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-의 전염가능성, 그리고 감시 및 감독 비용 등을 들 수 있다. 무형비용은 인간 생명 의 가치, 여가 상실, 그리고 고통과 괴로움 등을 포함한다.
다섯째로 소비자들은 식품위험을 정확히 인지하는 데 한계를 보이고 있지만, 식 품위험이라는 잠재적 외부효과에 직면하여 그 위험을 줄이기 위하여 나름대로 자기 보호행동(self-protection)을 취하는 것으로 나타났다. 소비자들은 뉴스미디어를 통한 식품위험 가능성에 대한 정보에 반응하여 관련된 식품의 구매를 회피하는 경향이 있다 (Swartz and Strand (1981), Johnson (1988), Forster and Just (1989), van Ravenswaay and Hoehn (1996)). 또 다른 한편으로 소비자들은 식품위험의 가능성 이 있는 제품 대신에 높은 가격을 지불하고서라도 무공해 식품과 같은 안전한 식품 으로 전환할 의사를 표명하기도 한다 (van Ravenswaay and Hoehn (1991), Eom (1994), 엄영숙 (1996a)). 일례로 엄영숙(1996a)은 지난 1996년 화학간장의 유해성 여부에 대한 논란이 있은 뒤, 건강위험과 가격에 있어서 차별화된 두 종류의 상품 을 제시한 가상시장을 설정한 설문조사에서 소비자들의 구매의도를 조사하였다. 대 부분의 응답자들이 평소에 익숙한 요소인 두 제품간의 가격차이 뿐만 아니라 암발 생률의 형태로 제시된 건강위험의 차이도 동시에 고려하는 듯 하였고, 결과적으로 건강위험에 대한 새로운 정보를 받은 후에 과반수 이상의 응답자들이 좀더 안전한 간장제품으로 교체할 의사를 표시하였다. 이와 같이 소비자에 의한 위험회피 가능 성은 식품오염에 의한 건강위험을 쌍방적 외부효과(bilateral externalities)로 분류할 수 있게 한다. 이런 경우 소비자들은 위험회피 의사결정과정에서 회피행위에 따른 비용과 편익을 비교할 수 있기 때문에 외부적 건강위험의 일부가 내부화 (internalized) 될 수도 있다.
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-어떤 제도적 도구를 이용했을 때 자원배분의 효율성을 높이고 사회적 후생을 극대 화 시킬 수 있는 사회적으로 바람직한 최적규제방식에 도달할 것이냐를 생각해 볼 수 있을 것이다.
여기서 사회후생의 극대화는 식품의 소비로부터 소비자가 얻는 효용을 합한 사회 적 편익에서 식품위험에 의한 건강위험에 따른 사회적 비용과 규제를 집행하는 데 소요되는 규제비용을 차감한 순편익(net benefits)을 극대화하는 것이다. 따라서 일 반적으로 식품위험에 따른 사회적 비용이 식품소비에 따른 사회적 편익을 초과하는 시장실패가 존재하는 경우가 정부규제의 대상이 된다. 사회적 후생이 극대화되는 식품의 소비량에서는 한 사람의 효용을 증가시키기 위해서는 최소한 다른 어떤 한 사람의 효용을 감소시켜야 하는 파레토 최적상태(Pareto efficiency)가 이루어지며 경제적 효율성(economic efficiency)이 달성된다.
식품위험을 포함한 환경위험(environmental risks)을 관리하기 위하여 사용될 수 있는 정책수단의 유형은 특정한 식품위험에 따른 위해효과가 발생하기 이전에 원천 적인 예방을 목적으로 하는 식품안전을 위한 사전규제와 건강위해효과가 발생한 후 피해구제 차원의 피해발생에 대한 사후규제(ex post regulation for harm)방식으로 크게 나눌 수 있다. 사전규제방식도 사전에 경제적 유인을 사용하여 위험유발자 (risk generator)의 행위에 간접적으로 영향을 주는 방식과 안전기준이나 허용기준 치 등을 정하여 위험유발행위가 직접적으로 통제되는 방식으로 구분된다.
