선행연구

가. ‘보육정책의 성과와 과제’

보육정책들을 검토하여 기초 통계를 산출하고 실적과 성과를 평가하여 앞으 로의 정책 발전 가능성으로 모색하는데 목적을 둔 ‘보육정책의 성과와 과제’는 2010년(서문희·최혜선, 2010), 2011년(서문희·최윤경·김문정, 2011), 2012년(서문 희·김혜진, 2012)에 추진되었고, 2013년이 4차년도 연구이다.

2010년에는 중앙정부의 보육정책을 예산 중심으로 검토하였다. 어린이집 공급 및 설치 관련 정책, 차등 지원 및 만 5세아 전액지원 등 보육료 지원 정책, 교 사 인건비 등 교사 관련 지원정책, 프로그램 및 평가 등 질 관리 정책 등 각종 예산사업의 현황을 파악하고 그 성과를 평가하며 문제점을 토대로 정책방향을 도출하였다. 또한 16개 시 도와 232개 시 군 구 고유의 특수시책사업을 수집 분 석하고, 공무원을 대상으로 지방정부 특수보육정책의 상대적 중요도, 효과성 및 우선순위를 파악하였다. 심층분석 주제는 서울형과 부산형 공인 어린이집 제도 였다. 검토 결과를 토대로 중앙정부가 추진하고자 하였던 공공형 어린이집 제도 를 포함한 보육정책의 방향 및 개선 방안 등 정책 제언을 도출하였다. 이 결과 는 2011년도 공공형 어린이집 제도 도입시 선정 기준 마련 등 정책 추진에 활 용되었다.

2011년에도 중앙정부와 부모모니터링 등 지방정부의 보육정책을 분석하고 성 과를 평가하였다. 2010년 연구와의 연속선상에서 동일한 지표를 산출하여 변화

추이를 제시하였다. 2010년 연구와 비교하여 차이가 나는 점은 아이돌보미 등 보건복지부 이외 보육관련 사업을 포함시켰으며 지방정부 정책으로 부모모니터 링단 운영 관련 자료를 조사하여 분석하였다는 점이다. 또한 2011년도 심층분석 주제는 중앙정부 정책 중 공공형 어린이집 제도로, 공공형 지정 어린이집 선정 관련 지표의 적절성을 검토하고 향후 개선방안 등 정책제언을 도출하였다. 제시 된 방안은 공공형 어린이집 선정 기준이나 지원 수준 등 관련 제도 개선에 기 초가 되었다.

2012년도에는 중장기 아이사랑 플랜(2009~2012년) 성과를 평가하고 과제를 도 출하고 지방정부 특수보육시책을 검토하였으며, 전년도 사업과 마찬가지로 주요 보육사업에 대한 심층 검토로 구성하였다. 중장기 아이사랑 플랜에 대해서는 보 육교사 전문성 관련 정책이 가장 미진하였다고 보고, 이후의 정책은 보육교사 전문성과 처우 개선에 우선순위를 두어야 할 것으로 제안하였다. 심층 분석 과 제로는 영아 양육수당 제도, 이용시간 다양화 시범사업 평가, 평가인증제도 운 영 체계의 세 가지 주제를 선정하여 검토하였다.

나. 주제별

보육 정책의 성과나 모니터링 관련 연구는 2000년 이전부터 부분적으로 실시 되어 왔다. 보육비용 지원과 양육수당, 공공형 어린이집 중심으로 정리하면 다 음과 같다.

1) 보육 비용 지원

보육료 지원사업과 관련해서 변용찬, 서문희 그리고 이상헌(2001)은 부모 보 육료 지원제도를 지원 대상 선정기준, 지원규모, 전달체계 등에 대하여 사업의 타당성, 효율성, 적절성, 효과성, 형평성, 책임성 6개의 영역별로 평가를 실시하 였다. 그 결과, 사업의 규모, 대상선정 기준, 지원 수준, 지원 방식 등은 적절성 이 낮고, 형평성 차원에서는 지역별 시설유형별로 문제가 있다고 지적하였다.

또한 서문희와 이상헌(2001)은 시설별 보육재정 지원에 대하여 전체 사업 및 구 체적인 세부사업별로 적절성, 형평성, 효과성, 효율성 차원에서 평가지표를 개 발·평가하여, 우리나라 보육사업의 효과성은 높은 것으로 평가되지만 적절성 및 형평성은 낮은 것으로 평가하고 이에 대한 제고 방안을 제시하였다.

지방정부 보육 및 양육 비용 지원 정책의 성과에 대해서는 육아정책연구소 (서문희·안재진·최혜선·소마 나오꼬, 2009)에서 232개 지방정부 특수시책과 보육 서비스 이용이나 출산율과의 관계를 회귀분석방법으로 분석하여 다자녀 가구 보육료 지원이 해당 아동의 어린이집 이용률 증가에 유의한 영향을 미치며, 다 자녀 가구 양육수당이나 출산 수당이 해당 출생순위 아동에 영향을 주는 것으 로 보고하였다.

