계획의 개요

일본의 도시계획 관련 마스터플랜은 크게 다음의 2가지로 구분이 가능하다. 첫째는 도시계획법 제6조의2 규정에 근거하여 도도부현이 수립하는 ‘도시계획구역의 정비, 개발 및 보전의 방침’(일명 ‘도시계획구역 마스터플랜’)이다. 도도부현은 우리나라의 광역자치단체에 해당하는 행정기구로서 여기에서 수립하는 ‘도시계획구역 마스터플 랜’은 광역자치단체 속한 모든 시정촌의 도시 미래상과 도시개발방침을 제시하고 있다. 둘째는 동법 제18조의2 규정에 근거하여 시정촌이 수립하는 ‘시정촌의 도시계획 에 관한 기본적인 방침’(일명 ‘시정촌 도시계획 마스터플랜’)이다. 시정촌은 도도부현 마스터플랜에 부합하도록 ‘시정촌의 도시계획에 관한 기본적인 방침’(시정촌 도시계 획 마스터플랜)을 수립하도록 하고 있는데 이것이 바로 우리나라의 도시기본계획과 유사한 계획이라고 볼 수 있다.

구역구분 (선긋기 제도) 도시계획구역 마스터플랜

(도시계획구역의 정비, 개발 및 보전 방침)

시정촌 도시계획 마스터플랜

개별도시계획

주택시가지 재정비 방침 도시재개발 방침

방재가구 정비 방침

• 지역지구

• 도시시설

• 시가지개발사업

• 지구계획 등

자료 : 일본 국토교통성 도시지역정비국 홈페이지(http://www.toshiseibi.metro.tokyo.jp/seisaku/master_plan/index.html) [그림 3-1] 일본의 도시계획관련 마스터플랜의 관계

2) 시정촌(市町村) 마스터 플랜의 도입배경 및 역할

시정촌의 도시계획 마스터플랜(정식명칭은 ‘시정촌의 도시계획에 관한 기본적인 방침’)은 1992년 도시계획법 개정을 통해 도입되었으며, 이 법을 통해 도시계획 구역을 가지고 있는 전국의 모든 시정촌에 수립이 의무화되었다.

(시정촌의 도시계획에 관한 기본적인 방침) 제18조의2

① 시정촌은 의회의 결정을 거쳐 정해진 해당 시정촌의 건설에 관한 기본구상 및 도시계획구역의 정비, 개발 및 보전 방침에 부합하고, 다행 시정촌의 도시계획에 관한 기본적인 방침(이하 '기본방침'이라한다.)을 정하는 것으로 한다.

② 시정촌은 기본방침을 정할 때, 미리 공청회 개최 등 주민의 의견을 반영시키기 위해 필요한 조치를 강구한다.

③ 시정촌은 기본방침을 정했을 때는 지체없이 그것을 공표함과 동시에 도도부현지사에게 통지하여야 한다.

④ 시정촌이 정한 도시계획은 기본방침에 부합하여야 한다.

<표 3-1> 1992년 개정된 도시계획법 상 '도시계획 마스터플랜(기본방침)'에 관한 조항

도시계획 마스터플랜이란 도시의 바람직한 미래의 도시상과 도시계획 지침을 나타낸 것으로, 미래 도시상의 실현을 위해 결정(변경 및 폐지 포함)하는 도시계획의 방침이라 할 수 있다. 일본 국토교통성의 '도시계획 운용지침'에는 마스터플랜에 포함되어야 할 내용으로 다음을 제시하고 있다.

⁃ 해당 시정촌의 마을만들기 이념 및 도시계획의 목표

⁃ 목표로 하는 도시상과 그것의 실현을 위한 주요 과제, 과제에 대응한 정비 방침 등을 다룬 ‘전체구상’

⁃ 바람직한 시가지의 모습을 담은 지역상과 시행되어야 할 시책 등을 다룬 ‘지역별 구상’

그러나 ‘도시계획 운용지침’에서 시정촌 마스터플랜에서 다루어야 할 내용 및 개략적인 방향은 제시하고 있지만, 전국이 모두 같은 수준으로 계획을 작성할 필요는 없고 지역의 여건에 따라 순차적, 단계적으로 수립하는 단서조항을 부여하고 있다.

