연구의 방법

본 연구는 크게 3가지 방법으로 진행되었다. 우선 도시기본계획 관련 법령 및 수립지침과 국내ㆍ외 관련 문헌 검토, 전문가 자문회의를 통해 도시기본계획의 흐름과 주요 이슈에 관하여 분석하였다. 이에 더해 국외 관련 제도나 정책 및 사례 검토를 통해서 적용 가능한 시사점을 도출하였다.

다음으로 실제적인 도시기본계획 수립 및 운용실태 분석을 위해 먼저 사례지역을 선정하고, 해당 지역의 도시기본계획을 검토하여 개선과제를 파악하였다. 동시에 해당 지역의 담당 공무원 인터뷰를 통하여 도시기본계획 운용에 대한 보다 심도 있는 분석을 진행하였다.

마지막으로 도시기본계획을 수립하여 운영 중에 있는 시ㆍ군 도시계획 담당자와 타 부서 공무원을 대상으로 설문조사를 실시하여 현재 도시기본계획 운용 현황과 문제점을 도출하였다. 설문조사를 통해 나온 결과를 앞선 제도 검토와 실제 운용현황 분석과 연계하여 종합적인 정책적 시사점을 도출하였다.

chapter 2

도시기본계획의 제도현황

및 주요이슈

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 2

도시기본계획의 제도현황 및 주요이슈

본 장에서는 현행 도시기본계획의 운용실태와 주요이슈를 다양한 방법을 통해 검토하였다. 먼저 도시기본계획이 도입된 시점부터 현제까지 제도가 변화되어온 흐름을 살펴보고, 제도가 변경될 당시의 배경과 변화 방향을 파악하였다. 그후 현행 도시기본계획 수립 내용과 최근 대두되고 있는 주요 이슈를 문헌검토와 전문가 자문을 통하여 도출하였다.

1. 도시기본계획의 이론적 배경

1) 도시계획과 도시기본계획 개념의 등장

근대적 개념의 도시계획이 등장하기 시작한 곳은 서구유럽에서부터였다. 도시기본 계획이라는 것도 도시계획이라는 선상에서 출발했다고 보면 도시계획의 등장에서부 터 도시기본계획을 살펴보는 것이 타당하리라 판단된다. 근대 도시계획의 개념이 대두된 것은 산업혁명이후 노동인구의 과도한 집중으로 인한 도시사회병리현상을 해결하고자했던 것에서 출발되었다. 많은 농촌인구가 도시로 상경하여 비위생적이고 열악한 환경을 형성함으로서 질병과 재해에 위협에 직면하게 되고, 1848년 영국정부 는 자유방임적 입장에서 벗어나 도시위생과 안전을 강제하는 공중위생법(The Public Act)을 제정하게 되는데 이는 근대 도시계획의 효시로 인식되고 있다.

⁃ 불결한 도시생활환경을 개선하는 것을 목적으로, 당시 불결한 도시환경은 콜레라와 장티푸스와 같은 질병을 퍼뜨리는 등 공중보건을 위협하였음

⁃ 개혁주의자들은 위생문제를 해결하기 원했는데, 이는 하수가 날마다 거리로 흘러들어왔으며, 특히 주거구역으로 유입되었기 때문임

⁃ 이 법에서는 새로운 주거지 건축 시 수돗물과 내부의 관계 시스템을 건설할 것을 요구하였으며, 또한 정부가 건축업자로 하여금 조잡한 주택을 건설하는 것을 막도록 함

⁃ 그러나 정부가 자금이 필요한 사업 등 많은 요소들이 지연되었으며, 이는 공장소유자들의 몫이 되었기 때문에 더 지연되었음. 그러나 개혁주의자들은 정부의 자유방임적 태도에 대해 대응하였으며 이 법에는 도로포장과 거리조명 등을 포함하고 있음

⁃ 주택, 상하수도, 상수공급, 전염병 등의 내용을 포함하고 있으며, 불결한 주거환경과 콜레라 등과 같은 것에 대응하기 위한 것이었음

<표 2-1> 공중보건법(Public Health Act)

