Ⅱ. 연구 배경
1. 선행 연구 고찰
가. 영유아 무상 유아교육·보육 정책의 효과성에 관한 연구
영유아 무상 유아교육·보육을 위한 지원은 2000년대 들어 그 지원 대상과 범 위, 지원 금액이 점차 확대되어 오는 경향을 보였다. 2012년 0∼2세와 5세에 한 해 가구의 소득 수준과 무관하게 전 계층 유아학비·보육료 지원 정책이 시행되 고, 2013년도에는 전 연령 전 계층에게 유아학비·보육료 지원 정책이 시행되었 다. 또한, 전 계층 유아학비·보육료 지원과 함께 가정 내 양육에 대한 형평성을 고려하여 가정양육수당이 도입되면서, 영유아를 위한 무상 유아교육·보육에 대 한 논쟁이 점점 격화되고 있다. 이에 영유아 무상 유아교육·보육 정책 효과성에 관한 논의는 정부가 제시한 정책 목표와 연관된 연구를 기준으로 하여, 비교적 최근의 정책의 변화에 대한 영유아 가구 대상 비용 지원 정책의 효과성 연구를 중심으로 정리하였다.
1) 교육·보육비용 경감 효과 및 형평성 제고 효과
유아학비·보육료 지원과 양육수당 지원 정책이 영유아 가구의 가계 부담 완 화에 미친 영향에 대한 연구 결과를 살펴보면 다음과 같다. 박미경·조민효(2014) 는 한국복지패널 1차∼7차(2006년∼2012년) 자료를 활용하여, 만5세 이하 자녀 가 한 명 이상 있는 가구 중 영유아 보육료 지원 정책의 수혜를 받는 적이 있 는 가구를 대상으로 보육정책이 자녀 보육비용에 어떠한 영향을 미치는지를 실 증 분석하였다. 이들은 분석 결과, 영유아 보육료 지원 정책과 국공립 보육시설 확충 정책이 자녀 보육비용 부담을 완화한 효과가 있다고 보고하였다. 다만, 이 연구는 전 연령 전 계층 무상 교육·보육이 실시되기 전인 2013년도 이전 자료 만을 사용하였으며, 분석 대상을 차등 유아학비·보육료 지원기의 수혜 대상 가 구만으로 한정했다는 한계를 지니고 있다.
반면, 윤희숙(2014)에 따르면, 2004년과 2012년 기간 동안 취업모와 미취업모
의 보육비용 차이는 소폭 감소한 것으로 나타났으나, 아예 공적 지원을 포기하 고 사보육 시장을 이용하거나 공적지원과 사보육을 병행해 사적부담이 증가하 는 취업모 가구가 광범위하게 발견된다고 하였다. 특히 사적 부담의 증가나 취 업여부에 따른 보육비용의 차이는 고학력 여성에게서 더 큰 것으로 나타났다.
윤희숙(2014)은 이러한 결과를 바탕으로 보육 지원 정책이 취업 여부를 고려하 여 이루어져 취업 여성의 보육비용을 실질적으로 감소시켜야할 뿐 아니라, 보육 서비스의 질 개선이 필요하다고 강조하였다. 하지만, 이 연구는 횡단면 자료인 2004년 전국보육실태와 2012년 전국보육실태조사 자료를 활용한 연구로, 2013년 에 전면 시행된 전 계층 무상 교육·보육의 효과를 관측하기에는 관측시점이 짧 고, 표본 특성의 차이에 의한 효과를 적절히 통제하기 어렵다는 한계를 지닌다.