마스터플랜의 내용에 ‘지역별 구상’을 포함시킨 배경에는, 지구(地區)레벨의 토지이

용, 건축형태 유도, 도로‧공원 등의 기반시설 등을 상세하게 제어할 목적으로 1980년에

궁극적으로는 시정촌이 추진하는 도시계획의 종합성·일체성을 확보하고, 광역적인 토지이용의 조정을 도모하며, 주민 및 사업자 등 다양한 주체가 미래의 도시상과 방침을 이해하고 공유하고자 시정촌의 도시계획 마스터플랜을 수립하게 되었다고 볼 수 있다. 마스터플랜 제도 도입 이후, 1999년 지방분권일괄법 제정과 2000년 도시계획법 개정(시정촌이 결정할 수 있는 제도로 준도시계획구역 및 특정용도제한지 역이 도입됨) 등의 조치로 도시계획제도의 시정촌으로 권한이양이 가속화되어, 시정촌의 도시계획 운용의 폭이 보다 넓어짐에 따라 그만큼 마스터플랜의 중요성도 높아지고 있는 상황이다.

3) 일본 사례 종합

일본의 시정촌 마스터플랜의 경우, 도시계획 구역이 있는 전국의 모든 시정촌에 수립을 의무화 하고 있다는 점과, 도시의 바람직한 미래상과 도시계획 지침을 나타낸 다는 점에서 한국의 도시기본계획제도와 매우 유사한 역할을 갖고 있다고 볼 수 있다. 도시계획 운용지침을 통해 시정촌 마스터플랜에서 다루어야 할 내용 및 개략적 인 방향은 제시하고 있으나, 모두 같은 수준으로 계획을 작성할 필요는 없고, 특히, 구체적인 토지이용 정비방침 등을 다루어야 하는 지역별 구상의 경우 지역 여건에 따라 순차적, 단계적으로 수립할 수 있도록 하고 있어, 한국의 도시기본계획제도 보다 운용에 있어 유연한 면을 보이고 있다.

또한 계획지표 설정에 있어 인구추계는 의무가 아니고, 토지수요에 관한 추정지침은 없다. 인구 및 토지이용을 미래 계획지표로서 추정하지 않고, 상세한 현황분석을 하고, 이에 근거하여 계획을 수립하는 방식에 가깝다. 또한 시정촌 마스터플랜의 지역별 구상의 내용은 주민의 참여를 통해 하위계획인 지구계획제도를 수립하기 이전에 주민 합의 형성을 이루도록 하는 지역규범 형성의 역할을 하도록 하고 있어, 정책계획의 성격이 분명하게 부여되어 있다고 볼 수 있다.

2. 영국의 LDF(Local Development Framework)

1) 도시계획체계의 개요

영국의 도시계획 시스템은 2004년 이후 급격하게 바뀌고 있으나, 전통적으로 계획 주도의 시스템 (The Plan-led System)의 구조를 가지며, 국가적, 지역적, 로컬 단위의 계획을 포함하는 지침(Guidance)들과 위계적 구조를 형성하고 있다.

중앙정부 차원에서는 다양한 계획의 측면에 대하여 국가적 정책을 결정하는 도시계획 체계 운영의 원칙을 가지고 있다. 이러한 국가적 계획 정책들로 Planning Policy Statements (PPS), Minerals Policy Statements (MPS), Minerals Planning Guidance Notes (MPG)와 Circulars and Parliamentary Statements 등이 포함되는 데, 이들은 계획정책과 개발과 토지이용의 이슈들에 대하여 중요한 다른 정책들 간의 관계를 설명하고 있다.

National Planning Policy - Planning policy statements

- Minerals policy statements - Government circulars - Government white papers - Ministerial statements

Regional plans and guidance

- 지역 교통 전략 (regional transport strategies)을 포함하는 지역 공간 전략 (Regional spatial strategies)

Local development plans

- Local development frameworks: Statutory development plan documents 와 non-statutory supplementary planning documents로 구성됨

[그림 3-3] 2010년 이전 영국의 계획체계 구조

지역차원에서는 기존의 지역 계획 기구들이 지역 공간 전략(a Regional Spatial Strategy (RSS) (in London, the Spatial Development Strategy))을 수립하는데, 이는 향후 10년~15년 기간 동안의 개발과 토지이용을 위한 수요와 가능성에 대한 내용을 주로 담고 있다.

