현행 시공능력평가제도 하에서 ‘건설업자 시공능력’의 법적인 정의는 “건설업 체가 수행할 수 있는 1건 공사의 예정금액”으로 정의하여 건설업자의 연간 경영현 황을 평가하고 있다. 그러나 시공능력은 “건설업체가 수행할 수 있는 1건 공사의 공사예정금액”이라는 개념 외에도 “특정공사의 수행여부”, “연간 수행 공사의 규모”, “공사기간 중 도산에 이르지 않을 가능성” 등으로도 정의할 수 있다. 이 때
“특정공사의 수행여부”는 사전적격심사의 목적과 겹치는 부분이 있으며, “도산에 이르지 않을 가능성”은 신용평가와 중복되는 측면이 있다. ‘건설업자의 시공능력’에 대한 개념을 어떻게 규정하는 가에 따라 평가제도의 내용, 특히 평가방식 및 평가항목의 적정성 여부가 결정될 수 있다. 따라서, 시공능력평가제도의 개선은
‘시공능력’에 대한 명확한 개념 정의에서부터 시작하는 것이 필요한 것으로 판단된다.
(2) 서열화의 문제점
건설업체의 능력을 획일화된 잣대로 평가하고 이를 금액으로 환산하여 순위를 공개하다 보니 업체 간 불필요한 경쟁심리를 유발하고 있다. 특히, 평가항목의 가중치에 따라 평가의 순위가 바뀌다 보니 정부가 정책적 목표에 의해 항목 간 가중치를 조정하기도 쉽지 않은 상황이다. 중소건설업체를 보호하기 위해 시공능력평가액을 기준으로 물량을 배분하는 현행 방식을 변경하여 금액에 의한 순위를 등급별로 분류해 제시하는 방법도 가능할 것이다. 즉, 공사의 특성, 규모가 다양한 상황에서 1건의 공사수행능력을 금액으로 정확하게 측정하기 어렵다면, 일본의 경영사항심사와 같이 점수로 측정하고 해당 등급 내에서 발주자가 프로젝 트의 성격에 맞게 선택할 수 있도록 하는 것도 고려해 볼 수 있을 것이다.
제 3 장 시공능력평가제도 현황 및 문제점 35 2) 평가방법의 합리성
(1) 평가항목의 등가성 미흡
시공실적, 경영상태, 기술력, 신인도 등 서로 이질적인 평가항목(요소)을 금액 으로 단일 계량화하는 것은 개별 평가항목별 평가를 왜곡할 수 있다. 경영평가의 경우 건설업자가 기한 내에 공사를 완료할 수 있는 재무적 건전성이 있는가를 평가하여야 하는데, 경영평가 결과를 금액화하여 합산함으로써 시공능력평가액 자체만으로는 업체의 재무적 건전성을 판단하기 어렵다.
이에 따라 발주자가 건설업체의 재무상태 및 기술력을 판단하고자 해도 각 항목이 비중으로 합산된 결과로는 해당 능력을 파악하기 어려운 것으로 보인다.
재무상태는 신용평가기관의 신용등급이 더 정확한 정보이고, 기술자의 현황도 기술자협회를 통해서 받는 것이 더 적합한 정보로 인식되고 있다. 특히, 기술능력 평가에 들어가 있는 퇴직공제 불입금의 경우 기술능력과는 큰 상관없이 정책적인 필요에 의해 반영되어 평가결과를 왜곡하고 있다고 지적되고 있다.
개별항목별로 내용을 공시하여 발주자가 스스로 판단하게 하는 방법을 생각할 수 있으나, 각각의 정보를 손쉽게 비교할 수 있도록 계량화하는 방법은 필요한 것으로 보인다. 경영능력, 기술능력, 신인도 등은 항목을 시공능력평가액으로 합산하지 않고 원자료를 공개하는 방법도 고려할 수 있다. 다만 수많은 건설업체 중에서 발주자가 적절한 업체를 선정할 수 있도록 하기 위해서는 많은 개별정보를 쉽게 판단할 수 있는 계량화된 지표산정은 필요한 것으로 보인다.