동일한 자료인 2012년도 전국보육실태조사와 2009년 전국보육실태조사를 활 용하여 DID 분석을 수행한 연구인 김은정·이혜숙(2016: 94)에 따르면, 보육료 지원 정책의 확대 효과는 자녀의 연령, 즉 영아기와 유아기에 따라 다른 효과를 보인 것으로 분석됐다. 영아기의 보육료 지원 확대는 직접적인 가계지출에서 시 설 이용 및 교육 비용의 감소효과를 가져온 반면, 유아기의 지원 확대는 제한적 인 것으로 나타났다. 또한, 모의 취업 여부에 따라서도 유아기의 보육료 지원은 비취업모 가구에서 정책 효과가 더 큰 것으로 나타났다. 하지만, 이 연구 또한 보육료·유아학비 지원이 일부 연령(0-2세, 5세)의 전 소득 계층으로 확대된 2012 년도 자료를 활용한 연구라는 점에서 한계가 있다.
한편, 이윤진·이정원·김문정(2013)은 5세 누리과정 도입 후 교육·보육 지출 비 용의 변화를 분석하였다. 이 연구는 2011년과 2012년 동일한 기관을 이용하고 있는 2012년 누리과정 이용 가구의 기관 이용비용 절감과 절감액에 대한 만족 도, 절감액의 주요 사용처 등에 관해 보고하고 있다. 이에 따르면, 누리과정 도 입 후 기본 교육·보육비와 기관 이용비용 총액은 절감 되었으며, 대도시지역, 고소득 계층, 2011년에는 교육·보육비 지원 대상이 아니었던 가구에서 절감액 수준이 더 큰 것으로 나타났다. 하지만, 정작 절감액 수준이 더 낮은 저소득층 이나 중소도시·읍면 지역 거주자, 2011년도 교육·보육비 지원 대상 가구가 오히 려 가계 경제에 더 도움이 됐다고 느끼는 것으로 나타났다. 이러한 연구 결과를 중심으로 이윤진·이정원·김문정(2013)은 정책 방향과 달리 누리과정 교육·보육비 지원은 소득 계층에 따른 차등화가 필요함을 강조하고 있다.
또한, 안현미·박애리·남은이(2013: 77∼115)는 보육료 전액 지원으로 대부분의
영유아 가구는 보육료를 지출하지 않는 등 효과가 있었으나, 특별활동비 및 기 타 경비로 인해 무상 보육정책의 효과성이 상쇄되고 있다고 보았다. 특히, 특별 활동은 학부모가 자유롭게 선택할 수 있는 서비스임에도 불구하고, 어린이집에 서 일률적으로 선택하도록 하는 등의 문제가 발생하고 있으며, 이로 인해 영유 아 가구의 25%는 이 비용이 부담스럽다고 응답한 것으로 조사됐다.
한편, 분석 자료로 2014년 자료까지를 분석한 최효미 외(2016: 76)는 일부 연 령(0-2세, 5세) 전 소득 계층에 대한 지원이 이뤄진 2012년에는 영유아의 교육·
보육비용 감소가 관찰되지만, 이후 전 연령 전 소득 계층으로 유아학비·보육료 및 가정 내 양육수당 지원이 확대된 2013년도에는 비용 절감 효과가 발견되지 않았다고 지적하고 있다. 최효미 외(2016: 76∼82)에 따르면, 2012년도에는 소득 에 따른 차등 지원이 유지되던 연령, 즉 3세와 4세의 경우에도 교육·보육비용의 평균값이 감소하는 등 정책 지원의 효과가 크게 관측되었지만, 정작 모든 연령 으로 지원이 확대된 2013년에는 영유아 모든 연령에서 이러한 효과가 사라진 것으로 분석됐다. 또한, 이러한 교육·보육비용의 증가는 사교육 이용의 증가라 기보다는 어린이집 혹은 유치원 이용의 급증에 기인하는 것으로 분석됐다.
하지만, 최효미 외(2016: 88)는 전 계층 유아학비·보육료 지원이 가계 부담을 크게 경감했다고 보기는 어렵지만, 소득 계층별 아동의 교육·보육서비스 이용비 용의 분산의 차이를 줄이는 데에는 기여했다고 밝혔다. 이는 저소득층과 고소득 층 사이의 교육·보육비용의 편차가 상대적으로 줄어들었음을 의미하는 것으로, 영유아 가구들 사이의 교육·보육서비스 이용 및 이용비용에 있어서의 형평성이 다소 제고된 것으로 평가할 수 있다고 보았다.
