도시정책 전환기의 도시기본계획제도 개선을 위한 운용실태 분석 연구

도시정책 전환기의 도시기본계획제도 개선을 위한 운용실태 분석 연구

김상조, 정윤희, 이진희

▪ 연구진

연구책임 김상조 연구위원 정윤희 책임연구원

이진희 연구원

▪ 외부연구진

박성남 Newcastle University, School of Architecture, Planning, and Landscape 문기덕 Brandenburg University of Technology Cottbus, Department of Environmental

Planning

최명식 Texas A&M University

▪ 연구심의위원

박재길 국토연구원 부원장

민범식 국토연구원 도시연구본부장 박세훈 국토연구원 연구위원 양진홍 국토연구원 연구위원

｜ I ｜ M ｜ P ｜ L ｜ I ｜ C ｜ A ｜ T ｜ I ｜ O ｜ N ｜

본 연구보고서의 주요 결론은 다음과 같음

❶ 현재 도시기본계획의 내용은 도시의 특성을 무시한 채 무분별한 공간구조의 다핵화와 인구 등 각종 지표, 토지수요의 과대 추정이 문제가 되고 있으며, 토지개발 및 관리에 대한 정책방향 제시가 미흡함

❷ 도시기본계획 수립지침에서 토지이용을 포함한 여러 부문별 계획을 반드시 수립하도록 하고 있어, 타 부서와의 협력이 어렵고, 계획의 실효성이 부족함

❸ 도시기본계획의 역할에 대한 여러 논의가 지속되고 있으며, 지자체장과의 문제, 타 부서와의 갈등 등 도시기본계획의 위상에 대한 어려움이 야기되고 있음

본 연구보고서의 정책제언은 다음과 같음

❶ 현재의 도시기본계획은 인구증가와 지속적인 개발이 이루어지던 성장기의 내용을 그대로 답습하고 있으며, 종합계획임에두 불구하고 각종 부문계획을 포함하고 있어 여건변화나 효율적인 계획의 수립에 한계가 있으므로, 그 역할과 내용이 시대에 맞춰 변화될 필요가 있음

❷ 합리적이고 효율적인 도시기본계획으로의 전환을 위해서는 도시계획 담당 부서 뿐만이 아니라 타 부서와 포괄적인 협력을 통하여 전체적인 도시적 맥락 속에서 동일한 가치와 목표를 가지고 부문별로 전략을 수행하는 방식 으로 변화되어야 함

❸ 현재와 같이 주어진 제도적 틀에 얽매이는 계획이 아닌, 지자체의 경쟁력 제고와 도시의 특성을 고려한 도시기본계획이 될 수 있도록 개선해야 함

｜ P ｜ R ｜ E ｜ F ｜ A ｜ C ｜ E ｜

발간사

1981년 도시계획법 개정을 통해 국내에서 처음 제도화되었던 도시기본계획이 시행된 지 30년이 넘었다. 80년대 당시에는 높은 경제 및 인구성장률과 함께 도시화율 증가를 보였고, 도시계획에 개발 개념이 항상 따라다녔다. 이러한 고속성장기에 시행된 도시기본계획은 급증하는 도시 인구와 개발 수요에 대응하기 위한 하나의 방편으로 도시 내 토지이용을 보다 종합적이고 체계적으로 관리 및 개발할 수 있는 제도적 수단으로 이용되었다. 도시기본계획을 통해서 도시계획에 대한 지역주민의 참여기회가 보장되었고, 도시계획의 효율성 및 전문성의 확보와 함께 주민의 재산권에 대한 적절한 보호가 이루어지는 등 새로운 시도가 이루어졌다. 시행 초기에 50여개 시에서 수립되었던 제도는 이제 그 두 배가 넘는 도시에서 시행되고 있다.

제도 도입 후 30년이 흐르는 동안 도시의 미래상과 그에 부합하는 부문별 계획을 통해 장기적인 관점에서 도시를 관리했다는 긍정적인 측면에도 불구하고 도시기본계 획의 역할과 기능에 대한 논의가 끊임없이 제기되어 왔다. 여러 사회경제적 여건을 반영하기 위해 부문별 계획에 친환경이나 방재, 경관 및 미관, 문화, 정보 등 새로운 내용이 추가되었고, 승인권이 지방으로 이양되었으며, 주민참여의 기회가 보다 확대 되었다. 하지만 이러한 조치는 도시기본계획의 근본적인 역할, 즉 도시의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로의 기능이 제대로 수행되도록 돕지 못하고 있다는 지적이다. 특히 지금의 도시기본계획은 도시관리계획의 사전적 계획으로서 토지개발에 필요한 토지의 확보 및 시설의 수요추정에만 치중하여 과대지 표의 설정, 특색 없는 부문별 계획이라는 비판을 면하기 어렵다. 최근 몇 년 전 부터 여러 도시에서 도시기본계획을 새롭게 작성하고 있지만, 거의 모든 도시가 1980년대 성장지향적 도시계획에서 변화된 모습을 보여주지 못하고 있다. 인구 저성장과 구도심 낙후라는 사회적 변화를 맞고 있지만, 아직도 도시기본계획에서는 인구증가와 개발에 초점이 맞춰져 있다.

이에 본 연구에서는 변화된 사회경제적 여건에 맞춰 도시기본계획이 당면한 주요 이슈를 밝혀내고, 앞으로의 도시계획이 나아가야 하는 방향을 제시하고자 하였다.

특히 그동안의 도시기본계획 관련 법제도 변천과 현재 운용실태를 면밀히 검토하여 오늘날 도시기본계획이 안고 있는 문제점이 무엇인지를 파악하였다. 이를 위해 도시기 본계획 수립 사례를 검토하고, 도시계획 담당 공무원들을 비롯해서 관련 공무원 인터뷰 및 설문조사를 시행하여 보다 현장감있는 연구가 되도록 노력하였다. 앞으로 도시기본계획은 새로운 사회의 변화에 부응하는 계획이 되어야 한다. 본 연구에서는 도시기본계획의 구체적인 개선방안 제시에 앞서 현재의 문제와 개선의 필요성, 향후 발전 방향에 대해서 언급하고 있지만 이를 통해 보다 합리적이고 구체적인 도시기본계 획의 개선이 이루어지기를 기대한다.

마지막으로 본 연구를 위해 수고해 주신 김상조 연구위원을 비롯하여, 정윤희 책임연구원과 이진희 연구원에게 감사의 뜻을 전한다. 또한 바쁜 와중에도 이번 연구에 관심을 가지고 여러 의견을 보내주신 외부 전문가 분들과 공무원 분들게 감사의 말씀을 전한다. 아울러 본 연구가 실제 도시기본계획을 담당하고 있는 공무원 을 비롯하여 도시계획 분야에 몸담고 있는 여러 전문가들에게 우리의 도시와 도시계획 의 바람직한 방향에 대해 다시 한 번 깊이 생각할 수 있는 계기가 되기를 바란다.

2012년 12월 국토연구원장 박 양 호

｜ S ｜ U ｜ M ｜ M ｜ A ｜ R ｜ Y ｜

요약

우리나라의 국토ㆍ도시계획체계 중 대상지역의 공간구조를 담당하는 계획으로는 도시기본계획과 도시관리계획이 있다. 도시기본계획에서 도시관리계획으로 이어지 는 도시계획 체계는 1982년 법제도 개편을 통해서 구축되었으며, 도시기본계획에서 제시한 공간구조의 방향과 미래상을 도시관리계획에서 구체화하게 된다. 도시기본계 획의 역할과 기능은 도시의 장기적인 발전방향과 정책방향을 제시하고 이를 달성하기 위한 전략을 제시하는 것이다. 하지만 현행 도시기본계획이 최근 변화하는 여건을 반영하지 못하고 있으며, 도시관리계획의 사전적 계획에 불과하다는 비판이 제기되고 있다. 이에 본 연구는 도시기본계획 관련 제도의 변천 및 운용실태 분석을 통해 도시기본계획이 당면한 주요 이슈들을 밝혀내고, 그 개선과제를 도출하는 것을 목표로 한다.

