도시계획체계의 개요

영국의 도시계획 시스템은 2004년 이후 급격하게 바뀌고 있으나, 전통적으로 계획 주도의 시스템 (The Plan-led System)의 구조를 가지며, 국가적, 지역적, 로컬 단위의 계획을 포함하는 지침(Guidance)들과 위계적 구조를 형성하고 있다.

중앙정부 차원에서는 다양한 계획의 측면에 대하여 국가적 정책을 결정하는 도시계획 체계 운영의 원칙을 가지고 있다. 이러한 국가적 계획 정책들로 Planning Policy Statements (PPS), Minerals Policy Statements (MPS), Minerals Planning Guidance Notes (MPG)와 Circulars and Parliamentary Statements 등이 포함되는 데, 이들은 계획정책과 개발과 토지이용의 이슈들에 대하여 중요한 다른 정책들 간의 관계를 설명하고 있다.

National Planning Policy - Planning policy statements

- Minerals policy statements - Government circulars - Government white papers - Ministerial statements

Regional plans and guidance

- 지역 교통 전략 (regional transport strategies)을 포함하는 지역 공간 전략 (Regional spatial strategies)

Local development plans

- Local development frameworks: Statutory development plan documents 와 non-statutory supplementary planning documents로 구성됨

[그림 3-3] 2010년 이전 영국의 계획체계 구조

지역차원에서는 기존의 지역 계획 기구들이 지역 공간 전략(a Regional Spatial Strategy (RSS) (in London, the Spatial Development Strategy))을 수립하는데, 이는 향후 10년~15년 기간 동안의 개발과 토지이용을 위한 수요와 가능성에 대한 내용을 주로 담고 있다.

한편 지방단위(the local planning authorities)에서는 지역개발문서(a Local Development Framework(LDF)를 준비해야 하며, 이것은 지역의 공간 또는 광업에 대한 계획 전략을 수행하기 위한 문서의 집합체로 구성 된다. 하나의 LDF는 Annual Monitoring Report, Local Development Scheme, Core Strategy 등과 같은 다양하고 실용적인 보고서들을 포함하게 된다. 또한 이해당사자들이 계획과정에 어떻게 참여하 고 의견수렴을 할 것인지에 대한 지자체의 협의일정을 소개하는 Statement of Community Involvement 계획서에서는 주민참여에 대한 강조를 확인할 수 있다.

이중 핵심전략보고서(Core Strategy)는 우리나라의 도시기본계획과 유사한 계획서로 서 해당 지자체의 20년 장기비전과 전략을 담고 있으며, 부속 도서로서 특정지역에 대한 개발보고서나 실행보고서를 동반하고 있다.

2) LDF(Local Development Framework)의 내용 및 역할

LDF는 로컬 차원의 계획 과정을 합리화하고 개발을 관리하기 위한 사전적인 접근방식을 증진하기 위해 영국이 최근의 계획 시스템 개편에 도입한 새로운 계획체계 이다. 새로운 계획체계의 주요 목적은 다음과 같다. 첫째, 변화하는 지역 차원의 상황들을 반영하여, 공간적 계획들이 빨리 준비되고 검토되도록 유연성을 확보하는 것이다. 둘째, 커뮤니티를 강화하고 로컬 커뮤니티의 개발에 있어 이해관계자의 참여를 강화하는 것이다. 로컬 커뮤니티와 모든 이해관계자(stakeholders)는 지역 차원의 개발 계획 문서들의 준비과정에 적극적으로 포함되어야 한다. 셋째, 주요 결정이 초기단계에 이루어지도록 하는 것이다. 이는 지방계획기구가 개발 문서 준비 초기에 본질적 이슈들에 대하여 공감대를 형성함으로써 과정의 후반기에 갑작스런 변화를 피하기 위함이다. 넷째, 지속가능성 평가이다. 지역 개발 계획 문서들이 지속가