(2) 항목별 비중의 형평성 논란
건설업체의 시공능력은 평가항목의 비중에 따라 그 결과가 달라질 수 있는데, 설문조사 결과 현재 비중에 대해서 개별 건설업체의 이해관계에 따라 크게 공사시 공실적의 비중이 높아야한다는 의견과 경영평가비중이 높아야한다는 의견으로 대립하고 있는 것으로 나타났다. 건설업체의 의견 대립으로 시공능력평가제도의
36 시공능력평가제도 개선방안 연구
항목별 비중이 해마다 달라지는 현상을 보이고 있다. 특히, IMF 이후 대형건설업체 들의 부실화로 인해 경영평가액 비중을 상향 조정하여 경영평가액이 시공실적평 가액에 비하여 과도하게 산정되는 결과를 초래하여 시공경험 및 기술력 향상 유인이 부족하다는 문제가 제기되어 평가항목 비중의 조정으로 순위에 영향을 받는 건설업체들의 이의제기가 지속되고 있다. 하지만 경영평가액 상향조정은 건설업체들의 재무건전성 제고에 기여하였다는 긍정적인 측면도 있다.
연도 실적평가액 경영평가액 기술능력평가액 신인도평가액
2001 48.7 30.8 15.3 5.2
2002 44.5 36.2 14.3 5.0
2003 42.4 38.4 14.5 4.7
2004 39.1 41.2 15.5 4.2
2005 42.9 33.2 19.1 4.8
2010 41.7 27.8 25.4 5.1
2011 43.4 26.4 27.0 3.2
2012 40.7 26.4 27.7 5.2
<표 3-10> 시공능력평가 항목별 비중 변화
(단위: %)
자료: 대한건설협회
(3) 평가범위의 문제점
현재 시공능력평가는 공종(업종)별로 이루어지고 있어 특정공사의 시공실적 및 기술능력이 필요한 경우 유용성이 떨어지는 것으로 지적되고 있다. 현재 시공능 력평가는 종합건설업 5개 업종과 전문건설업 25개 업종별로 이루어지고 있다.
단순히 업종별로 평가하는 경우 시설물의 특성에 따라 요구되는 기술적인 공사수 행능력을 평가할 수 없다. 이로 인해 특정공사의 경우 PQ 또는 적격심사라는 별도의 평가과정을 통해 재평가하는 과정을 거치게 되어 평가의 중복으로 인한 행정적ㆍ경제적 비효율이 발생하고 있다. 또한, 건설업체의 전문화 유도라는 정책적 목표와도 배치되는 것으로 지적되고 있다.
제 3 장 시공능력평가제도 현황 및 문제점 37 시공능력평가는 업종별로 되어 있지만 PQ심사는 시설물별로 이루어져 있어 상호연계가 부족하다. 그리고 현행 PQ심사나 적격심사는 국가계약법을 준용하여 이루어지므로 시공능력평가의 결과가 이에 직접적으로 영향을 미치지 못하고 있다. 발주자의 입찰자 선정에 필요한 정보제공을 위한 시공능력평가제도의 목적 을 고려할 때, 시공능력평가제도의 틀 속에서 업종별, 공사종류별 평가기준이 보다 더 체계적으로 제시될 필요가 있다.
시공능력평가 공종 PQ심사 공종
종합 건설업
토목건축업, 토목공사업, 건축공사업, 산업
ㆍ환경설비공사업, 조경공사업 교량(기둥 사이의 거리가 50미터 이상 또는 길이 500미터 이상)건 설공사, 공항건설공사, 댐축조공사, 에너지저장시설공사, 간척공사, 준 설공사, 항만공사, 철도공사, 지하 철공사, 터널공사가 포함된 공사, 발전소건설공사, 쓰레기소각로건설 공사, 폐수처리장건설공사, 하수종 말처리장건설공사, 상수도(지름 1 천밀리미터 이상, 정수장 포함) 건 설공사, 관림집회시설공사, 전시시 설공사, 공용청사(연면적 2만제곱 미터 이상)건설공사, 송전공사, 변 전공사, 공동주택(16층이상) 건설 공사
전문 건설업
실내건축공사업, 토공사업, 미장·방수·
조적공사업, 석공사업, 도장공사업, 비계·
구조물해체공사업, 금속구조물 ·창호공사 업, 지붕판금·건축물조립공사업, 철근·
콘크리트공사업, 기계설비공사업, 상·하 수도설비공사업, 보링·그라우팅공사업, 철도·궤도공사업, 포장공사업, 수중공사 업, 조경식재공사업, 조경시설물설치공사 업, 강구조물공사업, 철강재설치공사업, 삭 도설치공사업, 준설공사업, 승강기설치공 사업, 가스시설시공업(제1종), 가스시설시 공업(제2종), 가스시설시공업(제3종), 난방 시공업(제1종), 난방시공업 (제2종), 난방시 공업 (제3종), 시설물유지관리업
<표 3-11> 시공능력평가제도와 PQ심사의 공종 비교
3) 제도운영의 효율성