도시기본계획의 수립은 1981년 도시기본계획법 개정에 따라 의무화되었고, 이후 사회경제 및 생활여건 변화에 따라 도시기본계획법과 국토계획법, 도시기본계획수립 지침의 변경을 통해 수립 대상 도시와 목표연도, 분석 방법 및 인구추정 방식, 수립 절차, 부문별 계획의 내용 등이 바뀌어 왔으나 아직까지 그 역할과 기능은 변함이 없다. 그러나 최근 도시화 및 경제성장 둔화와 인구감소와 도시재생의 중요성 부각에 따라 도시기본계획의 역할과 기능의 변화가 요구되고 있다. 일본의 시정촌 마스터플랜 의 경우 작성 수준과 내용이 지역 여건에 따라 유연하게 변경 가능하고, 순차적으로 수립이 가능하다. 영국의 LDF는 도시기본계획과 도시관리계획을 구별하지 않고 여러 개의 계획 문서를 통합한 틀을 제시하는 전략적 정책으로 하위 문서에서 보다 구체적인 부문별 계획을 수립하도록 하고 있다. 미국 역시 지자체의 특성과 여건에 따라 종합계획의 구성과 내용이 유연하게 변경 가능하며, 계획 수립에 주민의견의 반영이 용이하다. 이러한 제도적 특성은 독일에서도 비슷하게 나타난다. 이렇듯

해외 선진사례에서는 이미 지역적 특성에 따라 보다 유연하게 도시계획이 가능한 방향으로의 전환이 이루어지고 있으며, 인구나 토지이용 지표 추정보다는 구체적인 정책방향 제시에 더 초점이 맞춰지고 있다.

실제 도시기본계획 수립 담당자들 중 도시기본계획이 종합계획이자 정책계획으로 의 본연의 역할에 미흡하다고 생각하고 있는 비율이 30% 이상이었고, 이의 원인을 주로 획일적인 수립지침에 있다고 느끼고 있었다. 현재 도시기본계획 수립지침에서는 제시하고 있는 12개 항목을 의무적으로 모두 포함하도록 하고 있다. 각 부문별 계획을 담당하고 있는 타부서 관계자들 역시 현재 도시기본계획 내용이 모두 필요하다고 생각하고 있지는 않았으나, 토지이용에 있어서는 여전히 도시기본계획의 영향이 컸다. 또한 사례로 살펴본 5개의 도시기본계획에서는 모두 인구지표가 실제보다 과다하게 추정되어 인구감소 등의 여건변화 반영을 위해 개선이 필요한 것으로 나타났다. 토지이용 지표 역시 대부분이 인구지표에 근거하고 있기 때문에 계획량과 실현량과의 차이가 발생하였으며, 경기 악화에 따른 사업의 실현성 역시 감소하고 있었다. 이 외에도 도시기본계획의 방향과 지자체장의 의지에서도 갈등이 발생하기도 하였다.

현재의 도시기본계획은 향후 예상되는 여건변화를 반영하지 못하고 있으며, 종합계 획임에도 불구하고 각종 부문계획을 포함하고 있어 효율적인 계획 수립에 한계가 있다. 합리적이고 효율적인 도시기본계획으로의 전환을 위해서는 도시계획 담당부서 뿐만이 아니라 타 부서와 포괄적인 협력을 통하여 전체적인 도시적 맥락 속에서 동일한 가치와 목표를 가지고 부문별로 전략을 수행하는 것이 필요하다. 또한 지자체 의 경쟁력 제고와 도시의 특성을 고려한 도시기본계획이 될 수 있도록 개선하여야 한다.

｜ C ｜ O ｜ N ｜ T ｜ E ｜ N ｜ T ｜ S ｜

차례

주요 결론 및 정책제언 발 간 사

요 약

Ⅰ. 연구개요

1. 연구의 배경 및 목적 ··· 1

2. 연구의 틀 ··· 3

3. 연구의 범위와 방법 ··· 5

1) 연구의 범위 ··· 5

2) 연구의 방법 ··· 5

Ⅱ. 도시기본계획의 제도현황 및 주요이슈 1. 도시기본계획의 이론적 배경 ··· 9

1) 도시계획과 도시기본계획 개념의 등장 ··· 9

2) 계획이론과 도시기본계획의 진화 ··· 10

2. 도시기본계획의 도입 ··· 11

1) 배경 ··· 11

2) 도시기본계획과 도시장기종합계획 ··· 14

3) 1981년 도시기본계획수립지침의 주요 내용 및 역할 ··· 15

3. 제도의 변화과정 ··· 16

1) 법상에서의 변천 ··· 17

2) 수립지침상에서의 변천 ··· 18

4. 현제 제도현황 ··· 26

5. 계획환경의 변화와 사회적 요구 ··· 28

Ⅲ. 외국의 도시기본계획 제도 사례

1. 일본의 시정촌 마스터플랜 ··· 34

1) 계획의 개요 ··· 34

2) 시정촌 마스터 플랜의 도입배경 및 역할 ··· 35

3) 일본 사례 종합 ··· 37

2. 영국의 LDF ··· 38

1) 도시계획체계의 개요 ··· 38

2) LDF의 내용 및 역할 ··· 39

3) 영국 사례 종합 ··· 41

3. 미국의 도시기본계획 제도: 종합계획을 중심으로 ··· 41

1) 미국 도시계획의 여건 ··· 41

2) 미국 도시계획체계의 개요 및 종합계획의 위상 ··· 42

3) 종합계획의 내용 및 역할 ··· 44

4) 미국사례의 종합 ··· 45

4. 독일의 도시기본계획 제도 ··· 47

1) 독일의 사회경제적 여건변화에 따른 계획여건의 변화 ··· 47

2) 독일 도시계획제도의 개요 및 도시기본계획의 위상 ··· 48

3) 독일 사례 종합 ··· 50

Ⅳ. 사례를 통한 수립 및 운영실태 분석 1. 사례도시의 선정 ··· 55

2. 수립현황 ··· 57

1) 수립대상 및 목표연도 ··· 57

2) 도시기본계획의 주요내용 ··· 59

3) 도시의 특성과 현황 ··· 60

4) 계획의 목표와 지표설정 ··· 61

5) 공간구조의 설정 ··· 64

6) 토지이용계획 ··· 65

7) 기타 부문계획 ··· 68

3. 운영실태 ··· 68

1) 도시정책지침서로의 역할 ··· 68

2) 계획의 실현정도 ··· 71

3) 지자체장과의 관계 ··· 74

Ⅴ. 주요 개선과제 및 결론 1. 도시기본계획의 주요이슈 ··· 79

1) 내용적인 측면 ··· 79

2) 운영적인 측면 ··· 81

2. 개선과제의 도출 ··· 82

1) 계획환경 변화에 따른 주요이슈별 과제 ··· 82

2) 주요 개선과제 ··· 83

3. 결론 ··· 86

참고문헌 ··· 89

부 록 ··· 93

｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<표 2-1> 공중보건법 ··· 10

<표 2-2> 도시기본계획과 도시장기종합계획 비교 ··· 14

<표 2-3> 도시기본계획 포함되어야 하는 사항 ··· 18

<표 2-4> 도시기본계획의 역할변화 ··· 20

<표 2-5> 도시기본계획 내용 비교 ··· 22

<표 2-6> 여건변화에 따른 사회적 요구와 과제 ··· 29

<표 3-1> 1992년 도시계획 마스터플랜에 관한 조항 ··· 35

<표 3-2> LDF 부문 핵심 문서 ··· 40

<표 3-3> 독일의 도시계획 관련 제도 ··· 49

<표 4-1> 도시의 날 수상도시 ··· 56

<표 4-2> 사례도시 도시기본계획 수립개요 ··· 58

<표 4-3> 사례도시 도시기본계획 목차 ··· 60

<표 4-4> 사례도시 도시기본계획의 미래상과 목표 ··· 63

<표 4-5> 사례도시 도시기본계획 인구지표설정 ··· 64

<표 4-6> 사례도시 토지이용 소요량 산출현황 ··· 67

<표 4-7> 사례도시 도시기본계획 2단계 계획인구 도달정도 ··· 72

<표 4-8> 사례도시 토지이용계획 실현정도 ··· 74

｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜

[그림 1-1] 연구의 틀 ··· 4

[그림 2-1] 1981년 도시계획체계 ··· 12

[그림 3-1] 일본의 도시계획관련 마스터플랜의 관계 ··· 34

[그림 3-2] 시정촌 도시계획 마스터플랜의 위상 ··· 36

[그림 3-3] 2010년 이전 영국의 계획체계 구조 ··· 38

[그림 3-4] 독일의 도시계획 관련 제도 위상 ··· 49

[그림 4-1] 기본계획의 역할정도 ··· 69

[그림 4-2] 기본계획 역할부족 이유 ··· 69

[그림 4-3] 도시계획관련부서 외 부서비율 ··· 70

[그림 4-4] 도시기본계획의 숙지정도 ··· 70

[그림 5-1] 도시기본계획 주요 이슈 및 개선과제 ··· 83

[그림 5-2] 도시정책과 평가시스템의 관계 개념도 ··· 87

chapter 1

연구개요

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 1

연구개요

본 장은 연구의 목적과 방법을 분명히 함으로써 전체 연구의 성격을 규정하는 역할을 한다. 여기에서는 본 연구가 필요한 이유를 서술하는 연구의 배경과 목적, 그리고 연구의 주요 대상과 방법론을 규정하는 연구의 범위와 방법이 논의된다.