KDI(조병구·조윤형, 2007)는 2006년에 도입된 영아 기본보조금²⁾에 대한 재정 지원 사업 심층평가를 실시하였다. 이 연구는 영아 기본보조금이 일부 어린이집 에만 적용된다는 사실과 도입 전후의 자료가 있음을 이용하여 준 실험적 (Quasi-experimental) 방법으로 평가하였다. 그 결과 영아 기본보조금은 어린이 집들 중 규모가 작고 영아보육에 특화해왔던 가정어린이집의 질을 향상시켜 프 로그램도 늘리고, 교사 대 아동비율도 준수하게 하며, 교사에 대한 처우도 향상 시키는 등 효과를 가져왔으나, 이러한 보조금을 바라고 시장에 진입하는 어린이 집의 다수가 가정어린이집이라는 점이 시사하듯이 영아 보육시장에 상당한 변 화를 가져왔다고 평가하였다. 또한 가구의 측면에서 살펴보면 영아 기본보조금 은 아동 모의 노동시장 참여나 어린이집 만족도를 제고시키는 데에 한계가 있 었다고 평가하였다. 어린이집에 납부하는 금액에 대해서는 보조금이 소득 1~2 분위 가구의 부담을 줄여 주었으나, 전체 보육비용 측면에서 보면 소득 3~5분위 의 보육비 지출을 현저하게 늘렸다고 평가하였다.

한편 유아 기본보조금 시범사업 평가에서는 유아 기본보조금 지원이 어린이 집 운영 개선과 교사 급여 상승 효과는 있는 것으로 평가되었으나, 부모 만족도 나 보육서비스의 질적 수준과 연계된다는 증거는 희박하였다고 보고하였다(서문 희 최혜선, 2007).

2) 양육수당

양육수당에 대해서는 육아정책연구소를 중심으로 제도 도입 초기인 2011년, 그리고 대상과 지원 수준이 확대된 2012년에 모니터링이 실시되었다. 주로 정책 만족도와 비용 수준 중심의 요구도와 향후 의견 등이 주로 조사되었다.

2011년 연구(유해미 서문희 한유미 김문정, 2011)는 양육수당 제도의 성격과 특성, 한계를 규명하고, 단기적으로는 대상과 지원수준의 단계적 확대, 중장기적 2) 이후 기본보육료로 명칭이 변경됨.

으로는 아동수당으로의 전환을 정책방향으로 제안하였다.

2012년 연구(서문희 김혜진, 2012)는 영아 부모 1,000명을 대상으로 양육수당 에 대한 전화조사를 실시하였는데, 그 결과를 몇 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 양육수당 수혜자 증 지원액이 적절하다는 비율은 15% 수준이었고, 적정한 양육 수당 금액에 대해서는 30만원이라는 응답이 가장 많았다. 둘째, 양육수당 미수 혜자는 지원 대상이 확대되고 비용이 증가할 경우에 양육수당을 받을 생각에 대해서는 각각 40% 이상이 긍정적으로 응답하였다. 어린이집 이용자도 지원 수 준을 약간 확대할 경우 영아만 4.5% 정도 어린이집 이용이 감소될 것으로 추정 되지만, 보육료 수준으로 확대할 경우에는 23.9%가 어린이집 이용을 중단하고 집에서 아이를 돌보겠다고 하였다. 아이를 직접 돌보겠다는 비율은 소득수준에 따라서 33.8~13.5%로 나타나서 지원 수준을 크게 올릴 경우에 저소득층 아동의 기관 이용 기회 박탈 가능성이 우려되었다.

3) 공공형 등 공인 어린이집

육아정책연구소(서문희·최혜선, 2010)에서는 서울형 어린이집과 부산 공인 어 린이집 제도의 성과를 평가하고 서울형 어린이집에 비하여 부산 공인 어린이집 의 선정 조건이 어린이집의 공공성을 담보할 수 있는 가능성이 더 높다고 보고 하였다. 또한 육아정책연구소에서는 2011년(서문희 외, 2011)에 서울형 어린이집 제도의 적절성을 검토하고 선정 기준, 지원 수준, 사후관리 등에 대한 개선방안 을 제안하였다.

이 외에 서울형 등 공인 어린이집에 대한 연구로는 김재환(2009)이 서울형 어 린이집 선정 기준·평가에 대한 원장과 보육교사 인식을 조사하여 그 결과로 서 울형 어린이집 평가 후 통과한 어린이집에 대해 질적 향상 및 지원을 기대하는 것으로 나타났으나, 기준의 체계성과 합리적인 기준 및 절차, 정부 평가인증과 의 중복성, 공인 제도 주요 운영체계 등 기타 개선점이 요구되었다고 보고하였 다. 또한 제갈현숙과 김송이(2010)가 서울형 어린이집에 대한 비판적 평가와 공 보육 확대를 위한 원칙이라는 제목 하에 공인 과정, 프로그램 변화, 보육교사 노동조건 등은 검토한 결과, 부분적으로 성과도 있으나 여러 가지 지도 감독에 도 불구하고 민간 어린이집임에서 오는 문제는 여전한 것으로 평가하고 공인 어린이집보다는 국공립 어린이집의 확충이 바람직함을 주장하였다.