지방자치시대의 가속화 및 성숙의 시대에 지자체장의 지자체 경영마인드는 도시기 본계획과 상당한 갈등관계에 놓이고 있는 것으로 파악되고 있다. 지자체에 대한 의욕적인 정책추진은 필연적으로 도시기본계획과의 갈등을 유발시키고 있으며, 대부 분 도시기본계획을 변경하거나 재수립하는 것으로 드러났다. 그러나 도시기본계획을 재수립한다고 하더라도 몇 가지 애로사항에 봉착하게 되는데, 첫째는 도시기본계획의 재검토기간이 5년인 것에 비해 지자체장의 임기는 4년이고, 이마져도 서로 어긋나는
경우 자기가 수립한 도시기본계획을 운영하기는 어렵다는 것이고, 둘째는 재수립에는 최소한 2~3년이 소요되기 때문에 계획이 승인될 시점에는 지자체장의 임기가 완료에 가까운 시점에 도달하는 경우가 많고 임가와 어긋나는 경우에는 임기를 넘겨서 승인되는 경우가 많아 지자체장의 활용도는 지극히 낮은 실정이다. 서울시의 경우도 전임 시장시기에 시작한 도시기본계획 재수립이 현 시장 재임까지 이어졌고, 현 시장은 계획안을 전면 재검토하고 있는 상황이다. 셋째는 법제도가 지극히 경직되어 있기 때문에 지자체장의 의지를 자유롭게 담아내는데 한계가 있다는 것이다. 따라서 각 지자체장은 도시기본계획의 활용을 꺼려하고 있으며, 자유롭게 시장의 의지를 담을 수 있는 장기발전계획을 수립하여 운영하고 있는 실정이다.
chapter 5
주요개선과제 및 결론
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주요 개선과제 및 결론
본 장에서는 앞선 제도 검토와 국외 사례 분석, 운영실태 파악을 통해 확인된 도시기본계획의 주요 이슈에 대하여 개선과제를 도출하고 앞으로의 추가적인 연구의 필요성을 서술한다. 이를 위해 본 연구의 목적인 도시기본계획의 효율적인 개선이 이루어질 수 있도록 본문에서 분석한 내용을 종합적으로 정리하고, 앞으로 해결해야 할 결론을 도출하였다.
1. 도시기본계획의 주요이슈
앞장을 통하여 도시기본계획의 수립현황과 운영실태, 그리고 외국사례를 살펴보았 다. 주요개선과제를 도출하기에 앞서 우리나라 도시기본계획의 수립현황과 운영실태 를 바탕으로 주요이슈를 다시 한 번 정리하면 크게 내용적인 측면과 운영적인 측면으로 구분할 수 있을 것으로 판단된다. 내용적인 측면은 주로 수립내용에 근거한 것들이고 운영적인 측면은 도시기본계획을 운용하고 관리하는 부서와 지자체장과의 관계에서 오는 것들이 대부분이다.
1) 내용적인 측면
세부적으로 공간을 분화하여 중심지를 설정한다든지, 설정한 중심지를 조성할 실제적 인 전략이 이하 부문계획에서 제시되어 있지 않는 것이다. 심지어는 인구가 정체 혹은 감소되는 도시들도 공간구조의 다핵화를 추진하는 계획을 수립한 경우도 있었다.
이러한 공간구조의 다핵화는 최근의 도시재생정책과도 상충된다. 왜냐하면 서울시를 제외한 나머지 도시들의 경우 대부분 신도시나 신시가지에 부도심기능을 부여하고 있는데, 이는 인구와 유인기능이 원도심에서 신도심으로 더욱 이전되는 현상을 부채질 하여 원도심의 침체를 부추기는 효과를 낳고 있기 때문이다.
둘째는 인구 등 각종 지표의 과다 설정 및 토지수요의 과대 추정이다. 우리나라 각 도시들의 도시기본계획 2020(2025) 목표연도 인구를 모두 합하면 약 9,000만 명에 이르는 것으로 추정되나, 통계청의 2020년 인구는 5,143만 명에 이를 것으로 예측하고 있다. 이렇게 인구를 포함한 계획지표의 과다 설정은 계획의 방향을 왜곡시 켜 현실과는 동떨어진 계획을 수립하게 한다. 그 대표적인 예로 과다인구지표는 과다한 토지개발수요량을 산출함으로서, 불확실한 토지시장에 과도한 개발 가능한 토지를 진입시키는 효과를 불러오고, 이는 토지의 저개발 또는 미개발로 이어지며 비효율적·비절약적 토지이용으로 이어진다.
셋째는 토지개발 및 관리에 대한 정책방향 제시 미흡이다. 특히 도시기본계획이 비도시지역에도 수립하게 된 이면에는 비도시지역의 체계적 관리와 기존 용도지역제 의 한계를 보완하고자 하는 의도도 있었다. 그러나 각 지자체의 도시기본계획 내용을 살펴보면 비도시지역에 대한 정책이 거의 존재하지 않는 실정이다. 특히 난개발문제에 있어서는 전혀 개입을 하지 않고 있으며, 농촌지역의 정주체계나 농업생산기반에 대한 내용 또한 전혀 없는 상황이다.