또한 연구의 틀에서 본 연구가 진행되는 흐름을 구체적으로 설명한다.

1. 연구의 배경 및 목적

도시계획이란 도시의 바람직한 미래상을 정립하고 이를 시행하려는 일련의 과정을 말한다. 우리나라의 국토ㆍ도시계획체계 중 도시계획에 해당하는 것은 광역도시계획 -도시기본계획¹⁾-도시관리계획의 3가지로, 이 중 광역도시계획은 2개 이상의 행정구 역에 대한 계획으로 하나의 동일한 행정구역에 대해 수립되는 나머지 두 개의 계획과 차이가 있다. 도시기본계획에서는 대상지역의 공간구조 변화와 미래상을 제시하고, 도시관리계획에서는 이러한 미래 발전방향을 도시공간에 구체화ㆍ실현화 하는 역할 을 한다. 이렇게 도시기본계획에서 도시관리계획으로 이어지는 구조는 1982년 대대 적인 제도 개편을 통해서 구축되어 지금까지 이어오고 있다.

1) ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14 개정)｣ 개정에 의해 현재 명칭은 도시ㆍ군기 본계획이나, 본 연구에서는 앞선 흐름과 주요 이슈를 검토하는 과정이기 때문에, 도시기본계

1982년 도시계획체계의 개편은 당시 폭발적으로 진행되던 도시화를 중앙정부가 효율적으로 제어하기 위하여 도시(재정비)계획(오늘날 도시관리계획)의 상위에 도시 기본계획이라는 장기적인 종합계획을 도입함으로서 이루어진 결과라 할 수 있다.

특히 토지이용에 관한 틀을 도시기본계획에 정착시킴으로서 토지이용에 관한 한 중앙정부의 관리감독에서 벗어나지 않도록 하였다. 이를 통해 용도지역의 결정 및 변경(시가화예정용지)과 도시계획시설의 결정 등 중요한 내용은 반드시 사전에 도시 기본계획에 담도록 하였다. 이러한 변화는 점차 증가하는 모든 지자체의 도시계획(재 정비계획)안을 중앙정부에서 결정하는 구조에서 도시기본계획에 관한 건만 승인하는 구조로 바꾸기 위한 조치로 이해된다.

이러한 조치에 대해 급격한 도시화 과정에서 나름대로 도시의 미래상과 그에 부합하는 부문별 계획을 장기적인 안목에서 도입하였다는 긍정적인 측면이 있는 반면 부정적 측면도 강하게 제기되어 왔다. 즉, 도시기본계획의 역할과 기능은 한 도시의 장기적인 발전방향과 정책방향을 제시하고 이를 달성하기 위한 전략을 제시하 여야 함에도 불구하고, 현행 도시기본계획은 도시관리계획의 사전적 계획으로서 개발에 필요한 용지의 확보 및 시설의 수요추정에만 치중하여 과대지표의 설정, 구색 맞추기용 부문계획이라는 비판이 지속적으로 제기되고 있다. 이 외에도 특별법에 의한 선개발을 끼워 맞추어 넣는 역할, ｢국토이용관리법｣과의 통합 이후 비도시지역에 대한 무정책 등 많은 문제점이 노정되었다.

더구나 인구감소에 따른 저성장 및 도시재생의 필요성 증대 등 사회ㆍ경제적 여건이 다양하게 변화하는 시점에서 현행 도시기본계획은 여전히 신규 개발지향적 틀을 유지함으로서 그 무용론이 확대되고 있는 실정이다. 또한 곧 출범하게 될 ｢도시재 생기본법(가칭)｣에는 ‘도시재생전략기본계획(가칭)’을 수립하도록 되어 있는 바, 도 시기본계획과 중복 및 갈등을 유발시킬 가능성이 높아지고 있다. 이와 함께, 지방자치 시대를 맞아 중앙정부에서 규정한 틀을 벗어나 자유롭게 시정방향을 설정하려는 지자체와의 갈등 및 지자체장의 임기와 재정비기간의 불일치 등 여러 문제가 발생하고 있다. 따라서 본 연구의 목적은 도시기본계획 제도의 변천 및 운용실태 분석을 통해 도시기본계획이 당면한 주요 이슈들을 밝혀내고, 그 개선과제를 도출하는데 있다.

2. 연구의 틀

전체 연구는 크게 세 단계로 이루어져 있으며, 연구의 흐름은 <그림 1-1>과 같다.

먼저 제2장에서 도시기본계획의 도입 배경과 제도의 흐름을 검토하고, 현행 제도 내용과 최근 대두되고 있는 주요 이슈를 파악한다. 이를 통해 본 연구의 필요성과 목적을 더욱 분명히 할 수 있다.

실제 제도 운용에 있어, 제2장에서 도출한 주요 이슈가 어느 정도 문제인지를 파악하기 위해 제3장에서는 실제 수립된 제도의 내용을 분석하여 도시기본계획의 최근 수립 내용과 현실화 사이의 문제점을 검토한다. 또한 도시기본계획 내용을 검토한 사례 도시의 담당 공무원을 대상으로 도시기본계획의 전반적인 운용 현황을 조사하여 보다 심도 있는 문제점 분석이 되도록 하였다. 이와 함께 도시계획을 담당하 지 않는 타 부서 공무원을 대상으로 별도의 조사를 실행하여 도시기본계획의 활용 측면에서의 개선과제 역시 파악하였다.

제4장에서는 도시기본계획과 관련된 정책 및 제도를 운영 중에 있는 국외 사례를 검토하여 국내 제도에 적용 가능한 시사점을 도출하였다. 여기에서는 미국, 일본, 독일, 영국의 관련 제도의 역할과 수립 내용, 현재 대두되고 있는 문제점, 실제 사례를 전반적으로 살펴보았다.

제5장에서는 앞선 운용실태와 문제점 분석에 기초하여 도시기본계획의 주요 이슈 와 개선과제를 도출하였다. 이를 통해 향후 어떻게 도시기본계획의 성격과 역할, 수립 내용, 수립 과정 등이 전환되어야 할 것인지 추가적인 연구가 이어질 수 있도록 그 밑바탕을 제시하였다.

[그림 1-1] 연구의 틀

3. 연구의 범위와 방법

1) 연구의 범위

본 연구에서는 도시기본계획의 제도 흐름과 현황, 전반적인 운용 상황을 검토하여 주요 이슈와 개선과제를 도출하고자 한다. 이를 위해 연구의 범위를 도시기본계획의 운용에 초점을 맞추었다. 도시기본계획은 크게 수립과정, 계획내용, 계획의 운영으로 구분된다(국토연구원, 2003). 이 중 본 연구의 목적에 맞춰 운용실태를 주요 연구범위 로 정하고, 계획의 수립 과정과 내용에 대해서는 필요한 부분만 간단히 언급하는 것으로 한정한다. 운용실태 분석에 있어서는 사례지역의 2020 도시기본계획에 초점 을 맞춰 분석하되 지역별 차이에 따라 2020년이 목표연도가 아닐 경우에만 2030 도시기본계획을 검토하였다.

