(1) 도시공간구조
도시기본계획서에는 지자체의 의지로 추진 가능한 것과 그렇지 않은 것으로 구분되 는데, 도시공간구조와 인구지표 등의 계획은 여건의 변화에 민감하게 반응하고 과거 축적되어온 추이를 벗어나기는 어렵다는 측면에서 의지의 반영이 쉽지 않은 반면 각종 정책현안들이나 사업들은 의지에 따라 추진이 가능하다는 측면에서 다르다고 할 수 있다. 결국 지자체의 의지로 추진이 곤란한 계획은 얼마나 여건의 변화와 과거 추이를 감안하여 합리적이고 실제의 현상에 근접하게 수립할 것인가가 관건이라 고 볼 수 있다. 도시공간구조의 경우 대부분의 지자체가 현재 반영되고 있는 도시의 공간구조를 현실화하여 계획하고 있다는 측면에서 실현성 정도를 파악하기는 어려울 것으로 판단된다. 다만, 도시공간구조의 분화 또는 통합현상을 어떻게 해석하고 받아들이느냐에 따라 지자체 별로 도심 또는 부도심, 지역중심 등 다양한 용어로 계획하고 있는 것을 볼 수 있었다. 전문가들의 의견을 들어보면 90년대 이후 대도시급 이상의 도시들에서 신도시 또는 신시가지 열풍이 불면서 도시가 다핵구조로 분화되는 현상이 심화되고 있는데, 그러나 그것이 전통 도시계획이론에서 보듯이 도심 혹은 부도심, 지역중심으로 볼 만큼 규모나 위계를 지닐 것인가에 대해서는 비판적인 견해가 강하다. 즉, 보다 광역적인 측면에서 도시규모나 도시가 가지는 위계상 다수의 부도심 또는 지역중심을 가질 만큼의 수준인가에 대해서는 논란의 여지가 많다는 것이다.
지자체의 다른 부문들을 살펴보면 설정해 놓은 공간구조로의 이행을 위한 실제 추진전략이 전무하다는 측면에서 이 같은 논란이 더욱 커질 수 있다는 것이다. 부도심 혹은 지역중심으로 발전시켜 나가기 위해서는 그러한 중심지 역할을 할 수 있도록 상업·업무기능을 추가 입지시키고 기타 서비스기능을 집중시키는 등 개발이나 관리전 략정도가 제시되어야 함에도 전혀 그러한 내용을 찾아볼 수 없다는 점에서 문제점이라 고 할 수 있다.
(2) 인구지표
인구지표의 경우 거의 모든 지자체들이 실제보다는 과추정하는 것으로 분석되었으 며, 실제 도달율은 70 ~ 80%정도인 것으로 분석되었다. 사례도시들에서 확인 가능한 2단계, 2010년까지의 계획인구대비 실제인구 도달률을 살펴보면 천안시 88%, 순천시 87%, 강릉시 77%, 담양군 85% 정도인 것으로 분석되어졌다. 설문조사 결과 지자체 담당자도 이 부분은 인정하고 있는데, 인구 등 기본계획상 지표가 실제로 어느 정도 실현되었냐는 질문에 실현되지 않았다는 응답이 46.9%로 가장 많았고, 보통 43.8%로 나타났다. 이 같은 인구지표는 지자체내 타 부서에서 조차 외면당하는 실정인데, 실질적으로 사업을 추진하는 부서에서는 계획인구가 과도하는 이유로 인구지표를 다시 설정하여 사업을 추진하는 것으로 드러났다.
구 분 계획인구 실제도달인구 도달율 비고
서울시 10,037 10,312 102
수원시 1,180 1,077 91
천안시 630 557 88
순천시 310 272 87
강릉시 280 218 77
담양군 56 48 85
주 1. 순천시의 경우 목표연도가 2025년이라 목표연도인구는 3단계(~2020년)인구 적용 2. 수원시의 경우 2003년도 최초 수립이후 2009년도 변경한 숫자임
<표 4-7> 사례도시 도시기본계획 2단계(~2010) 계획인구 도달정도 (단위 : 천인, %)
도시기본계획의 인구지표는 중앙정부와 협의를 거치고 광역자치단체의 확정을 거친 유일한 지표라는 측면에서 공신력을 갖기 때문에 많은 지자체에서 관심을 가지고 있는 것으로 판단된다. 또한 이러한 공신력을 바탕으로 과다책정이라는 것을 알면서도 여유 있게 토지개발이나 시설물량 그리고 소요재원 등의 확보에 결정적인 지표역할을 하기 때문에 지자체에서는 가급적 높게 인구지표를 설정하는 것으로 파악된다.