넷째, 백화점식 부문계획의 비실효성이다. 도시기본계획 수립지침에는 토지이용을 포함한 8가지의 부문계획을 반드시 수립토록하고 있으며, 이를 세분하면 12~13개의 부문계획을 반드시 수립하여야 한다. 이러한 계획들은 도시기본계획 수립시 새로이 수립되는 것이 아니라 이미 각 부서에서 만들어져 있는 각종 중장기 계획들을 받아주는 수준의 계획을 수립하고 있다.
2) 운영적인 측면
첫째는 도시기본계획의 정체성 및 역할 미흡이다. 청사진적 계획과 전략적 도시정책 계획에 대한 논쟁은 도시기본계획의 도입때부터 제기되어 왔었다. 지난 30년 동안의 도시기본계획은 급속한 도시화와 산업화가 맞물려 경제개발 및 성장을 주요 목표로 신규 토지의 개발 및 이용계획에 중점을 두었다. 그리고 계획환경이 급격하게 바뀌고 있는 최근에까지도 도시기본계획제도의 위상 및 정체성에 대해서는 여전히 기존의 틀을 유지하고 있다. 그러나 인구감소와 함께 개발의 수요가 거의 없는 근본적이고 구조적인 계획환경의 변화에도 적절히 대응할 것인가에 대해서는 많은 논란이 제기되 고 있다.
둘째는 타 부서와의 포괄적 협조부족에 따른 도시기본계획 활용성의 협소이다.
도시기본계획이 공간계획뿐만 아니라 모든 비물적계획을 포함하는 진정한 종합계획 이라면 비단 도시계획 관련 부서뿐만 아니라 타 부서에서도 참고하는 중요한 정책도서 가 되어야 할 것이다.
셋째는 지자체장과의 갈등이다. 앞서 언급하였듯이 여러 가지 이유로 지자체장은 도시기본계획의 재수립을 꺼리고 오히려 장기발전계획을 수립하여 시정의 지침서로 삼는 경우가 많았다. 이에 대한 해결책으로 지자체장의 임기와 도시기본계획의 재검토 기간을 일치시키자는 의견도 제시되고 있는 실정이다. 전문가들은 도시기본계획의 재검토 기간을 지자체장의 임기와 맞추는 경우 계획이 지자체장의 전유물이 되어 선심성 또는 민원성 계획들이 난무 할 것이라고 경고하고 있다. 설문조사 결과 도시기 본계획의 역할이 제대로 수행되지 못하는 이유 중 두 번째로 높은 것이 지자체장의 의지에 의한 것으로 드러났다.
2. 개선과제의 도출
1) 계획환경 변화에 따른 주요이슈별 과제
본 연구의 범위는 앞서 밝힌 바와 같이 도시기본계획의 운영실태에 주안점을 두고 있다. 그러나 운영실태 분석을 위해서는 반드시 내용적 측면을 분석할 수 밖에 없고 따라서 부수적으로 내용적인 측면을 다룬다고 하였다.
주요이슈를 내용적 측면과 운영적 측면으로 정리하고 보면, 운영적 측면에서 개선이 이루어질 경우 내용적 측면은 많은 부분이 개선되어야 하거나 삭제될 수 밖에 없는 것들이 대부분이다. 즉, 도시기본계획의 정체성 및 역할을 정책계획으로 가져갈 경우 부문계획은 주요이슈와 연계된 것만 다룰 것이고 그러다 보면 앞서 지적되었던 각종 지표, 공간구조 등은 연동하여 해결될 가능성이 높다는 것이다. 또한 토지개발 및 관리정책의 미흡 역시 계획의 정체성이나 역할과 중복되는 경향이 짙다. 따라서 운영적 측면을 중심으로 개선과제를 도출하되, 계획환경의 변화에 대응하여 기본계획 이 극복해야할 과제를 도출하기로 한다.
우선 인구 저성장에 따른 대량표준개발의 한계로 인하여 도시기본계획도 청사진적 계획에서 탈피하고 정체성 및 역할을 분명히 할 필요가 있을 것이다. 이와함게 도시 및 주거환경에 대한 관심고조에 부응하여 공간적 틀만 다룰 것이 아니라 비물적 계획을 포함하는 계획수립이 필요하고 도시경쟁력제고와 기후변화에 대응하여 보다 큰 안목적인 스케일의 정책이 필요할 것으로 판단된다.
둘째, 주거 및 도시환경의 관심고조와 도시경쟁력 차원에서 도시기본계획은 탈 도시계획부서화 할 필요가 있다. 또한 도시기본계획이 진정한 해당 도시의 정책지침서 로 역할을 위해서는 모든 정책도서에 우선하는 권위를 부여할 필요성이 제기된다.
셋째, 모든 계획환경의 변화에 해당 지자체의 적극적 대응은 지자체장의 노력과 정책결정에 연동된다고 본다면 제도의 틀에 얽매이지 않는 제도적 변화와 임기와의 연동화가 필요하다고 볼 수 있다.
[그림 5-1] 도시기본계획 주요 이슈 및 개선과제
2) 주요 개선과제
(1) 도시기본계획의 정체성 및 역할 명확화
우선은 경제개발위주의 청사진적 개발계획에서 탈피하는 것이 주요 과제이다.
우선은 경제개발위주의 청사진적 개발계획에서 탈피하는 것이 주요 과제이다.