능성을 증진하는데 공헌할 수 있는 목표들에 적합하도록 준비되도록한다. 다섯째는

⁃ 그 외 Employment Land Review (ELR), Flood Risk Management and Water Studies, Highways Related Planning Guidance, Saved UDP policies, Statutory Development Plan, Strategic Housing Land Availability Assessment (SHLAA), Urban Core Area Action Plan 등

<표 3-2> LDF 부문 핵심 문서

3) 영국 사례 종합

영국의 LDF는 도시기본계획과 도시관리계획을 구별하지 않고 여러 개의 계획 문서가 통합된 틀을 지칭한다. 이는 철저하게 비전과 목표들을 위한 실행 전략들을 제시하는 계획으로서, 명확하게 표현되는 비전과 목표들을 설정하고 근거(evidence) 를 바탕으로 한 합리성을 강조하는 전략적 정책이라고 볼 수 있다.

LDF 중 기본계획 특성을 많이 지니는 핵심문서인 “Core Strategy”의 경우 계획의 목적, 공간적 비전, 우선순위 외에 경제ㆍ주택ㆍ시민정책, 교통 정책 및 실행과 모니터 링 전략 등을 수립하도록 하고 있어 우리나라 도시기본계획의 부문별계획과 유사한 틀을 지닌 것으로 보인다. 그러나 이러한 위계적 부문 계획으로 실제적인 타부분의 계획방향을 제어하는 영향력을 지니는 것은 아니며, 부문별 계획은 목표와 비전을 이루기 위한 전략계획의 한 부분으로서 서로 통합(integration)되고 보완되기 위한 계획으로서 역할을 담당하고 있다.

계획의 수립은 LDF를 수립하는 주체인 Local Planning Authorities에서 일하는 도시계획가와 관련 공무원이 직접 수립하는 경우가 대부분이며, 상세한 마스터 플랜, 디자인 코드 등 상세한 공간적 적용의 계획이 필요한 경우 계획 및 설계 컨설턴트가 협업을 통해 수립하고 있어 계획의 전문성이 강조되고 있다. 계획 지표의 수립에 있어서는 PPS 12의 Annex B에 LDF의 수립에 대한 정책적 지침을 포함하고 있다.

하지만 추정을 위한 정량적 산술방법 등을 제시하고 있지는 않으며, 국내에서처럼 계획인구 산정 및 이를 바탕으로 한 토지수요 추정 등을 하지 않는 대신, 근거에 바탕을 둔 계획의 합리성 확보에 중점을 두고 있다고 볼 수 있다.

3. 미국의 도시기본계획 제도: 종합계획을 중심으로

1) 미국 도시계획의 여건

미국에서는 국가수준의 국토정책이 존재하지 않으므로 표준용도지역수권법 (Standard Zoning Enabling Act: SZEA, 1921년)과 표준도시계획수권법(Standard City Planning Enabling Act: SPEA, 1927년)에 의해 지방정부에 공간계획에 관한 권한을 위임하고 있다. 미국의 지방정부에 해당하는 기관은 카운티(County)와 시 (City) 인데, 주정부의 의사와 상관없이 주의 법률이 정하는 요건에 부합되고 지역주민 들이 법인격을 갖는 시정부를 원할 경우 독립된 시정부가 창설될 수 있다. 대도시권에 서 광역적인 종합계획을 수립하는 경우는 드물어, 대도시권 수준에서는 환경계획과 교통계획을 채택하고, 여기에서 정해진 기준에 맞도록 지방정부가 종합계획 (Comprehensive Plan)이나 마스터플랜(Master Plan)을 수립하는 방식이 주로 사용 되고 있다.

최근에는 경제위기와 더불어 환경 규제의 확산에 따른 논란이 가열되고 있으며, 계획의 수립 및 시행에 있어서 각종 이익간의 충돌로 인한 갈등이 확산되어 이에 대한 관리가 중요한 쟁점으로 떠오르고 있는 상황이다. 또한, 미국 도시계획의 큰 축이라고 할 수 있는 용도지역제(Zoning)는 개인의 재산권 보호에 큰 역할을 한다는 점에서 지지를 얻고 있으나, 용도지역제를 위한 체계로서의 종합계획은 그러한 지지를 얻지 못하고 있다.

