III. 현행 식품 · 화장품 성분표시 규제의 개요와 문제점
2) 시장 경쟁질서의 침해 가능성
이 식품의 안전성을 담보할 수 없다. 특히, 5% 이하 비중을 차지하는 복합원재료에 섞여서 표시대상에서 제외되는 주요 요소인 식품첨가물은 그 속성 자체가 식품 자체의 맛과 기능을 결정하는 것이 아니라 풍미, 미각, 보존기간을 인위적으로 조정하는 부차적인 목적을 위한 것으로 식품자체의 맛과 기능에 영향을 주지 않기 위해 그 속성상 5% 이하의 미량이 첨가 되는 것이 당연한 것이다.
따라서 첨가되는 양이 중요한 것이 아니라, 천연식품에 인공적으로 첨가되어 자연 상태의 보존기간 및 풍미, 색, 자연적 특성을 조정하였다는 것 자체가 상품 품질에 직접 영향을 주 는 요소이다. 결과적으로 미국, EU의 기준과 달리 5% 이하 복합원재료에 포함된 성분에 대 한 표시면제 기준을 두는 것은 소비자가 처하는 정보비대칭 상황을 악화시키고 다음에서 논 의하는 것처럼 시장경쟁에 영향을 주는 문제점을 야기한다.
상품을 선택하려는 경향을 보이고 있고, 사업자들 또한 그 내용을 잘 알고 있다. 따라서 최 근 식품 소비자 선택에 있어서 식품 원재료 성분 안에 기재된 인공적 풍미, 식감, 보존기간, 시각적 효과를 구현하는 식품 첨가물의 존재는 실제 사용된 양에 관계없이 식품의 품질 결 정에 결정적인 영향을 미치는 요소이다. 그런데 이와 같은 상품품질과 소비자 선택에 핵심 적인 식품 원재료 성분 정보를 공개하지 않도록 허용하는 것은 자연재료를 사용하여 품질 높은 상품 생산보다는 마켓팅 투자와 브랜드 이미지 관리에 집중한 대규모 기업의 상품에 소비자가 현혹되는 것을 방치하는 결과를 가져온다.149)
예를 들어, <그림 1>에서 예시된 상품은 한국인이 누구나 사용하는 필수적인 ‘간장’으로 그 색깔과 냄새는 모든 상품이 유사하고, 품질의 차이는 오랜 숙성기간 동안 대두의 아미노 산이 분해되어 나타나는 구수한 감칠맛과 원재료인 대두의 품질 등에 의해 결정된다. 그러 나 <그림 1>의 성분을 사용한 상품은 자연식품을 표방하는 대규모 기업의 상품임에도 실제 가장 핵심적인 감칠맛의 구현을 위해 인공 화학조미료인 MSG와 그 대체물인 가수분해 단 백질류를 사용한 것으로, 미국과 EU의 표시규제 규정에 의하면 모두 각 성분의 통상명칭 혹 은 일반명칭을 표시하여야 한다.150) 그러나 <그림 1>의 제품은 왼쪽 한국 상품의 표시 내용 에 MSG를 비롯한 기타 향미증진제와 같은 핵심적 정보는 생략한 체, ‘자연숙성’, ‘무(無)’,
‘안전’, ‘무첨가’라는 친환경적 표현을 표시하고 ‘다시마 액기스’, ‘쇠고기 육장’ 등의 천연재 료을 암시하는 복합재료 명칭만을 기재하여 소비자들이 실제 이 제품이 인공화학 첨가물을 전혀 사용하지 않은 순수 자연식품이라는 착각을 가지게 된다. 더 나아가 해당 제품의 생산 자가 ‘자연식품’ 이미지로 잘 알려진 대규모 기업이라는 점에서 그 동안 해당기업이 마케팅 을 통해 구축한 친환경 이미지와 불충분한 성분표시가 결합하여 강력한 소비자 유인을 형성 하게 된다.151)
<그림 1> 상품을 제조한 대기업과 달리 최근 친환경 제품을 생산하는 다수의 소비자생활 협동조합 등의 신규 시장진입자들은 실제 화학조미료 및 단백질가수분해 효소 등의 인공향 미증진제를 첨가하지 않고 제품을 생산하기 위해 품질 높은 대두를 사용하고 오랜 숙성기간
149) See supra note 35.
150) See supra note 99(미국의 MSG 표시), 100(미국의 가수분해 단백질류 표시), 129(EU 식품첨가물 표시).
151) 여정성, 앞의 글, 133면(“사업자들은 상표의 브랜드화를 통해 상품 · 서비스 표시를 광고의 수단으로 활용하 는 경향이 강하고, 정부규제가 존재하지 않는 사항에 대해서는 임의적 기재사항으로 간주하여 소비자 유인 수단으로 활용함”).