한편 지방단위(the local planning authorities)에서는 지역개발문서(a Local Development Framework(LDF)를 준비해야 하며, 이것은 지역의 공간 또는 광업에 대한 계획 전략을 수행하기 위한 문서의 집합체로 구성 된다. 하나의 LDF는 Annual Monitoring Report, Local Development Scheme, Core Strategy 등과 같은 다양하고 실용적인 보고서들을 포함하게 된다. 또한 이해당사자들이 계획과정에 어떻게 참여하 고 의견수렴을 할 것인지에 대한 지자체의 협의일정을 소개하는 Statement of Community Involvement 계획서에서는 주민참여에 대한 강조를 확인할 수 있다.

이중 핵심전략보고서(Core Strategy)는 우리나라의 도시기본계획과 유사한 계획서로 서 해당 지자체의 20년 장기비전과 전략을 담고 있으며, 부속 도서로서 특정지역에 대한 개발보고서나 실행보고서를 동반하고 있다.

2) LDF(Local Development Framework)의 내용 및 역할

LDF는 로컬 차원의 계획 과정을 합리화하고 개발을 관리하기 위한 사전적인 접근방식을 증진하기 위해 영국이 최근의 계획 시스템 개편에 도입한 새로운 계획체계 이다. 새로운 계획체계의 주요 목적은 다음과 같다. 첫째, 변화하는 지역 차원의 상황들을 반영하여, 공간적 계획들이 빨리 준비되고 검토되도록 유연성을 확보하는 것이다. 둘째, 커뮤니티를 강화하고 로컬 커뮤니티의 개발에 있어 이해관계자의 참여를 강화하는 것이다. 로컬 커뮤니티와 모든 이해관계자(stakeholders)는 지역 차원의 개발 계획 문서들의 준비과정에 적극적으로 포함되어야 한다. 셋째, 주요 결정이 초기단계에 이루어지도록 하는 것이다. 이는 지방계획기구가 개발 문서 준비 초기에 본질적 이슈들에 대하여 공감대를 형성함으로써 과정의 후반기에 갑작스런 변화를 피하기 위함이다. 넷째, 지속가능성 평가이다. 지역 개발 계획 문서들이 지속가

능성을 증진하는데 공헌할 수 있는 목표들에 적합하도록 준비되도록한다. 다섯째는

⁃ 그 외 Employment Land Review (ELR), Flood Risk Management and Water Studies, Highways Related Planning Guidance, Saved UDP policies, Statutory Development Plan, Strategic Housing Land Availability Assessment (SHLAA), Urban Core Area Action Plan 등

<표 3-2> LDF 부문 핵심 문서

3) 영국 사례 종합

영국의 LDF는 도시기본계획과 도시관리계획을 구별하지 않고 여러 개의 계획 문서가 통합된 틀을 지칭한다. 이는 철저하게 비전과 목표들을 위한 실행 전략들을 제시하는 계획으로서, 명확하게 표현되는 비전과 목표들을 설정하고 근거(evidence) 를 바탕으로 한 합리성을 강조하는 전략적 정책이라고 볼 수 있다.

LDF 중 기본계획 특성을 많이 지니는 핵심문서인 “Core Strategy”의 경우 계획의 목적, 공간적 비전, 우선순위 외에 경제ㆍ주택ㆍ시민정책, 교통 정책 및 실행과 모니터 링 전략 등을 수립하도록 하고 있어 우리나라 도시기본계획의 부문별계획과 유사한 틀을 지닌 것으로 보인다. 그러나 이러한 위계적 부문 계획으로 실제적인 타부분의

LDF 중 기본계획 특성을 많이 지니는 핵심문서인 “Core Strategy”의 경우 계획의 목적, 공간적 비전, 우선순위 외에 경제ㆍ주택ㆍ시민정책, 교통 정책 및 실행과 모니터 링 전략 등을 수립하도록 하고 있어 우리나라 도시기본계획의 부문별계획과 유사한 틀을 지닌 것으로 보인다. 그러나 이러한 위계적 부문 계획으로 실제적인 타부분의