이렇듯 고전적 도시계획의 개념은 특정한 도시문제를 해결하기 위한 물리적 처방으 로 한정할 수 있다. 그러나 19세기말에서 20세기 초반으로 이어지면서 도시는 점점 더 확장되어 광역화되어 갔고 도시계획은 특정분야가 아닌 다양한 분야에서 발생하는 도시문제를 해결하기 위한 분야로 자리잡기 시작했다. 즉, 급격한 도시의 확장은 위생이나 안전의 문제뿐만 아니라 주택, 교통, 문화, 경제 등 다양한 분야에서의 문제점을 해결하도록 강요받게 되었다고 볼 수 있다. 이를 해결하기 위하여 다양한 각도에서 해결책이 모색되었는데 이러한 사회문제의 발생 원인이 자유주의 시장경제 체제의 모순으로 노동자와 자본가계급의 근본적 갈등에서 발생한다고 보는 경향도 존재했다. 결국 종합적인 도시문제를 해결하고 시민의 요구에 부합하는 보랏빛 청사진 계획의 수립 필요성이 대두되었고, 1920년대를 전후하여 미국을 필두로 서구 국가들 에서 도시기본계획을 수립하기에 이르렀다.

2) 계획이론과 도시기본계획의 진화

두 번의 세계전쟁후 미국과 서구유럽은 대 경제호황을 누리게 되고 베이비붐까지 일어 대량소비시장을 형성하게 되었으며, 많은 공장과 주택 그리고 도로부지를 필요로 하게 되었다. 대부분의 서구국가들은 이 기간 동안 후진국 또는 중진국에서 선진국으 로 발돋움하게 이르렀다. 이렇듯 도시사회의 급격한 확장은, 그 동안 계획가의 직관적

이고 추상적인 판단에 따라 수립된 청사진적 계획들의 한계를 노출 시켰기 시작했다.

그 동안의 청사진적 종합계획은 현황파악의 부재, 정책개발과정상 가치와 분석의 혼합, 목표와 수단의 혼동, 대안분석의 실패, 계획이론의 부재 등으로 인하여 많은 문제점을 노정시킨 것으로 추정된다.

따라서 이 시기 산업입지리이론, 토지임대차이론, 도시교통이론 등 수 많은 도시계 획 관련 이론들이 개발되기 시작했는데, 처음으로 과학적으로 현상을 분석하고 분석결 과에 따라 해결책이 제시될 수 있는 공학적 접근방법론, 즉 시스템적 분석 및 계획기법 이 도입되었다고 볼 수 있다. 이 시기 시스템계획가와 청사진계획가 사이에 치열한 격론들이 벌어졌으나, 시스템분석이 비록 과학적이고 합리적이기는 하나 결국 전통적 계획기법의 보조역할에 머물러야 한다는 선에서 합의가 이루어졌다. Faludi(1973)는 그렇다 하더라도 시작부터 목표가 고정되어 있는 종합적 계획주의에서 벗어나 지속적 인 조정을 통하여 목표와 접근방법이 적용되어야 한다고 주장했고, Kent(1964)는 정책의 변화와 함께 도시기본계획은 청사진적 종합계획에서 탈피하여 정책계획으로 서의 성격으로 변화해야 된다고 주장하였다. 이렇듯 도시계획과 도시기본계획은 초창기 특정한 도시문제, 고정된 목표를 달성하기 위한 수단에서 점차 다양한 목표와 과학적 접근방법을 통한 계획으로서 거듭 태어났다고 볼 수 있다.