2) 연구의 방법

본 연구는 크게 3가지 방법으로 진행되었다. 우선 도시기본계획 관련 법령 및 수립지침과 국내ㆍ외 관련 문헌 검토, 전문가 자문회의를 통해 도시기본계획의 흐름과 주요 이슈에 관하여 분석하였다. 이에 더해 국외 관련 제도나 정책 및 사례 검토를 통해서 적용 가능한 시사점을 도출하였다.

다음으로 실제적인 도시기본계획 수립 및 운용실태 분석을 위해 먼저 사례지역을 선정하고, 해당 지역의 도시기본계획을 검토하여 개선과제를 파악하였다. 동시에 해당 지역의 담당 공무원 인터뷰를 통하여 도시기본계획 운용에 대한 보다 심도 있는 분석을 진행하였다.

마지막으로 도시기본계획을 수립하여 운영 중에 있는 시ㆍ군 도시계획 담당자와 타 부서 공무원을 대상으로 설문조사를 실시하여 현재 도시기본계획 운용 현황과 문제점을 도출하였다. 설문조사를 통해 나온 결과를 앞선 제도 검토와 실제 운용현황 분석과 연계하여 종합적인 정책적 시사점을 도출하였다.

chapter 2

도시기본계획의 제도현황

및 주요이슈

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 2

도시기본계획의 제도현황 및 주요이슈

본 장에서는 현행 도시기본계획의 운용실태와 주요이슈를 다양한 방법을 통해 검토하였다. 먼저 도시기본계획이 도입된 시점부터 현제까지 제도가 변화되어온 흐름을 살펴보고, 제도가 변경될 당시의 배경과 변화 방향을 파악하였다. 그후 현행 도시기본계획 수립 내용과 최근 대두되고 있는 주요 이슈를 문헌검토와 전문가 자문을 통하여 도출하였다.

1. 도시기본계획의 이론적 배경

1) 도시계획과 도시기본계획 개념의 등장

근대적 개념의 도시계획이 등장하기 시작한 곳은 서구유럽에서부터였다. 도시기본 계획이라는 것도 도시계획이라는 선상에서 출발했다고 보면 도시계획의 등장에서부 터 도시기본계획을 살펴보는 것이 타당하리라 판단된다. 근대 도시계획의 개념이 대두된 것은 산업혁명이후 노동인구의 과도한 집중으로 인한 도시사회병리현상을 해결하고자했던 것에서 출발되었다. 많은 농촌인구가 도시로 상경하여 비위생적이고 열악한 환경을 형성함으로서 질병과 재해에 위협에 직면하게 되고, 1848년 영국정부 는 자유방임적 입장에서 벗어나 도시위생과 안전을 강제하는 공중위생법(The Public Act)을 제정하게 되는데 이는 근대 도시계획의 효시로 인식되고 있다.

⁃ 불결한 도시생활환경을 개선하는 것을 목적으로, 당시 불결한 도시환경은 콜레라와 장티푸스와 같은 질병을 퍼뜨리는 등 공중보건을 위협하였음

⁃ 개혁주의자들은 위생문제를 해결하기 원했는데, 이는 하수가 날마다 거리로 흘러들어왔으며, 특히 주거구역으로 유입되었기 때문임

⁃ 이 법에서는 새로운 주거지 건축 시 수돗물과 내부의 관계 시스템을 건설할 것을 요구하였으며, 또한 정부가 건축업자로 하여금 조잡한 주택을 건설하는 것을 막도록 함

⁃ 그러나 정부가 자금이 필요한 사업 등 많은 요소들이 지연되었으며, 이는 공장소유자들의 몫이 되었기 때문에 더 지연되었음. 그러나 개혁주의자들은 정부의 자유방임적 태도에 대해 대응하였으며 이 법에는 도로포장과 거리조명 등을 포함하고 있음

⁃ 주택, 상하수도, 상수공급, 전염병 등의 내용을 포함하고 있으며, 불결한 주거환경과 콜레라 등과 같은 것에 대응하기 위한 것이었음

<표 2-1> 공중보건법(Public Health Act)

이렇듯 고전적 도시계획의 개념은 특정한 도시문제를 해결하기 위한 물리적 처방으 로 한정할 수 있다. 그러나 19세기말에서 20세기 초반으로 이어지면서 도시는 점점 더 확장되어 광역화되어 갔고 도시계획은 특정분야가 아닌 다양한 분야에서 발생하는 도시문제를 해결하기 위한 분야로 자리잡기 시작했다. 즉, 급격한 도시의 확장은 위생이나 안전의 문제뿐만 아니라 주택, 교통, 문화, 경제 등 다양한 분야에서의 문제점을 해결하도록 강요받게 되었다고 볼 수 있다. 이를 해결하기 위하여 다양한 각도에서 해결책이 모색되었는데 이러한 사회문제의 발생 원인이 자유주의 시장경제 체제의 모순으로 노동자와 자본가계급의 근본적 갈등에서 발생한다고 보는 경향도 존재했다. 결국 종합적인 도시문제를 해결하고 시민의 요구에 부합하는 보랏빛 청사진 계획의 수립 필요성이 대두되었고, 1920년대를 전후하여 미국을 필두로 서구 국가들 에서 도시기본계획을 수립하기에 이르렀다.

2) 계획이론과 도시기본계획의 진화

두 번의 세계전쟁후 미국과 서구유럽은 대 경제호황을 누리게 되고 베이비붐까지 일어 대량소비시장을 형성하게 되었으며, 많은 공장과 주택 그리고 도로부지를 필요로 하게 되었다. 대부분의 서구국가들은 이 기간 동안 후진국 또는 중진국에서 선진국으 로 발돋움하게 이르렀다. 이렇듯 도시사회의 급격한 확장은, 그 동안 계획가의 직관적

이고 추상적인 판단에 따라 수립된 청사진적 계획들의 한계를 노출 시켰기 시작했다.

그 동안의 청사진적 종합계획은 현황파악의 부재, 정책개발과정상 가치와 분석의 혼합, 목표와 수단의 혼동, 대안분석의 실패, 계획이론의 부재 등으로 인하여 많은 문제점을 노정시킨 것으로 추정된다.

따라서 이 시기 산업입지리이론, 토지임대차이론, 도시교통이론 등 수 많은 도시계 획 관련 이론들이 개발되기 시작했는데, 처음으로 과학적으로 현상을 분석하고 분석결 과에 따라 해결책이 제시될 수 있는 공학적 접근방법론, 즉 시스템적 분석 및 계획기법 이 도입되었다고 볼 수 있다. 이 시기 시스템계획가와 청사진계획가 사이에 치열한 격론들이 벌어졌으나, 시스템분석이 비록 과학적이고 합리적이기는 하나 결국 전통적 계획기법의 보조역할에 머물러야 한다는 선에서 합의가 이루어졌다. Faludi(1973)는 그렇다 하더라도 시작부터 목표가 고정되어 있는 종합적 계획주의에서 벗어나 지속적 인 조정을 통하여 목표와 접근방법이 적용되어야 한다고 주장했고, Kent(1964)는 정책의 변화와 함께 도시기본계획은 청사진적 종합계획에서 탈피하여 정책계획으로 서의 성격으로 변화해야 된다고 주장하였다. 이렇듯 도시계획과 도시기본계획은 초창기 특정한 도시문제, 고정된 목표를 달성하기 위한 수단에서 점차 다양한 목표와 과학적 접근방법을 통한 계획으로서 거듭 태어났다고 볼 수 있다.

2. 도시기본계획의 도입

1) 배경

1981년 이전에는 도시기본계획 수립이 의무적인 것이 아니었으나, 1981년 개정 시 경제ㆍ사회적 변화에 대응하고 도시계획에 대한 공신력을 제고하기 위한 목적으로 도시기본계획 수립이 의무화되었다(법률 제3410호, 1981.3.31, 도시기본계획법 개 정). 당시 사업구조와 생활양식의 급격한 변화 등의 여건변화에 대처하기 위해 정부 주도로 도시계획이 진행되는 과정에서 계획이 빈번히 변경되고 도시계획사업의

장기미집행이 증가하는 등 많은 부작용이 발생하였다. 이에 대한 대안으로 도시계획 운용의 합리성과 효율성 제고를 위해 도시계획에 대한 지역주민의 참여기회 보장, 도시계획의 효율성 및 전문성의 확보와 아울러 주민의 재산권에 대한 적절한 보호를 기함으로써 도시계획사업의 시행과 사유재산보호와의 조화를 강구하기 위해 도시기 본계획이 의무화되었다. 이미 그 이전에도 장기발전계획(내무부 담당)이라는 이름으 로 20년 미래를 내다보는 계획이 존재하였고 그 성과를 나름대로 인정하였으나, 제도화가 필요하다는 인식이 공유되었던 것으로 추정된다²⁾.