2) 미국 도시계획체계의 개요 및 종합계획의 위상

미국의 도시계획체계는 우리나라와 같이 전 국토를 포괄하는 계획부터 위계적으로 존재하는 하나의 일괄적인 체계가 없고, 각 주마다 서로 다른 법률을 가지고 있으므로 주 및 지역의 실정에 따라 다양한 계획과 제도를 운영하고 있다. 따라서 미국의 도시계획체계에 대해 종적으로 계층을 나누어 설명하기는 어려우나, 현재 실시되고 있는 각종 계획관련 수단 및 정책들을 횡적으로 분류해 보면, 토지이용규제(Land Use Regulations), 성장관리(Growth Management), 디자인, 역사보존(Historic Preservation), 교통계획, 주택정책, 지역개발, 환경정책 및 계획 등으로 나눌 수 있다. 이 중 우리나라의 도시계획체계와 관련하여 주목 할 것은, 일반적인 토지이용에

관한 내용을 담고 있는 성장관리와 토지이용규제이다.

성장관리는 광역적 범위를 대상으로 하고 있으므로 지방정부의 상위에 있는 계획이 라 할 수 있으며, 토지이용규제는 용도지역제(Zoning)와 종합계획(Comprehensive Plan)을 중심으로 기타 지역개발 프로그램과 계획기법을 포함하고 있다. 토지이용규 제 중 도시의 개발에 대한 지침을 제시하는 가장 기본적인 계획으로 종합계획 (Comprehensive Plan), 일반계획(General Plan), 마스터플랜(Master Plan)과 같은 계획이 존재하고 있다. 이 세 계획은 유사한 내용을 가지고 있으며. 각 주와 지역마다 다른 이름으로 사용하고 있는 것으로 우리나라의 도시기본계획과 유사한 위상과 역할을 가지고 있다. 즉, 세 가지 계획 모두 보통 20년 정도의 장기간에 걸친 계획이며 해당 행정구역 전체를 포괄하는 내용을 담고 있다. 지역과 상황에 따라 용어가 혼재되 어 사용되고 있으나, 주로 종합계획이라는 용어가 많이 사용된다. 미국에서 종합계획 (일반계획 혹은 마스터플랜)은 1920년대 부터 많은 지자체에서 수립하고 있는 일반적 인 것이 되었다.

미국의 경우 연방정부 및 주정부는 도시계획이나 관리 권한이 없으며, 도시계획 권한은 시군단위의 행정기관(City 혹은 County)이 갖고 있다. 대부분의 주정부에서는 표준용도지역수권법(SZEA)과 표준도시계획수권법(SPEA)에 의해 종합계획 (Comprehensive Plan)이나 마스터플랜(Master Plan)의 수립주체를 지방정부(City 혹은 County)로 규정하고 있는데, 이들 종합계획이나 마스터플랜은 지방정부가 도시계획이나 용도지역을 결정하는데 있어서 법적 근거가 되는 것으로, 지방정부의 세수에도 영향을 끼치고 ‘시민에 의한 자치’라는 원칙이 강하게 적용된다. 종합계획이 나 마스터플랜의 책정권한은 지방정부에 부여되어 있으며, 기본적으로는 시민에 의해 선출된 단체장과 의회를 보유한 지방자치단체가 도시계획을 수립하는 권한을 보유하고 있다. 따라서 개별적으로 책정되는 종합계획 등의 상위에서 방침의 역할을 하며 광역적인 범위를 포괄하는 성장관리(Growth Management)계획과의 관계도 중요하다.

미국에서는 주로 종합계획을 자문의 역할을 하는 보조적인 수단으로 사용하고 있으며, 모든 지방정부에서 종합계획을 수립하고 있는 것은 아니다. 즉, 종합계획은

용도지역제에 대한 보조적인 수단으로 활용된다고 할 수 있다. 보통의 경우 용도지역

용도지역제에 대한 보조적인 수단으로 활용된다고 할 수 있다. 보통의 경우 용도지역