1. 식품안전을 위한 사전규제 (Ex Ante Regulation of Food Safety)
1) 사전 경제적 유인의 제공
위험유발자로 하여금 특정 위험발생의 가능성을 스스로 줄이도록 하여 시장기구 를 보완할 수 있는 경제적 유인을 제공하는 정책도구로는, 다른 환경외부효과를 통 제하기 위한 경우와 마찬가지로, 조세나 부담금, 환불 가능한 예치금, 거래 가능한 배출 허가권 등을 들 수 있다. 다 아는 바와 같이 명령과 통제(command and control)식의 규제방식에 비하여 경제적 유인을 사용하게 되면 위험발생자로 하여금 위험을 감소시킬 수단의 선택에 있어서 신축성을 주어 비용 면에서 효과적일 수 있 다. 그러나 위험관리 수단으로서 경제적 유인의 사용에 대한 잠재력은 관련된 위험 의 유형에 달려있다 (Stewart, 1988). 예를 들어 자동차 배터리와 같은 환경유해물
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-질에 대한 예치금 부과는 적절한 폐기를 고무시킬 것이다. 그리고 폐기물처리 부담 금도 재활용을 고양시키거나 폐기물의 감소를 가져올 것이다. 마찬가지로 대기나 수질오염물질의 배출지점에 대한 세금부과는 오염물질 배출량을 감소시켜 그에 따 른 건강위험도 감소시킬 것이다. 최근 논의되고 있는 화석연료의 연소나 불염화수 소(CFC)의 사용에 대한 세금부과 역시 지구온난화나 성층권 오존감소에 따른 위험 을 감소시킬 수 있다. 이러한 예에서 보듯이 경제적 유인이 효과적인 통제수단이 될 위험의 특성은 오염물질의 배출이나 사용이 계속적이거나 예상 가능한 경우이 다.
반면에 농약 잔류물이나 0-157균 등에 의한 식품위험 사례를 포함하여 화학물질 이나 기름의 유출, 혹은 유전자 가공물질의 방출 등과 같은 사건들이 초래하는 건 강위험에 대해서는 세금부과와 같은 경제적 유인을 적용시키기가 어렵다. 이러한 사건들은 산발적으로 발생하고 예측불허인 경향이 있으며 위반에 대한 감시 (monitor)가 어려운 특성을 가지고 있다.
2) 위험관련 활동에 대한 사전규제
정부가 건강위험 유발행위를 직접적으로 규제하는 방법에는 위해효과의 발생확률 을 줄이는 예방적 처치와 위험행위가 어쩔 수 없이 일어났을 때라도 피해의 크기를 줄이는 대응적 처치로 나뉘어 진다. 이러한 목적을 달성하기 위해 위험행위를 처음 부터 완전히 금지시키거나, 사전에 제품성과기준 (product performance standards, 일례로 잔류물질 허용기준)을 세우거나, 사전에 생산 및 공정기준(production and processing standards, 일례로 특정한 농약의 사용에 대한 규제)을 세울 수 있다.
이러한 정부의 위험발생에 대한 직접적인 규제방식은 공공정책수단으로 여러 분 야에서 채택되어 집행되고 있지만, 특히 환경관련 건강위험의 통제를 위해 사용될 때 큰 어려움에 직면하는 데 이는 바로 달성해야 할 안전기준(safety standard) 즉 목표하는 확률을 정하는 것이다. 다른 말로 하면 관련된 위해효과가 발생할 확률을 얼마만큼 감소시키는 것이 바람직한가에 대한 답이 내려져야 비로소 이를 달성할 직접규제나 간접적인 유인을 선택할 수 있다는 것이다. 이때 가스가 폭발할 확률을 감소시키는 규제처럼 한 단계에 목표가 달성 될 수도 있지만 여러 단계를 거칠 수 도 있다. 즉 피해의 형태가 농약잔류물의 노출에 의한 위해효과와 같은 경우일 때 는, 특정한 질병 발생의 목표 확률(target probability)--종종 암발생율로
정의됨 12 정의됨
-이 허용 가능한 잔류물의 집중농도(allowable ambient concentration)로 전환되고, 그리고 나서 이 ‘최고 허용기준치’가 초과하지 않도록 정책이 입안된다.