자료 : 권원용외, 1982, 도시기본계획 수립과 평가기준연구, 국토연구원, p11 재구성 [그림 2-1] 1981년 도시계획체계

2) 1978년 내무부 주도의 도시장기종합계획에 의해 건설부의 도시계획 주도권이 위협받는 상 황에서 1980년 5공화국이 수립되면서 정권의 정당성 확보를 위한 노력하는 와중에 건설부는 내무부의 도시장기종합계획을 무력화하고 도시계획의 주도권을 확고히 하고자 도시기본계획 제도 도입하였다는 의견도 있다(김제국, 2003).

도시기본계획의 도입에는 크게 3가지의 배경이 전제 되었던 것으로 보여지는데(국 토도시계획학회, 2003), 첫째는 관제 시장ㆍ군수의 자의적 해석에 따른 도시계획(재 정비계획)의 난립을 막자는 것이었고, 둘째는 도시기본계획을 통하여 과학적 계획접 근방법을 도입하고 체계적인 도시계획을 수립하기 위함이며, 셋째는 급격한 도시화에 따라 합리적으로 수요에 대응하기 위함이었다. 특히 70ㆍ80년대 도시인구의 급증과 도시화는 지자체의 토지이용을 보다 종합적이고 체계적으로 접근하기 위한 수단으로 서 도시기본계획의 도입을 추진하였을 것으로 추정된다. 70ㆍ80년대 우리나라는 연 9%가 넘는 경제성장률과 연 평균 도시화증가율이 1.625%가 넘는 도시화가 진행되던 시기였다. 당시 모든 도시계획결정권한을 쥐고 있던 중앙정부는 급격한 도시용지의 확대에 따른 업무과중으로 비효율적 결정과정을 사전에 차단하고 통제하 기 위한 수단으로 도시기본계획을 도입하였을 것이라 판단된다.

1981년 도시기본계획 수립이 의무화되어, 도시기본계획 - 도시재정비계획(개별 도시계획 결정을 종합 재검토) - 연차별집행계획(계획의 집행성 향상)으로 이어지는 일련의 도시계획체계가 확립되었다. 건설부는 서울특별시와 부산광역시를 비롯한 기타 대통령령으로 정하는 시급 도시에 대해 20년을 단위로 하는 도시기본계획의 수립을 의무화하고, 2백 42개 도시에 대해서는 연차별 도시계획재정비계획을 수립ㆍ 시행토록 하는 것 등을 내용으로 한 “도시기본계획수립 및 도시계획재정비지침”을 마련하여 1981년 12월 22일 각 시ㆍ도에 시달하였다. 건설부는 이 지침을 통해 장기도시계획 수립은 1982년 말까지 매듭짓고 도시계획재정비계획은 기존계획을 가급적 변경하지 않는 범위에서 수립하되 5년 단위로 집행계획을 세우도록 지시하였 다. 이로써 서울, 부산, 대구 등 시급 이상 50개 도시와 계획기간 중 시로 승격될 4개 읍(이천, 평택, 광양, 장승포), 온천도시 4개면(수안보, 도고, 백안, 부곡) 등 58개 도시는 제2차 국토종합개발계획 등 상위계획에 저촉되지 않는 범위 내에서 사회ㆍ경제ㆍ행정ㆍ재정계획 등을 망라한 종합계획을 세우게 되었다. 또한 도시의 계획적ㆍ단계적인 개발을 기하기 위하여 시가화조정구역을 지정하여 일정기간 시가 화를 유보할 수 있게 하였고, 이 외에도 비(非)행정청에 의한 도시계획사업 시행시에도 일반인에 대한 사전공람제도를 신설하였다.

2) 도시기본계획과 도시장기종합계획

1981년 도시계획법에서는 도시기본계획 수립대상으로 서울, 부산을 비롯한 시급 도시와 기타 필요성이 인정되는 군으로 규정하고, 향후 20년간 적용할 장기도시개발 방향과 도시계획입안 지침을 제시하도록 하였다. 새로이 수립된 도시기본계획수립지 침은 1978년 내무부장관 특별지시 제5호 ‘도시장기종합계획수립지침’에 비해 정책계 획 내지 전략계획으로서 도시기본계획의 역할을 강화하기 위해 기본구상에서 목표와 전략을 제시하도록 하고 있다. 도시장기종합계획의 부문계획은 행정계획으로서 종합 계획의 성격이 강한 반면, 도시기본계획의 부문계획은 토지이용계획과 매우 밀접한 인구계획 등 10개 부문에 국한되는 특징이 있다. 1981년 도시기본계획수립지침에서 는 부문계획에 생활권계획으로서 지역별 계획 편제를 도입했으나, 생활권계획에 대해 계획단위별 인구배분계획과 교통계획, 산업개발계획, 생활환경, 지역여건을 고려하여 정주단위가 위계화 되도록 계획을 수립한다고 하면서 정작 생활권계획에 담아야 할 구체적인 내용을 제시하지는 않았다.

도시장기종합계획 도시기본계획

전제 및 배경

∙ 계획배경

⁃ 자연조건, 인구, 산업과 취업구조, 시민소득과 지역경제

∙ 도시성격

∙ 계획수립방침

∙ 미래상 기본

구상

∙ 기본구상

∙ 기본목표

∙ 2001년 도시모습

∙ 계획지표

∙ 계획의 목표와 전략

∙ 공간구조의 기본구상

부문 계획

∙ 도시기반정비계획

⁃ 토지이용, 교통, 통신, 시가지개발, 항만

∙ 생활환경 보전계획

⁃ 주택건설, 상하수도, 청소, 전력, 공원 및 유원지, 공해대책, 연료

∙ 산업진흥계획

⁃ 상업, 공업, 수출, 관광, 농업, 수산업

∙ 사회개발계획

⁃ 보건위생, 교육문화, 사회복지, 재해대책

∙ 인구계획

∙ 토지이용계획

∙ 교통통신계획

∙ 공공시설계획

∙ 생활환경계획

∙ 공원녹지계획

∙ 도시방재계획

∙ 사회개발계획

∙ 생활권계획 집행

관리

∙ 재정계획

∙ 도시행정개선

∙ 사업실시계획

∙ 재정계획

<표 2-2> 도시기본계획과 도시장기종합계획 비교

도시장기종합계획은 집행ㆍ관리계획으로서 재정계획 외에 도시행정개선과 사업 실시계획을 포함한 반면, 도시기본계획에서는 재정계획만을 다루도록 하고 있다.

이는 내무부 주관의 도시장기종합계획은 도시행정개선을 반영할 수 있지만, 건설부가 주관하는 도시기본계획은 부처 간 갈등의 소지로 이를 다루지 못한 것으로 추정된다.

3) 1981년 도시기본계획수립지침의 주요 내용 및 역할

1981년 도시기본계획수립지침에서는 목표연도를 2001년으로 통일하고 인구지표 를 5년 단계별로 제시하였으며, 수립대상도시를 시(특별시 및 직할시 포함)급 도시로 제한하여 당시 경기도에서 도시기본계획 수립대상 도시는 수원시, 성남시, 의정부시, 동두천시, 송탄시, 광명시, 안양시, 부천시였다. 이는 도시기본계획의 재수립 내지 변경의 가능성을 고려하지 않았다는 것을 의미하며, 도시기본계획을 변경 가능한 계획이 아니라 목표연도까지 유지해야 하는 불변계획으로 보았던 것이라 할 수 있다. 도시기본계획 수립대상 도시를 특정한 것은 도시기본계획이 전적으로 제2차 국토종합개발계획의 전국적 개발구상에 따라 시급 도시 외에 추가적으로 도시기본계 획을 수립할 도시가 명확했기 때문이다.