2. 도시기본계획의 도입

1) 배경

1981년 이전에는 도시기본계획 수립이 의무적인 것이 아니었으나, 1981년 개정 시 경제ㆍ사회적 변화에 대응하고 도시계획에 대한 공신력을 제고하기 위한 목적으로 도시기본계획 수립이 의무화되었다(법률 제3410호, 1981.3.31, 도시기본계획법 개 정). 당시 사업구조와 생활양식의 급격한 변화 등의 여건변화에 대처하기 위해 정부 주도로 도시계획이 진행되는 과정에서 계획이 빈번히 변경되고 도시계획사업의

장기미집행이 증가하는 등 많은 부작용이 발생하였다. 이에 대한 대안으로 도시계획 운용의 합리성과 효율성 제고를 위해 도시계획에 대한 지역주민의 참여기회 보장, 도시계획의 효율성 및 전문성의 확보와 아울러 주민의 재산권에 대한 적절한 보호를 기함으로써 도시계획사업의 시행과 사유재산보호와의 조화를 강구하기 위해 도시기 본계획이 의무화되었다. 이미 그 이전에도 장기발전계획(내무부 담당)이라는 이름으 로 20년 미래를 내다보는 계획이 존재하였고 그 성과를 나름대로 인정하였으나, 제도화가 필요하다는 인식이 공유되었던 것으로 추정된다²⁾.

자료 : 권원용외, 1982, 도시기본계획 수립과 평가기준연구, 국토연구원, p11 재구성 [그림 2-1] 1981년 도시계획체계

2) 1978년 내무부 주도의 도시장기종합계획에 의해 건설부의 도시계획 주도권이 위협받는 상 황에서 1980년 5공화국이 수립되면서 정권의 정당성 확보를 위한 노력하는 와중에 건설부는 내무부의 도시장기종합계획을 무력화하고 도시계획의 주도권을 확고히 하고자 도시기본계획 제도 도입하였다는 의견도 있다(김제국, 2003).

도시기본계획의 도입에는 크게 3가지의 배경이 전제 되었던 것으로 보여지는데(국 토도시계획학회, 2003), 첫째는 관제 시장ㆍ군수의 자의적 해석에 따른 도시계획(재 정비계획)의 난립을 막자는 것이었고, 둘째는 도시기본계획을 통하여 과학적 계획접 근방법을 도입하고 체계적인 도시계획을 수립하기 위함이며, 셋째는 급격한 도시화에 따라 합리적으로 수요에 대응하기 위함이었다. 특히 70ㆍ80년대 도시인구의 급증과 도시화는 지자체의 토지이용을 보다 종합적이고 체계적으로 접근하기 위한 수단으로 서 도시기본계획의 도입을 추진하였을 것으로 추정된다. 70ㆍ80년대 우리나라는 연 9%가 넘는 경제성장률과 연 평균 도시화증가율이 1.625%가 넘는 도시화가 진행되던 시기였다. 당시 모든 도시계획결정권한을 쥐고 있던 중앙정부는 급격한 도시용지의 확대에 따른 업무과중으로 비효율적 결정과정을 사전에 차단하고 통제하 기 위한 수단으로 도시기본계획을 도입하였을 것이라 판단된다.

도시기본계획의 도입에는 크게 3가지의 배경이 전제 되었던 것으로 보여지는데(국 토도시계획학회, 2003), 첫째는 관제 시장ㆍ군수의 자의적 해석에 따른 도시계획(재 정비계획)의 난립을 막자는 것이었고, 둘째는 도시기본계획을 통하여 과학적 계획접 근방법을 도입하고 체계적인 도시계획을 수립하기 위함이며, 셋째는 급격한 도시화에 따라 합리적으로 수요에 대응하기 위함이었다. 특히 70ㆍ80년대 도시인구의 급증과 도시화는 지자체의 토지이용을 보다 종합적이고 체계적으로 접근하기 위한 수단으로 서 도시기본계획의 도입을 추진하였을 것으로 추정된다. 70ㆍ80년대 우리나라는 연 9%가 넘는 경제성장률과 연 평균 도시화증가율이 1.625%가 넘는 도시화가 진행되던 시기였다. 당시 모든 도시계획결정권한을 쥐고 있던 중앙정부는 급격한 도시용지의 확대에 따른 업무과중으로 비효율적 결정과정을 사전에 차단하고 통제하 기 위한 수단으로 도시기본계획을 도입하였을 것이라 판단된다.