우리 사회에서는 2000년대 이후 저출산 현상이 지속되어 0~5세 영유 아를 대상으로 한 자녀 양육 지원 정책이 크게 확대되었다. 0~5세 영유아 는 소득에 상관없이 어린이집이나 유치원을 이용하면 보육비를 지원받 고, 이러한 시설을 이용하지 않으면 양육수당을 지원받는다는 의미에서 사회적으로 무상 보육이라는 말을 많이 사용한다. 여기서 무상 보육에 대 한 오해의 소지가 있는데, “무상 보육이란 보육기관 이용 시 부모의 비용 부담이 전혀 없다는 의미가 아니라 정부가 연령별로 정한 보육료 지원 단 가를 전액 지원한다는 의미”(이혜원, 2013, p. 12)이다. 이러한 무상 보 육의 핵심인 시설 보육료 지원과 양육수당에 대해 살펴보면, 1991년 0~
4세를 대상으로 차등 적용해 도입한 정부의 시설 보육료 지급은 2006년 부터 차상위계층 대상 전액 지원을 시작으로 2012년 0~2세와 5세 전체 소득 계층 전액 지원, 2013년 0~5세 전체 소득 계층 전액 지원으로 확대 되어 보편적 보육 정책이 실시되고 있다(표 2-2 참조).
영유아 대상 보육 정책의 또 다른 축인 양육수당은 시설 보육료보다 늦 은 2009년 7월 최저생계비 120% 이하 가구의 0~1세에게 월 10만 원을 지급한 것을 시작으로, 2011년 0~1세에게 10만~20만 원 차등 지급하는 것으로 바뀌었으며, 2013년부터 0~5세 전체 소득 계층으로 확대하여 지
10) 영유아에 대한 연령 범위는 대부분 0~5세이나 일부 연구에서는 0~6세로 분석하기도 함. 또한 연구 대상을 세분하여 영아(0~2세)만 혹은 유아(3~5세, 3~6세)로 한정하여 분석하기도 함. 그러나 최근의 보육 정책은 0~5세를 대상으로 시설 보육료 지원이나 양육수당이 지급되고 있기 때문에 본 연구는 영유아의 연령을 0~5세로 봄.
급하고 있다(표 2-3 참조).
먼저 보육 정책은 가계의 양육비 부담을 완화한다는 연구 결과(김은정, 이혜숙, 2016, p. 75-76; 박미경, 조민효, 2014, p. 260; 정수지, 박윤 현, 송지나, 김대웅, 이순형, 2016, p. 32)와 시설 이용료 외의 사교육비 를 고려할 경우 경제적 부담 완화 효과는 매우 제한적이거나 없다는 연구 결과(이상록, 조은미, 2016, p. 154; 이혜원, 2013, p. 24; 조윤영, 2008, p. 58)가 공존한다.
또한 소득 계층별로 보육 정책의 자녀 양육 부담 완화 효과가 다르다는 점(이상록, 조은미, 2016, p. 155, p. 157; 이혜원, 2013, p. 22), 연령 별로 효과가 다르다는 점(김은정, 이혜숙, 2016, p. 89; 이상록, 조은미, 2016, p. 17), 이용 시설의 유형(민간, 국공립)별로 효과가 다르다는 점 (이혜원, 2013, p. 20), 모의 취업 여부에 따른 효과가 다르다는 점(김은 정, 이혜숙, 2016, p. 82)11)을 주장하고 있다.
양육(보육료) 지원 정책 목표 중 일·가정 양립 지원은 자녀가 있는 여성 의 경제활동을 늘리는 것이다. 자녀의 연령(허남재, 석재은, 2011, p.
156; 최성은, 우석진, 2009, p. 93)이나 자녀 수, 가구원 수(최성은, 우석 진, 2009, p. 93)에 따라 여성의 취업 제고 효과가 다르다는 결과가 있 다. 그러나 대부분의 국내 연구는 보육료의 지원은 자녀가 있는 여성의 경제활동을 제고하는 데 효과가 제한적이거나 없다는 것(김은정, 이혜숙, 2016, p. 105; 송헌재, 우석진, 2015; 서문희, 이혜민, 2014; 조윤영, 2008, p. 55), 또는 오히려 부정적인 효과가 있는 것(허남재, 석재은, 2011, p. 151; 최성은, 우석진, 2009, p. 92)으로 확인되었다.12) 이러한 결과는 “국내의 경우 보육 지원 정책은 여성의 경제활동 유무에 관계없이
11) 영아기 취업모 가구는 보육비 및 교육비가 1.3%포인트 감소한 데 반해, 비취업모 가구 는 1.24%포인트 감소함(김은정, 이혜숙, 2016, p. 82).
12) 반면 김정호, 홍석철(2013)은 보육료 지원은 여성의 경제활동 참여에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 보여 줌.
보편적 복지 측면에서 이루어져 왔기 때문에, 여성의 경제활동 유인으로 서의 기능이 약하다는 측면을 고려할 때, 국내의 보육 지원 정책이 여성 의 노동력 공급에 유의한 영향을 미치지 못했을 가능성이 높다”(김은정, 이혜숙, 2016, p. 27)라고 해석된다.
보육 정책의 효과 중 출산율 제고 또한 연구자에 따라 긍정적이다(송헌 재, 우석진, 2015; 민연경, 이명석, 2013; 유계숙, 2009; 이삼식 등, 2016; 이상협, 이철희, 홍석철, 2016), 인구사회학적 계층에 따라 부분적 으로 효과가 있다(김은정, 이혜숙, 2016, p. 125), 보육료 지원과 출산율 은 통계적으로 유의미한 관계가 아니다(김정호, 홍석철, 2013; 서문희, 2010) 등으로 연구마다 다른 결과를 보여 주고 있다.13) 또한 정책 수요 자인 국민은 출산 및 양육 지원 정책 분야의 체감도가 높지 않으며, 그로 인해 출산율이 여전히 낮은 것으로 평가되고 있다(강은나, 이소영, 오신 휘, 기재량, 2015, p. 309).
다만, 최근의 연구에서 보육료와 양육수당 지원 정책은 출산율 개선에 긍 정적인 영향을 미치며 특히 둘 이상의 다자녀 출산에 긍정적인 것으로 확인 되고 있다(이상협, 이철희, 홍석철, 2016, p.143; 이삼식 등, 2016, p.219).
한편 보육 정책이 출산율 제고에 미친 영향은 실제 출산율이 아닌 이상 자녀 수나 추가 출산 계획, 추가 출산 의향 등을 분석한다는 점에서 연구 결과가 진정한 정책 효과 평가가 될 수 없다는 지적이 있다. 가령 이상 자 녀 수와 실제 출생 자녀 수는 양의 상관관계가 있다는 점에 근거하여 논 의하고 있지만 맞벌이 가구는 홑벌이 가구와 비교하여 이상 자녀 수와 실 제 출생 자녀 수의 격차가 더 큰 것으로 확인되며(이삼식, 최효진, 윤홍 식, 2015a, pp. 186-190), 사회적으로 맞벌이 가구가 증가하고 있는 추
13) 출산율 제고를 측정하는 변수는 추가 출산 의사·계획을 주로 활용하며 합계출산율이나 출산 여부를 활용하기도 함.
세이므로 이러한 분석에는 분명히 한계가 있다고 본다. 그렇더라도 보육, 돌봄 정책이 출산율 제고에 효과가 없다고는 단정하기 어렵다. “저출산 원인이 매우 다양하므로 돌봄 지원 정책 추진만으로 출산력 제고 효과를 기대하기에는 한계”(이삼식 등, 2016, p. 120)가 있기 때문이다.