2) 영유아 가구의 정책 요구 및 만족도
유아학비·보육료 지원 정책 및 양육수당 지원 정책은 영유아 가구를 대상으 로 한 현금성 지원이기 때문에, 영유아 가구의 부모들은 현행 무상 유아학비·보 육료 지원 정책에 대해 전반적으로 만족한다는 의견이 주를 이룬다. 김은설 외 (2016: 394∼398)에 따르면, 영유아 대상 보육료·교육비 지원 정책들 중에서 가 장 잘하는 정책이 무엇이라고 생각하는지에 대한 질문에서 ‘3∼5세 누리과정 지 원’이라고 응답한 비중이 43.7%, ‘0∼2세 보육료 지원’이 24.1%, ‘가정 양육수당’
이 16.3% 순으로 나타났다. 또한, 전 계층 유아학비·보육료 지원에 대해 얼마나 만족하는지를 질문한 결과, 응답자의 52.5%가 만족한다(만족+매우 만족)고 응답
하였으며, 가정양육수당에 대해서는 47.5%가 만족한다고 응답하였다. 또한 정부 에게 바라는 육아지원정책으로 보육·교육비 지원을 인상해야한다는 응답이 19.5%, 가정양육수당을 인상해야한다는 응답이 8.0%였다. 비교되는 정책이나 비 교 집단이 애매하기 때문에, 각각의 수치를 절대적인 수준으로 평가하기에는 애 매한 부분이 있지만, 영유아 대상 무상 교육·보육 정책에 대한 영유아 가구의 만족도는 낮지는 않은 수준임을 짐작해 볼 수 있다.
최효미 외(2016: 173∼180)에서도 유아학비·보육료 지원 정책에 찬성한다는 의견 이 83.4%, 양육수당 지원 정책에 찬성한다는 의견은 84.9%로, 영유아 가구 부모들 의 교육·보육지원 정책에 대한 높은 지지를 엿볼 수 있다. 다만, 영유아 가구 부모 들은 지금과 같은 전 계층에 대한 동일한 지원이 유지되어야 한다는 의견에는 61.6%가 찬성하여 가장 높은 비중을 보이긴 했으나, 취약 계층에만 지원해도 괜찮 다는 의견 24.7%, 특정 연령만 지원해도 괜찮다는 의견 13.7%로, 지원 대상이나 금액의 조정에 대해서는 어느 정도 수용의사가 있는 것으로 나타났다.
한편, 안현미·박애리·남은이(2013: 93∼96)는 서울시에 거주하는 영유아 부모 를 대상으로 보육료 전액 지원에 따른 만족도 조사를 실시하였는데, 영유아를 둔 어머니들은 대체로 만족하는 수준(평균 3.94점/
5점 만점)인 것으로 나타났
다고 하였다. 만족도는 유아에 비해 영아의 만족도가 다소 높았으며, 취업모에 비해 비취업모의 만족도가 높았고, 어린이집 유형별로는 국공립 어린이집 이용 자가 다른 유형보다 만족도가 높은 것으로 나타났다. 하지만, 어머니의 교육수 준이 증가할수록 전반적인 만족도가 감소하는 것으로 나타나 보육서비스의 질 제고가 필요하다고 주장하였다.반면, 이재무·송영선(2012: 387∼389)은 어린이집에 영유아를 보내고 있는 부 모들은 대체로 보육료 지원 정책에 만족한다고 응답하였으나, 또 다른 주요 정 책 관계자인 어린이집 원장들은 보육료 지원 정책에 불만족도가 매우 높다고
반면, 이재무·송영선(2012: 387∼389)은 어린이집에 영유아를 보내고 있는 부 모들은 대체로 보육료 지원 정책에 만족한다고 응답하였으나, 또 다른 주요 정 책 관계자인 어린이집 원장들은 보육료 지원 정책에 불만족도가 매우 높다고