그러므로 이 안전기준을 정하는 적절한 기준을 찾는 것이 연구자들이나 정책입안 자들에게 관심의 초점이 되어 왔다 (Lave (1990), Senauer et al. (1991)). 몇 가지 대안이 제시되고 있는 데 주로 안전기준 설정시 위험유발행위가 끼치는 편익을 얼 마만큼 고려하느냐와 관련 건강위험을 알려진 것으로 취급하느냐 미지의 것으로 취 급하느냐에 따라 달라진다. 제로 위험원칙은 (zero-risk principle)5) 관련된 위험발생 행위가 가져오는 편익은 전혀 고려하지 않은 채 달성할 수 있는 가장 낮은 위험수 준을 목표로 정한다. 그러므로 이 원칙 하에서는 아무리 미미한 수준이라도 인체에 위해를 끼치는 물질은 사용이 금지되어야 한다.
이에 대한 대안으로 유해물질의 사용과 관련된 일련의 경제행위가 가져오는 편익 과 그런 행위가 초래하는 위험의 균형을 맞추려는 위험-편익(risk-benefit principle 혹은 비용-편익(cost-benefit principle))접근법을 사용할 수 있다. 쉬운 예로 농약은 적정한 식량공급을 위해 필수적이므로 약간의 농약잔류물은 피할 수가 없다는 점에 서 위험-편익접근법의 적용근거를 갖는다. 이때 위험은 물리적(위험-편익분석의 경 우)으로 측정되기도 하고 화폐적(비용-편익분석의 경우)으로 측정되기도 한다. 그리 고 위험과 편익의 균형 또한 명시적(explicit)으로 구할 수도 있고 암묵적(implicit)으 로 구해질 수도 있으나, 어느 경우든지 인체의 건강, 고통의 감소, 생명 등에 화폐 적 가치를 부여하는 어려운 과정을 거쳐야 한다. 이러한 위험(혹은 비용)과 편익의 균형을 찾는 작업을 통하여 허용 가능한 위험(acceptable risk)의 목표치를 정할 수 있다.
현실적으로 식품관련 건강위험은 알려져 있기보다는 그 자체가 불확실할 수 있 다. Lichtenberg와 Zilberman(1988)은 이러한 불확실성을 정책입안에 명시적으로 통
5) 제로 위험원칙이 적용되는 한 예가 미국의 식품, 의약품 그리고 화장법(Food, Drug and Cosmetic Act)의 1958년 식품첨가물에 대한 개정시 취해진 Delaney 약관이다. 부인을 암으 로 잃은 미국의 하원의원이었던 Delaney에 의해 제창된 이 약관은 동물이나 인간이 섭취 해서 암을 유발할 수 있다고 판명되면 어떠한 식품첨가물이든지 안전하다고 말할 수 없다.
또한 식품첨가물의 안전성을 평가하기 위하여 적절하다고 판단되는 검사가 이루어진 이후에 라도, 인체나 동물에 암을 유발한다고 의심되어지면 안전하다고 말할 수 없다 규정하고 있 다. 이 Delaney 원칙은 일반 국민으로부터 감정적인 호응을 얻을 수 있는 개념이긴 하지만 극소미량의 물질이라도 포착할 수 있는 검사기법이 정치화되면서 그 설명력을 잃어가고 있 다.
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-합하는 접근법을 고안하였다. 그들에 의하면 관련된 건강위험이 주어진 안전의 여 유분(margin of safety) 안에 있어야 한다는 제약 하에서 비용을 최소화하는 정책도 구를 선택해야 한다는 것이다. 이 접근법에 의하면 건강위험(예를 들어 암에 걸릴 확률)이 100만명 중의 1명과 같이 주어진 안전기준을 초과할 확률이 어떤 정해진 한계치(threshold, 예를 들어 5%) 이내라고 말할 수 있다. 이 접근법은 비용-편익원 칙에서 한 걸음 나아가서 정책입안자들로 하여금 규제대안을 선정할 때 비용과 안 전기준 뿐만 아니라 안전의 여유분과의 상호교환(trade-offs)을 허용하므로 좀더 신 축적이라고 볼 수 있다.