1981년 도시기본계획수립지침에서는 어떤 현황을 어떤 자료를 활용하여 어떻게 분석하고 그 결과를 어떤 항목으로 분류하여 제시할지 등에 대해 비교적 간략히 명시하였다. 수립절차는 현재(2003)와 동일하나, 20년간 유지되어야 하는 계획으로 서 도시기본계획을 포괄적, 탄력적으로 작성하도록 하였다. 토지이용계획은 기개발 지, 개발가능지, 개발억제지, 개발불가능지로 구분한 각각에 대해 토지이용의 방향을 제시하고, 주거지역으로 개발할 지역에 대해서는 전원주거, 일반주거, 저층고밀주거, 고층고밀주거 등으로 구분하여 개념적으로 표현하고 있다. 도면표현은 불변계획으로 서 개략적으로 하도록 하고 있으며, 토지이용계획은 용도별로 개략적인 범위만을 표시하고 도시계획시설도 주요 시설만을 기호, 문자, 또는 개략형태로 표현하도록 하고 있다. 기본구상도는 특정한 대지와 그 위치에 대한 직접적이고 자세한 표현은 제한되며 정확도에 대한 오해를 불러일으켜서는 안된다고 규정하였다. 용도지역의

경계를 완만하게 표현하면서 토지이용밀도에 따라 색의 농도를 다르게 하도록 하였다.

도시기본계획수립지침은 법제도상 도시의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 정책계획이며 도시계획 수립의 지침이 되는 지침계획으로서 토지의 개발ㆍ 정비ㆍ보전의 지침을 제시하는 역할을 한다. 그러므로 여기에서는 도시기본계획을 도시전체의 미래상 실현을 목표로 하는 장기적이며 종합적이고 미래 지향적인 계획으 로 규정하고, 사회변화에 적응할 수 있도록 창의적이고 포괄적이며 탄력적으로 작성하 도록 요구하고 있다.

1981년 계획수립지침에서 제시하고 있는 도시기본계획 수립기준은 계획수립의 일반적인 기준으로서 계획수립절차와 각 부문계획에 대한 형식을 제시하였다. 1981 년 계획수립지침에서는 계획의 내용구성과 양식 외에 도시개발과 장기전망이라는 정책적 성격의 지침을 제시하고 있다. 비록 참고자료에 불과하지만 계획수립지침의 목적에서 제2차 국토종합개발계획의 기본방향에 따라 각 도시별로 특성ㆍ기능 및 각종 도시지표와 개발방향 등을 시달함으로서 20년 장기기본계획을 효율적으로 수립토록 하였다.

3. 제도의 변화과정

도시기본계획이 1982년 의무화된 것은 도시계획법을 통해서였다. 당시에는 국토를 도시지역과 비도시지역으로 구분하여 도시지역에는 ｢도시계획법｣을 비도시지역에 는 ｢국토이용관리법｣을 적용하여 이원화된 방식으로 운영되고 있었다. 그러나 국토의 난개발 문제가 대두됨에 따라 2003년 1월 1일부터는 ｢도시계획법｣과 ｢국토이용관리 법｣을 통합하게 되었다. 이러한 이유로 비도시지역에도 ｢도시계획법｣에 의한 도시계 획기법을 도입할 수 있도록 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)｣을 제정함으로써 국토의 계획적ㆍ체계적인 이용을 통한 난개발의 방지와 환경친화적인 국토이용체계를 구축하게 되었다. 이에 따라 2003년 부터는 도시기본계획이 국토계 획법의 개정에 의해 변경되었다. 또한 도시기본계획의 수립의 절차와 구체적인 수립

내용에 대해서는 도시기본계획 수립지침에서 다루고 있다. 그러므로 도시기본계획의 변천 흐름에 대해서 앞서 서술한 바와 같이 도시기본계획과 국토계획법으로 나누어 검토하고, 그 후에 법에 의한 변천 외에 수립지침에 의한 변화된 내용을 살펴본다.

1) 법상에서의 변천

(2) ｢도시계획법｣에서의 도시기본계획의 흐름

1981년 도시기본계획을 의무화한 이후 ｢도시계획법｣ 내에서 도시기본계획 관련 개정은 1991년, 2000년 두 번에 걸쳐 이루어졌다. 주요 흐름은 수립대상지역 및 수립권자, 협의 과정, 기본계획 내 포함 사항 등으로 대상지역 및 포함내용 모두 확대되는 경향을 보인다.

1981년 의무화 당시 도시기본계획은 시(서울특별시, 직할시 포함)의 도시계획구역 외에 건교부장관이나 관계군수가 특별히 필요하다고 인정된 도시계획구역을 대상으 로 하였으나, 2000년에 들어 군과 광역도시계획이 수립되어 있거나 경기도 외의 지역에 있는 인구 10만 명 이하의 시까지 확대되었다. 협의 과정에 있어서는 1991년 개정 시 관계중앙행정기관의 장과의 협의에 사전 지방의회 의견청취가 추가되었다.

도시기본계획 포함 내용은 1981년 당시 12개 항목에서 1991년 개정 시 도시기본구상 과 통신계획, 방재계획의 3개 부문별 계획이 추가되어 15개 항목으로 확대되었으나, 2000년 개정 시에는 부문별 계획이 통폐합되면서 7개 부문으로 축소되었다. 2000년 개정에서는 재개발 및 재건축사업에 관한 내용과 문화, 경관 및 미관, 주거환경의 정비 및 보전 등 기존 도시환경의 관리에 대한 내용이 상당부분 추가되었고, 도시기본 계획 수립을 위한 기초조사 항목이 시행령에 명시되는 등 많은 변화가 있었다.

(2) 국토계획법에서의 도시기본계획의 흐름

2003년 ｢도시계획법｣과 ｢국토이용관리법｣의 통합 이후 국토계획법 내에서 도시기 본계획 관련 개정은 2005년, 2007년, 2008년 세 번에 걸쳐 이루어졌다.

2000년 ｢도시계획법｣에서 도시기본계획을 정의한 이후, 국토계획법에서는 도시기

본계획에 대하여 관할구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로 도시관리계획 수립의 지침이 되는 계획으로 정의하고 있다. 도시기본계 획 수립대상 지역은 시ㆍ군으로 ｢도시계획법｣상 수립대상지역과 동일하나, 다만 비수도권 지역이면서 광역시와 경계를 같이하지 않은 시ㆍ군 중 인구 10만 명 이하 시ㆍ군과 광역도시계획이 수립되어있지 않은 시ㆍ군은 수립대상지역에서 제외하였 다. 2005년 개정에서는 시장 또는 군수가 도시기본계획을 수립 또는 변경할 수 있도록 하였으며, 이 경우에는 최초로 수립하는 것에 한해서만 건설교통부장관의 승인을 받고 그 후의 도시기본계획에 대한 승인사무는 도지사에게로 이양되었다.

도시기본계획 수립권한이 지방으로 이양되면서 협의, 심의권 또한 지방 관계행정기관 의 장과지방도시계획위원회로 이양되었다.

도시기본계획에 포함되어야 하는 사항은 2003년 국토계획법 제정 당시 구축된 내용이 크게 변화되지 않았으며, 2007년 개정 시 도시기본계획과 국가계획과의 관계에 대해 국가계획의 내용을 우선하는 것으로 규정하였다. 국가의 주요 정책사업을 신속하게 추진할 필요성이 있는 경우에는 당해 사업이 도시기본계획에 반영되기 전이라도 이를 추진할 수 있도록 국가계획의 수립근거를 마련하고 있다.

∙ 지역적 특성 및 계획의 방향ㆍ목표에 관한 사항

∙ 공간구조, 생활권의 설정 및 인구의 배분에 관한 사항

∙ 토지의 이용 및 개발에 관한 사항

∙ 토지의 용도별 수요 및 공급에 관한 사항

∙ 환경의 보전 및 관리에 관한 사항

∙ 기반시설에 관한 사항

∙ 공원ㆍ녹지에 관한 사항

∙ 경관에 관한 사항

∙ 제2호 내지 제8호에 규정된 사항의 단계별 추진에 관한 사항

∙ 그 밖에 대통령령이 정하는 사항

<표 2-3> 도시기본계획 포함되어야 하는 사항

2) 수립지침상에서의 변천

(1) 국토계획법 제정 이전까지의 도시기본계획수립지침 흐름

2003년 국토계획법이 도입 이전까지 1984년, 1995년, 1996년, 1999년, 2003년

총 5번의 도시기본계획수립지침의 개정이 있었다. 1981년 제정 당시를 제외하고는 수립지침에서 계획의 내용적 범위, 작성기준 및 방법, 계획수립의 기술적 지침을 제시하고 있다.