광역자치단체나 중앙정부에서는 기초자치단체의 인구지표의 과다책정을 지양하 도록 하고 있으며, 도시기본계획 수립지침에서도 엄격하게 추계방법을 예시하고 있다. 그러나 인구가 지속적으로 감소하고 있는 지자체의 경우, 각종 도시재생 프로그 램을 통하여 지역이 발전되고 인구가 증가되게 계획하는 것이 당연한 것이 아니냐는 불만을 토로하고 있어 인구지표의 설정에 적지 않은 논란이 예상된다.
(3) 토지이용
토지이용은 대부분 인구지표를 바탕으로 필요한 용지를 산출하기 때문에 역시 계획량과 실현량은 많은 차이를 보이고 있다. 지침에서는 설사 다음단계의 시기가 도래하더라도 인구가 계획수치에 도달하지 못하면 토지개발 혹은 용도지역의 변경을 하지 못하도록 하고 있다. 이에 따라 천안, 수원 등 수도권 도시들도 인구증가율 둔화 및 부동산 경기의 침체로 많은 사업들이 보류되면서 토지이용 실현율은 저조한 것으로 파악되어졌다. 천안시는 2010년까지 시가화예정용지를 15.229㎢로 계확하고 있으나 절반수준인 7.528㎢만을 실현시켰으며, 누적으로 본다면 주거용지는 74%의 도달율을 보이고 있다. 참고적으로 인구도달률은 88%이다. 순천시 주거용지의 경우 2010년까지 누적 계획량 27.208㎞중 실제 주거지역 면적은 20.117㎞로서 73%
도달률을 보이고 있다.(인구도달률 87%) 강릉시의 주거용지 경우 21.173㎞중 실제 주거지역 면적은 16.872㎞로서 79%의 도달률을 보이고 있다.(인구도달률 77%)
한편, 내부적으로 가지고 있는 시가화예정용지의 위치나 개발방향은, 도시지역에서 는 거의 일치하도록 실현되고 있는 반면 비도시지역에서는 내부적인 방침과 전혀 맞지 않는 것으로 분석되어졌다. 개발가능지가 거의 없는 도시지역에 비하여 비교적 개발가능지가 넓게 분포하고 있는 비도시지역의 경우 계획상에서 개발예정지를 사전에 예고하기란 쉽지 않기 때문이다. 더구나 지침에서는 불확실성과 토지투기의 증가로 시가화예정용지의 위치지정을 허용하지 않기 때문에 내부적으로는 개발예정 지가 있더라도 공식적으로는 표현하고 있지 않아 개발행위허가 신청이 지자체의 방침과 다른 곳으로 들어오더라도 이를 유도할 방법이 없는 것으로 분석되어졌다.
구분 주거용지(지역) 상업용지(지역) 공업용지(지역) 관리용지(관리지역) 서울시 309.100 (309.3) 28.100 (26.1) 28.000 (27.6)
-수원시 43.318 (42.854) 5.901 (5.730) 3.348 (4.119) -천안시 29.375 (27.238) 14.483 (12.601) 14.247 (11.238) 순천시 27.208 (20.117) 3.375 (2.976) 5.071 (4.167) 5.880 (3.686) 강릉시 21.173 (16.872) 3.101 (1.818) 6.237 (4.196) 16.120 (2.316) 담양군 9.891 (8.923) 0.329 (0.255) 2.197 (0.410) 4.712 (2.572) 주 1. ( )안은 실제 지정량
2. 서울시는 단계별 배분계획을 하지 않아 2020년의 토지계획량 수치 3. 수원시는 자료구득이 어려워 분석이 불가했음
<표 4-8> 사례도시 토지이용계획 실현정도(2010년도 2단계기준)
(단위 : ㎞)
(4) 기타 부문별 계획
그 외 부문별계획의 경우 도시계획 관련 부서에서는 추진정도를 점검하거나 연계하 지는 않는 것으로 파악되어졌다. 다만, 각 부서별로 수립되어진 계획들이 추진되고 있을 것이라고만 확인해 줬으며, 대부분의 부문계획이 실효성이 없다고 주장하고 있다. 도시계획 관련부서가 도시기본계획을 중요하게 여긴 반면, 타 부서에서는 도시기본계획 대신 각 부서별로 추진하는 계획을 중요하게 여기기 때문에 잘 추진되고 있을 것이라는 추론이다.