위에서 살펴본 바와 같은 정부의 직접규제방식이 위험관리의 적절한 수단으로 사용되기 위해서는 규제대상인 위험이 다음의 몇 가지 특성을 가지고 있어야 한다 (Shavell, 1984a). 먼저 위험 의 수준을 결정하는 작업이 적당한 비용으로 관찰 가능해야 한다. 그렇지 않으면 모니터링 하는 일이 불가능하게 되어 규제의 위반을 감지해 낼 수 없다. 두 번째로는 위험을 유발하는 행위가 어느 정도는 표준화되어 있어야 한다는 것이다. 국민 개개인이나 개개의 기업을 위하여 각기 다른 규정을 두는 것은 실질적이지 못하기 때문에 정부규제는 개인집단이나 기업들에게 그룹으 로 적용되어야 한다. 그룹이 동질적일수록 전 그룹에 단지 하나의 안전기준치만을 적용할 수 있어서 더욱 바람직하다. 세 번째로는 규제기구인 정부가 위험을 발생시 키는 주체보다도 그 위험에 대해서 더 나은 정보를 가지고 있어서 가장 비용절감적 인 위험감소수단을 선택하는데 더 나은 입장에 있어야 할 것이다.
위에서 언급한 특성들은 직접규제 방식이 비용효과적(cost-effective)일 수 있는 가능성을 제시하지만, 직접규제방식이 선호되는 가장 중요한 이유는 지켜지기만 하 면 간접적 경제유인을 사용한 것보다 그 효과가 더 확실하다는 것이다. 특히 목표 허용기준치가 지켜지지 않았을 때 감수해야 하는 비용이 매우 높다면, 주어진 경제 적 유인에 대한 위험유발자의 반응 여하에 따른 불확실성으로 말미암아 결국 수용 불가능한 위험수준을 초래할 수도 있을 것이다. 그런 맥락에서 비용 효과적인 규제 수단이 아니라 할 지라도, 사후에 크게 후회하기보다는 사전에 안전을 지키는 것이 낫다고 판단되는 식품위험과 같은 환경위험에 대해서는 정부의 직접규제가 간접적 인 경제유인을 제공하는 것보다 나을 수 있다.
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-2. 피해구제를 위한 사후 법적 책임
위험감소를 위한 정부의 사전규제방식 이외에도 위험에 노출된 사후에 피해를 구 제하기 위하여 책임원리(liability rule)를 적용할 수 있다. 예를 들면 시장에 기초한 위험을 다루는 제조물 책임법(product liability)이나 공해배출과 같은 외부적 위험과 관련된 불법행위법(tort law) 등이 그 예이다. 위험유발행위로부터 결과되는 피해에 대해 책임원리를 적용하는 것은 일반적으로 두 가지 목적을 수행한다고 말해진다.
첫째로 책임원리는 위험유발자로 하여금 위험감소를 위한 조처를 취하도록 하는 유 인을 제공해서 장래에 위해효과가 발생할 확률을 줄이거나 피해의 규모를 감소시키 는 역할을 한다. 둘째로는 위해효과에 의한 피해로 고통 당하는 피해자들을 보상해 주어 타인의 행위에 의한 부정적 효과로부터 보호해 주는 기능을 한다. 그러나 건 강위험을 줄이고 보상을 해주는 책임원리의 효력은 적용되어지는 법적 원리와 위험 의 성격에 달려 있다. 특히 누가 건강위해에 따른 비용을 부담할 것인가 하는 책임 (liability)의 문제는 대부분의 국가에서 크게 과실책임원리와 엄격책임원리의 두 가 지 법적 원리에 기초하고 있다 (강경창 외 (1994), 신광식 외 (1996)).
과실책임원리(negligence rule)하에서는 가해자인 제조업체에게 과실이 있는 경우 에만 책임이 있는 바, 소비자에게 피해를 가하지 않을 구체적 의무를 불이행하거나 일정 행위에 있어 상당한 주의(due care) 를 취할 일반적 의무를 이행하지 않았 으면 과실이 있다 고 본다. 따라서 식품오염ㆍ유해물질에 대한 노출로 인해 건 강위해가 발생하였다는 것 이외에 제조자에게 과실이 있다는 것이 입증되어야만 제 조자에게 책임이 부과될 수 있다. 그리고 일반적으로 이러한 제조자의 과실을 입증 해야 할 책임이 피해자인 소비자에게 있다.