① 도시기본계획 역할과 성격

도시기본계획은 1981년 도입초기부터 그 역할과 위상에 대하여 논란에 휩싸였던 것으로 추정된다. 논란의 요점은 과연 장기종합계획을 대체할 만큼 정책적 실행성을 가지고 있는가에서 부터 관리계획의 사전적 청사진계획에 불과하다는 비판까지 다양했다. 그 당시 이미 서양에서는 청사진적 계획에 대한 비판과 함께 수많은 계획이 론들이 개발되기 시작했으며, 정책계획으로의 이행에 대한 호응을 얻고 있었다.

이런 상황에서 도시기본계획은 현황파악의 부재, 정책개발과정상 가치와 분석의 혼합, 목표와 수단의 혼동, 대안분석의 실패 등 청사진적 계획의 문제점을 보였다.

1981년 도시기본계획 역할은 장기적 도시개발의 전략방향 제시, 도시행정의 지표 가 되는 각 부문별 도시개발지표의 설정, 도시공간구조 및 질적 기준 제시였다.

1995년 도시기본계회수립지침에서는 사회경제적 측면을 포괄하는 종합계획으로서 토지이용계획에 대한 방향제시 외에 도시행정에 대한 정책지침 제시라는 역할이 강조되어 있다. 이는 1990년대 새롭게 도입된 도시교통정비기본계획, 도시재개발기 본계획, 하수도정비기본계획 등 부문별 기본계획들에 대한 도시기본계획의 통합조정 기능을 강화할 필요가 있었기 때문이다. 1999년 도시기본계획수립지침에서는 1994 년 국토이용체계의 변화에 따라 사회적 이슈로 제기되었던 난개발문제에 대응하여 당시 도시기본계획의 조기수립과 도시계획구역의 확대가 활발하게 이루어졌다. 특히 도시기반시설 확충 및 효율적인 도시관리를 위한 도시기본계획의 전략계획적 역할이 크게 강조되었다.

2003년 도시기본계획수립지침에서는 시ㆍ군이란 용어가 도시를 대체하면서 도시 기본계획이 수비해야 하는 계획권역이 기존의 도시계획구역에서 행정구역 전체로 확대되었다. 이를 통해 시급 도시뿐만 아니라 농업적 특성이 강한 군급 도시들까지 도시기본계획을 수립하게 되었다. 수도권의 경우 2005년까지 모든 시ㆍ군이 도시기

본계획을 수립해야 하며, 양법의 통합에 따라 도시기본계획의 공간범위가 행정구역 전체로 확대되었다. 토지의 개발ㆍ보전에 관한 지침을 제시, 기반시설의 확충 및 효율적인 도시관리전략 제시 등 1999년 지침의 기조를 받아들이면서 관련계획의 기본이 되는 전략계획이라 규정하여 국토계획법에 의해 토지적성평가제, 기반시설연 동제, 제2종 지구단위계획, 개발행위허가제 등 도시성장관리수단에 대한 종합적 운영전략을 제시하는 역할을 새롭게 부여하였다.

해당년도 역할변화

1981년

•장기적 도시개발의 전략방향 제시

•도시행정의 지표가 되는 각 부문별 도시개발지표의 설정

•도시공간구조 및 질적 기준 제시

1995년

•도시의 장기적인 발전방향과 미래상 제시

•사회경제적 측면을 동시에 포괄하는 종합계획

•장기적 도시개발의 전략과 방향 제시

•각종 계획의 기본이 될 수 있는 각 부문별 도시개발지표의 설정 등 1999년

•도시 전체의 장기적인 발전방향과 정책제시

•환경ㆍ사회ㆍ경제적 측면을 포괄하여 도시환경의 변화를 예측하고 대비하는 종합계획

•도시기본시설 확충 및 효율적인 도시관리전략 제시 등으로 명시

2003년

•시군이 지향하여야 할 미래상과 장기적인 발전방향 제시

•환경ㆍ사회ㆍ경제적 측면을 포괄하여 주민생활환경의 변화를 예측하고 대비하는 종합계획

•시군 기반시설의 확충 및 효율적인 도시관리전략 등을 제시하여 도시관리계획 등 관련계획의 기본이 되는 전략계획

<표 2-4> 도시기본계획의 역할변화

② 도시기본계획 내용 구성

도시기본계획의 내용은 1990년 말까지 계속 확대되어 왔으며, 이는 당시의 도시계 획 상의 이슈에 대응하기 위한 조치의 일환으로 볼 수 있다. 1981년 도시계획수립지침 에서 제시한 계획의 목표연도는 2001년이었으나, 1995년부터는 계획수립시점으로 부터 20년 내ㆍ외로 변경되었다. 90년대 들어와 택지개발사업에 의해 대규모 신도시 들이 건설됨에 따라 도시기본계획의 기본골격을 변경하지 않고서는 도시계획을 운용할 수 없는 상황에 직면하게 되면서 토지이용계획에 관한 지침내용이 대폭 수정되었다. 1981년에는 도시계획구역에 한해 계획을 수립하도록 하였으나, 1995년 에는 비도시지역에 대해서도 계획수립이 가능해졌다.

1981년에 통합되어 있던 교통통신계획이 1995년에서는 교통계획과 통신계획으로 분리되었는데, 이는 90년대 새롭게 도입된 부문별 기본계획인 도시교통정비기본계획 에 대한 지침 역할을 강화하기 위한 목적으로 볼 수 있다. 1999년에는 교통계획이 교통물류계획으로 확장되었으며, 인터넷 등의 보급에 따라 통신계획이 정보통신계획 으로 개편되었다. 난개발에 대응하여 환경계획이 주거환경계획과 환경보전계획으로 구분되었으며, 경관 및 미관계획이 추가되었다. 공원녹지계획이 여가공원녹지계획으 로 확대되고, 환경권을 도입하고 도시환경지표를 대폭 추가하여 환경영향을 감안하여 계획을 수립하도록 하였다. 기존의 기개발지, 개발자능지, 개발억제지, 개발불가능지 라는 토지이용분류체계를 시가화용지, 시가화예정용지, 보전용지로 개편하였으며, 보전용지에 가능지가 필요할 경우에 포함하도록 하였다. 기존의 계획수립지침에서는 개발억제지에 대해 별도의 지침을 제시하지 않았는데, 반드시 보전용지로 설정해야 할 지역을 명시하고 녹지체계 구축 차원에서 활용하도록 규정하였다. 또한, 개발제한 구역 조정에 따라 개발제한구역 조정가능지의 관리에 관한 사항을 추가하였다.

2003년 도시기본계획수립지침에서는 난개발, 즉 개발과 기반시설의 부조화라는 문제에 대응하기 위해 교통, 통신, 공공시설 등 각종 시설계획을 기반시설계획으로 통합하여 수립하도록 하였다. 기반시설의 용량과 연동하여 개발을 통제하게 하는 기반시설 연동제가 도입되었으며, 도시기본계획의 계획구역을 행정구역 전체로 확대 하면서 계획의 내용구성도 크게 변화되었다. 기존 지침에서 도시지표로 매우 간략하게 다루었던 현황조사를 기초조사로 독립시키고, 기초조사에서 다루어야 할 내용을 상세하게 명시하여 계획수립의 과정으로서 충실한 기초조사를 통해 도시문제를 파악하고 대안을 모색하여 계획의 실효성을 높이고자 하는 의도를 보이고 있다.

