어야 하 는 환경기준으로서의 본질적 의미를 상실하고 있다. 그리고 농도기준은 환경수준 을 일정수준으로 유지하는 것을 불가능하게 한다. 예를 들어 농도기준치 이하로 희석하여 배출되는 초과오염물질에 대해서는 규제방법이 없다. 넷째, 대기배출부과 금의 산정에 사용되는 각종 계수들은 연도별 부과계수, 지역별 부과계수, 용도별 부 과계수, 농도별 부과계수, 위반횟수별 부과계수 등으로 구성된다. 기본적으로 적정 배출부과금의 산정이 이루어지기 위해서는 이와 같은 각종 계수들이 개별 배출업체 의 오염처리한계비용과 사회의 환경정화 수요곡선에 대한 환경당국의 충분한 정보 로부터 도출되어야 한다. 그러나 현실적으로 정보습득은 불가능하다고 할 수 있다.
따라서 각종 부과계수는 그 산정기준의 객관성과 관련하여 문제점을 갖는다. 또한 부과계수의 요율이 한번 정해지면 이것을 적시에 바꾸는 것이 쉽지 않다는 점도 문 제점으로 지적되고 있다. 예를 들어 인플레이션이 진행될 때 실질요율이 떨어지기 때문에 요율 변경이 필요하지만 여러 가지 이유로 변경하는 것이 쉽지 않을 뿐만 아니라 변경한다 할지라도 시간이 많이 걸린다. 즉, 요율제도의 탄력성 부족으로 인해 부과요율을 변경할 필요가 있을 때 경제상황 변화에 효율적으로 대처하기가
어렵다.
[표 1] 발생원별 대기오염물질 배출비중(1996년) (단위: %)
구 분 SO2 NOX TSP CO HC
난 방 7.9% 5.6% 2.4% 7.3% 1.3%
산 업 45.9% 30.2% 37.8% 1.7% 2.6%
수 송 21.6% 49.0% 22.5% 89.5% 94.8%
발 전 24.6% 15.2% 37.3% 1.5% 1.3%
자료: 환경부, 1998.
이러한 직접규제와 배출부과금제의 단점을 보완하고 보다 쾌적한 대기질 수준을 효율적으로 얻기 위해서 시장원리에 의한 최적환경관리를 목표로 하는 새로운 경제 적 유인제도의 도입의 필요성이 제시되고 있다. 그 중에서도 가장 주목을 받고 있 는 제도는 배출기준, 피구세, 소유권의 장점들을 시장원리에 맞게 재조정한 오염배 출권거래제인데, 현재 시행되고 있는 배출부과금제에 대하여 상대적으로 널리 인정 된 장점은 다음 두 가지이다. 첫째, 오염배출권거래제는 지정된 환경목표수준에 도 달하는데 따르는 불확실성과 조정비용을 최소화 시켜준다. 배출부과금제하에서는 특정 부과금수준을 적용할때 환경당국이 오염원의 반응을 정확히 예측할 수 없기 때문에 부과금 수준을 자주 변경하여 오염원으로 하여금 막대한 조정비용이 들게 한다. 이에 반하여 오염배출권거래제하에서는 환경수준을 획득하는데 필요한 총 배 출량이 정해지면 오염저감비용이 상이한 각 오염원들이 자발적으로 시장의 원리를 이용하여 배출권을 거래함으로써 각 생산의 비용구조에 따른 배출량을 결정하므로 환경목표수준이 달성된다. 둘째, 오염배출권거래제는 경제성장이나 인플레이션과 같은 경제여건의 변화에 대해 시장 매커니즘을 통해 신축적으로 대응할 수 있는 데 비하여 배출부과금제하에서는 인플레이션시 부과금의 실질가치 하락과 경제성장시 기업들의 생산증가에 따른 배출량 수요증가가 있을 때 환경당국은 부과금 인상과 환경목표 비달성이라는 선택의 어려움에 주기적으로 직면하게 된다. 따라서 국내 적으로 대기배출규제제도의 합리화 방안으로 오염배출권거래제에 대한 검토가 필요 한 시점이다.
2. 대외적 요인
전 세계 각국은 1992년 5월 기후변화협약안을 채택하여 환경적으로 건전하고 지 속가능한 성장(ESSD)을 위해 공동 노력을 하여야 한다는 공통된 견해를 천명하였 다. 우리나라는 이러한 기후변화협약에 1993년 가입하였고, 1994년 기후변화협약은 정식으로 발효되었다. 1997년 12월 일본 교토에서 열린 기후변화협약 3차 당사국 총회에서 미국 등 38개 선진국들의 온실가스배출량을 2012년까지 평균 5.2% 감축 하는 것을 골자로 한 “교토 의정서(Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change)”가 채택되었다. OECD 회원국인 우 리 나라는 의무수행국가(Annex I)에서는 제외되었지만 중국, 인도 등 온실가스 대 량 배출국들의 자발적 의무부담을 유도하기 위하여 한국 등 일부 선발 개도국들의 동참을 확보하는 것이 필요하다는 의견이 선진국들 간에는 지배적이다. 특히 Annex I 국가들 간에는 구체적 감축목표와 함께 유연성 수단(flexibility measures) 의 한 방법으로 국가간의 오염배출권거래제가 도입되었다. 유연성 수단에 적극적 입장을 취하고 있는 미국, 호주, 일본, 러시아 등 8개국은 일련번호와 국가, 기간이 명기된 AAUs(assigned amount units)3)를 배출권 거래의 기본단위로 할 것을 주장 하고 나아가 양적배출제한 및 감축목표를 충족시키기 위한 국내조치에 보완적이어 야 한다는 의정서 원칙에 불구, 무제한 거래를 허용할 것을 공동 제안하고 있다.
오염배출권거래제는 Annex I 국가간에는 2008년부터는 시행될 예정이다. 우리 나 라는 현재 Annex I 국가는 아니지만 곧 우리 나라에게도 실질적인 규제로 다가올 기후변화협약을 대비한다는 차원에서, 또 OECD 가입국으로서 OECD 권고사항이기 도 한 오염배출권거래제를 수용한다는 의미에서도 이에 대한 대비를 서둘러야 하겠 다.
3) 배출 할당량 거래의 형식으로서 이산화탄소 1톤을 기준으로 한다.