엄격책임원리(strict liability rule)하에서는 제품에 결함이 있고 그 결함이 소비자 의 건강위해의 원인이 되었음이 입증되기만 하면 제조자의 책임이 인정되며, 가해 자인 제조업자가 과실이 있음을 입증할 필요가 없게 되어 제조업자에게 더 많은 책 임이 부과되는 한편 소비자의 보호측면은 강화된다. 엄격책임원리하에서 어떠한 항 변도 허용되지 않는다면 제조업자는 절대책임을 지게 되는데, 많은 국가들은 기존 기술(state of the art) 또는 개발위험(development risk)의 항변을 인정하고 있으며, 사용자의 제품오용, 위험감수(assumption of risk) 등을 부분적으로 혹은 완전한 항 변으로 허용하고 있다.
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제조업자와 소비자들이 위험 중립적이고 소비자들이 제품에 대해 완전한 정보를 가지고 있다면, 과실책임원리가 적용되든지 엄격책임원리가 적용되든지 간에 제조 업자가 기울이는 주의의 수준이나 생산량에서 경제적 효율성을 달성할 수 있다. 그 리고 제품의 시장가격은 생산비에 예상피해액6)을 포함하여 결정될 것이다. 그러나 식품위험의 경우와 같이 소비자가 불완전한 정보를 가지고 구매결정을 하는 경우는 그렇지 않다. 특히 위험수준에 대한 소비자의 주관적인 인지에 있어서 편의(bias)가 존재할 때는 과실책임윈리보다는 엄격책임원리를 적용하는 것이 제조업자가 기울여 할 주의수준과 소비자의 구매량에 있어서 경제적 효율성을 달성할 수 있다.
먼저 식중독의 예처럼 소비자가 식품오염에 의한 건강위험을 과소평가 하는 경우 에 대해서 살펴보면, 엄격책임원리하에서 제조업자는 식품오염과 관련된 소비자의 건강위해에 대해 책임을 져야 하므로 생산이나 유통의 과정에서 적절한 주의를 기 울이고 가격도 예상되는 피해액을 고려하여 설정하므로 소비자의 정보수준에 관계 없이 효율적인 자원배분을 가져올 수 있다. 반면에 과실책임원리하에서는 제조업자 는 과실의 경우에만 책임을 지므로 적절한 주의를 기울인 후 예상피해액을 고려하 지 않고 제품의 가격을 설정할 수 있다. 그러나 소비자들은 제품소비에 따른 건강 위험의 가능성을 과소평가하고 있으므로 예상피해액을 고려하지 않은 가격을 적정 하다고 보고 구매결정을 하게 되어 사회적으로 효율적인 양보다 더 많은 양을 구매 하게 된다. 비슷한 논리로 농약잔류물의 예처럼 소비자가 건강위험을 과대평가 하 는 경우에 과실책임의 원리를 적용하게 되면 위해효과에 대한 불안함으로 인하여 사회적으로 효율적인 양보다 더 적은 양을 구매하게 될 것이다.
또한 경우에 따라서는 책임원리의 유인제공목적과 보상목적간에 상충될 가능성도 있다. 특히 식품위험의 경우처럼 가해자인 제조업자와 피해자인 소비자 모두 위험 을 줄이기 위한 예방조처를 취할 수 있는 쌍방적 주의(bilateral care)가 가능한 경 우에, 엄격책임원리는 제조업자 하여금 건강위해 피해에 대한 보상을 하도록 하여 가해자에 올바른 유인을 주는 반면 소비자도 위험을 줄이기 위한 행동을 하도록 할 유인을 제공하지 않는다. 다른 한편 과실책임원리는 제조업자와 소비자 모두에게 올바른 유인을 제공하기는 하지만, 제조업자의 과실이 증명되지 않을 경우 보상이 이루어지지 않을 수 있다.
6) 예상피해액은 식품오염ㆍ유해물질에 노출되어 건강위해가 발생할 확률에다 건강위해효과 와 관련한 피해를 화폐로 환산한 가치를 곱하여 결정된다.