2003년 도시기본계획수립지침에서는 인구지표의 설정이 매우 상세하게 강화되었 다. 95년에는 최근 10년간의 인구추세와 관련 상위계획을 토대로 인구지표를 설정하 게 하였고, 가용토지자원과 인구수용능력, 환경용량 등을 고려하도록 하였다. 2003년 에는 난개발이 도시기본계획상의 인구지표를 과다하게 설정한데서 비롯되었다는 판단에서 상주인구추정의 방식으로서 모형에 의한 추정방법과 자연증가분과 사회증 가분의 구분에 의한 추정방법을 제시하고, 적용방법도 매우 구체적으로 명시하여

엄격한 인구지표 관리를 통해 개발을 통제하겠다는 의도를 보인다. 인구밀도계획에 관한 사항은 81년에는 포함되어있었으나, 95년에 삭제되는 대신에 생활권계획의 내용을 명확히 하도록 하였다. 81년에는 생활권계획이 불분명한 가운데 인구밀도계획 이 이를 대신하게 되고, 95년, 99년에는 인구밀도계획이 삭제되는 대신 생활권별 토지이용방향을 제시하도록 하였다. 2003년에는 생활권별 토지이용방향 제시가 삭제되고 생활권별 인구밀도계획이 다시 도입되었다.

구분 1981 1995 1999 2003

기초 조사

⁃ 목적

⁃ 기본원칙

⁃ 조사항목

⁃ 조사방법

⁃ 자료분석조사 기본

구상

⁃ 계획의 배경

⁃ 도시성격

⁃ 도시지표

⁃ 도시기본구상

⁃ 인구배분계획

⁃ 도시특성과 성격

⁃ 도시지표

⁃ 도시기본구상

⁃ 인구배분계획

⁃ 도시특성과 성격

⁃ 목표와 도시지표

⁃ 도시공간구조

⁃ 생활권 및 인구배분계획

⁃ 지역특성과 현황

⁃ 목표와 지표설정

⁃ 공간구조의 설정

부문 계획

⁃ 토지이용계획

⁃ 교통통신계획

⁃ 공공시설계획

⁃ 생활환경계획

⁃ 공원녹지계획

⁃ 도시방재계획

⁃ 산업개발계획

⁃ 생활권계획

⁃ 사회개발계획

⁃ 토지이용계획

⁃ 교통계획

⁃ 통신계획

⁃ 공공시설계획

⁃ 환경계획

⁃ 공원녹지계획

⁃ 도시방재계획

⁃ 산업개발계획

⁃ 사회개발계획

⁃ 기타계획

⁃ 토지이용계획

⁃ 교통물류계획

⁃ 정보통신계획

⁃ 공공시설계획

⁃ 주거환경계획

⁃ 환경보전계획

⁃ 경관 및 미관계획

⁃ 여가공원녹지계획

⁃ 도시방재계획

⁃ 산업개발계획

⁃ 사회개발계획

⁃ 토지이용계획

⁃ 기반시설계획

⁃ 도심및주거환경

⁃ 환경보전과 관리

⁃ 경관 및 미관

⁃ 공원녹지

⁃ 방재 및 안전

⁃ 경제산업사회

⁃ 문화개발진흥

집행 관리

⁃ 재정계획 ⁃ 재정계획 ⁃ 재정계획

<표 2-5> 도시기본계획 내용 비교

③ 계획의 형식기준

계획의 목표연도는 1981년 도입 당시 고정 년도에서 90년대에 들어 택지개발사업 으로 신도시건설을 추진하면서 도시기본계획의 변경 및 재수립이 불가피해짐에 따라 계획수립시점으로부터 향후 20년 내외로 수정되고, 목표연도 끝자리는 1 또는 6으로 하도록 규정하였다. 이것은 최초의 도시기본계획의 목표연도가 2001년으로 고정된 상태에서 도시계획법에 의해 5년 단위로 기본계획을 검토하여 변경하도록 함에 따라 계획의 연속성을 유지하기 위해 취해진 조치라 볼 수 있다. 2003년에는 목표연도를 계획수립시점에서 20년 기준으로 하되 연도의 끝자리를 0 또는 5로 변경하였다. 이는 2000년 도시계획법 개정에 의해 광역도시계획 제도가 도입되고 각 대도시권의 광역도시계획이 2020년을 목표연도로 수립됨에 따라 광역도시계획에 부합하게 도시기본계획을 수립하기 위한 조치이다.

도시기본계획 수립대상 지역은 1981년 도입 당시 시 급 도시, 제2차 국토종합개발계 획상에 적시된 군급 도시에서 점차 증가하여 2003년 계획수립지침에서는 특별시, 광역시, 그리고 시와 군(단, 광역시에 속한 군은 제외)으로 계획수립 대상도시를 모든 시군으로 확대되었다. 형식적 기준, 즉 어떤 현황을, 어떤 자료를 활용하여 어떻게 분석하고 그 결과를 어떤 항목으로 분류하여 제시할 지에 대한 지침은 해서 보다 구체화ㆍ상세화 되었다.

난개발에 대응하기 위해 1995년 지침에서는 수립기준이 크게 늘어났으며, 내용항목 의 누락이 없을 것과 계획내용의 양적 적정성과 현황자료의 신빙성 확보 등의 원칙이 강조되었다. 현행 제도상 법적 용어에 구애됨이 없이 일반인도 알기 쉽게 작성하나는 원칙은 1981년 이후 변함이 없다. 1999년 이후에는 함축적으로 표현하라는 원칙과 도표와 그림을 삽입하여 홍보효과를 높이고 시간의 흐름 속에서 시군의 이미지를 떠올릴 수 있도록 하라는 원칙이 추가되었다. 도면표현에 대해서는 1981년 이후 크게 변화된 것은 없으나, 1999년에는 경우에 따라 격자로 표시할 수 있도록 하였다.

또한 도시기본구상도 좌측하단에 토지이용구분의 경계 및 시설의 취치, 형태, 규모 등을 개념으로 표시한 것으로서 개별토지의 구체적 토지이용계획과는 직접적인 관련 이 없음 이라는 특기사항을 표시하도록 하여 계획의 정책적 성격을 강화하였다.

④ 논리적 연계성

계획의 논리적 연계성은 81년 계획수립의 기본원칙으로 강조되었으며, 개정마다 강화되고 있다. 1995년 기본계획 작성의 유의사항으로서 계획논리와 합리성의 확보, 계획의 일관성 확보라는 원칙을, 토지이용계획의 지침으로서 각 부문별 계획의 상호관 계를 고려하여 계획단위 또는 생활권별 토지이용방향을 제시하라는 원칙을 제시하였 다. 1999년에는 각 부문별 계획은 부문별 목표, 전략, 실천계획의 순서로 하며, 부문별 계획의 내용이 상호 연계되도록 수립하여 전체계획의 통합성을 제고하라는 원칙이 추가되었다. 토지이용계획의 지침으로서 각 부문별 계획의 상호관계를 고려하여 토지이용과 성장관리시스템을 생활권 및 단계별로 토지이용방향을 제시하라고 명시 하고 있다. 이로써 비전-목표-전략-실천계획으로 이루어지는 수직적 체계성과 각 부문계획이 토지이용계획으로 귀결되는 수평적 체계성이라는 계획에서 필요한 두 가지 논리적 체계성이 계획수립지침 상으로는 명확해졌다. 2003년 계획의 통일성과 일관성이란 용어가 새로 추가되어 각 부문계획 간의 연계성을 강조하였다.

(2) 국토계획법 제정 이후의 도시기본계획수립지침 흐름

① 수요를 반영한 시가화예정용지 조정

도시기본계획상 시가화예정용지의 조정가능 범위를 단계별 수요량의 10%로 제한 하여 계획의 빈번한 변경이 불가피하므로, 2004년 개정에서는 시가화예정용지를 수요에 따라 적의 조정할 수 있도록 단계별 수요량의 30%범위 내에서 조정 가능하도록 변경하고, 인구배분계획도 30% 범위 내에서 조정 가능하도록 개선하였다.

② 인구추정방식의 변경

기존 도시기본계획 수립에서는 당해 시․군의 목표 연도(2020년 또는 2025년)까지 계획인구를 추정하고, 당해 도시의 생활권별ㆍ단계별(향후 20년간을 5년간씩 4단계 로 구분)로 구분하여 계획인구를 배분하도록 하고 있으나, 생활권별로 배분된 계획인 구는 다른 생활권으로 이동이 제한되며, 특히 특별시 및 광역시는 대생활권 중심으로 생활권이 형성되어 있으나 소생활권까지 구분되어 있어 인구운영이 경직적인 문제가