을 거쳐야 하기 때문에 높은 생산비용을 소모하여 품질은 높지만 가격이 비싼 제품을 생산 할 수밖에 없다. 그러나 현행 식품 등 표시기준은 실제 중요한 성분 내용표시를 은닉할 수 있도록 허용함으로써 생산단가가 비쌀 수밖에 없는 이들 소수 친환경제품들의 성분표시 내 용도 역시 <그림 1>의 대규모 기업과 동일하게 나타나고, 결국 상대적으로 높은 가격을 상 쇄시켜줄 품질에 대한 적절한 비교평가를 받을 수가 없게 된다. 따라서 품질이 낮은 대규모 기업의 상품들보다 경쟁력이 현저히 떨어지는 결과가 발생한다.
그러나 이와 같은 대규모 사업자들의 핵심정보 미표시는 기업의 브랜드 이미지와 결합하 여 상품의 품질과 관련 없이 우수한 신규진입자의 시장진입과 경쟁을 방해하고 있음에도, 적극적인 오인유발 행위가 아니라는 점에서 독점규제법상 부당한 고객 유인행위에 해당하 기 어렵고,152) 식품위생법에 근거하여 식품의약품안정처가 직접 표시기준을 규제하기 때문 에 표시 · 광고의 공정화에 관한 법률에 근거한 공정거래위원회의 중요정보 표시의무가 요 구될 수도 없다.153) 따라서 식품안정처의 사전규제가 개선되지 않는 한 규제의 공백이 발생 하고, 공정거래위원회의 시장구조개선을 위한 감시노력에도 불구하고 상품의 실질적인 가격 과 품질이 아닌 다른 수단으로 식품시장의 독과점 구조는 계속 유지될 수밖에 없다.
(2) 화장품 원재료 성분의 ‘표시방법’의 실패와 정보제공 기능의 상실
표시규제의 핵심적 목표는 ‘상품정보의 외부 표시’ 자체에 있지 않고, 이 논문 II.1(2)에서 논의한 바와 같이 상품정보의 비대칭성에 의하여 발생하는 시장실패를 막기 위한 것이어야 한다. 따라서 표시규제의 내용은 단순한 표시강제에 의미가 있는 것이 아니라, 소비자가 ‘표 시정보를 이용하여 상품간 품질을 합리적으로 비교할 수 있는 여건을 적절한 표시방법’을 통해 조성하는 것이어야 한다. 이와 같은, 표시방법의 적절성이 확보되지 않는다면, 앞서 논 의한 식품 성분의 원재료를 모두 공개되는 경우에도 소비자의 표시정보에 대한 무관심 현상 이 발생할 수밖에 없다. 현재, 한국의 화장품 성분표시 제도개선과 시행 후 나타나는 문제점 은 이와 같은 현상의 가장 적절한 예가 된다.
152) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제23조 2항 시행령 36조 제1항, 별표 1의2, 4. 나. 위계에 의한 고객유인 행위(부당한 표시 · 광고 외의 방법으로 자기의 상품 용역 등에 대해 경쟁자보다 우수한 것으로 고객을 오 인시키는 행위)
153) 표시 · 광고의 공정화에 관한 법률 제4조 1항 단서 (”다만, 다른 법령에서 표시ㆍ광고를 하도록 한 사항은 제외한다”).
우선, 한국의 화장품 표시에 관한 현행 규정은 미국 EU와 동일한 전성분 표시제를 원칙 으로 하고 있다는 점에서 식품 성분표시 제도에서 발생하는 실제 사용된 성분의 은닉 가능 성은 일부 착향료를 제외하고 비교적 적다고 할 수 있다. 그러나 III.1(2)2)에서 언급한 바와 같이 오히려 전성분 표시제로 전환하여 실제 사용성분을 모두 표시한 후에 오히려 소비자의 무관심을 유발하고 있다는 현실은 화장품 전성분 표시가 안전하고 적합한 원재료를 사용한 우수 품질의 상품을 식별하는 데는 거의 도움을 주지 못한다는 것을 의미한다.154) 그 원인 은 이미 1970년대 말에 화장품 전성분 표시 제도를 도입해온 미국 · EU와 비교할 때 한국 소비자들의 화장품 성분에 대한 이해도가 낮기 때문이라고 해석할 수도 있으나, 가장 중요 한 원인은 국내 소비자들의 표시 이해도를 고려하지 않고, 미국 · EU의 표시방법을 그대로 답습하여 소비자의 이해도를 떨어트리는 ‘표시방법’에 문제가 있다고 할 수 있다.
따라서 앞서 논의한 식품성분의 완전공개도 이와 같은 ’표시방법‘에 대한 효과적 규제를 함께 고려하지 않는다면 규제개선의 결과는 무의미하다고 할 수 있다.155) 표시규제가 단순 한 정보의 나열만을 요구한다면, 소비자의 무관심을 야기할 뿐 상품표시의 목적을 달성하였 다고 볼 수 없고, 이것은 식품 성분표시나 화장품 성분표시나 크게 다를 바가 없다.