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18 수요자 중심의 보육서비스 지원체계 현황과 정책과제
김영미(2011)의 연구에서는 저출산에서 양육의 문제는 매우 중요하며 양육의 책임을 개인의 책임으로 볼 수 없으며, 사회적으로 양육의 문제를 해결할 필요가 있다고 제안하였다. 또한 저출산 해결은 단기적이고 단편 적인 정책들로 해결하는 데 한계가 있어 장기적인 관점에서 정책의 설계 가 필요하다고 하였다. 한국은 2013년 무상보육이 도입되기 이전까지, 보육에 대한 국가 책임을 명시적으로 드러내지 않은 상황이었다. 2012년 일부 연령에 대해 무상보육이 실시됨에 따라 소득수준에 따른 차등지원 이 보편적 지원 성격을 띠면서 국가의 책임이 한층 강화된 측면이 있기는 하나, 당시에 양육 문제에 대해 국가와 사회가 어떠한 책임을 져야 하는 가에 대한 깊이 있는 논의는 이루어지지 못했다. 왜냐하면, 보육지원의 확대는 기존의 영유아보육법에 근거한 차등지원 기준을 바탕으로 점차 대상을 확대함에 따라 이루어졌으며, 이러한 정책 확대의 배경에는 양육 책임에 대한 국가와 사회의 역할에 대한 방향성 정립에 따른 결과라기보 다는 당시의 정치적 상황과 수요자의 정책 요구에 의해 이루어진 측면이 있다. 김영미(2011)의 연구에서 저자는 한국의 보육정책은 장기적인 관 점에서 다른 정책들과의 유기적인 연계를 바탕으로 논의될 필요가 있다 고 하였다. 당시의 양육지원 정책은 보육시설서비스 지원에 집중되어 있 으며, 가정 내에서 개별보육에 대한 지원은 너무 미미하다고 지적하였다.
또한 일·가정 양립 측면에서 필요한 시간지원 정책들은 고용보험 가입자 들에게 한정되어 있다는 제한점이 있어 이에 대한 개선이 필요하다고 제 안하였다. 이와 함께 보편적 지원 성격에 따라 국가의 책임은 어디까지인 지, 공공성 확보는 어떻게 할 것인가에 대한 논의도 이루어진다. 송다영 (2011)의 연구에서는 돌봄의 사회화라는 기본방향으로 보육정책이 흘러 가지 않는다고 보았다. 민간 주도의 서비스 시장 환경에서 정부가 막대한 재정을 투입하고 사후점검을 통한 관리·감독으로 서비스 질 관리를 하는
제2장 선행연구 고찰 19
국내의 보육지원 정책은 공공성이 확보된 보육정책으로 보기 어렵다고 하였다.
이와 같은 활발한 논의 속에 보육지원 정책은 2013년 보편적 지원으로 서 무상보육 시대를 열게 되었다. 보편적 지원이 이루어진 이후에 보육정 책 연구는 주로 재정 효율성, 정책의 효과성, 시설서비스 이용자와 가정 양육자 간의 형평성, 서비스 질 관리에 대한 연구가 주를 이루게 된다. 이 와 함께, 현재의 정책 설계가 수요자 요구에 적합하게 되어 있는가에 대 한 논의가 시작되기에 이른다.
현진권(2013)의 연구에서는 국내 보육지원 정책은 국가의 보육책임을 바탕으로 보육의 공공성을 강조하면서 두 가지 관점에서 왜곡이 발생한 다고 하였다. 첫째는, 국내의 보육지원 정책을 통한 시장 규제는 보육서 비스의 자율경쟁에 따른 시장 기능이 제대로 작동하지 못하게 한다는 측 면이 있다는 것이다. 둘째는, 지원 확대와 함께 규제를 통한 정부 개입이 확대됨에 따라 자원 낭비가 이루어진다고 비판하였다. 국내 보육정책이 나아가야 할 바람직한 방향은 정부의 과도한 시장 개입보다는 각 영역에 서 정부와 시장의 적절한 역할 분담을 통하여 체계적인 서비스 지원이 이 루어져야 한다는 것이다. 다시 말해, 정부는 저소득층 등 취약계층에 대 한 국가 지원을 확대하고, 일정 소득 이상의 수요자에 대해서는 서비스 이용을 시장 기능에 맡겨야 한다는 것이다. 정부의 과도한 규제에 따라 민간 부문의 서비스 질이 낮을 수밖에 없으며, 그에 따라 다양한 수요에 맞는 다양한 서비스 제공이 이루어지지 못한다고 보았다. 이 밖에 양준모 (2015)의 연구에서는 국내의 보육지원 서비스는 막대한 공공자원이 투입 됨에도 불구하고 공급자와 수요자 모두 만족하지 못하는 상황이라고 분 석하였다. 수요자 입장에서는 서비스 질에 대한 신뢰를 바탕으로 믿고 맡 길 곳이 없다는 문제제기가 지속되고 있는 상황이며, 공급자 입장에서는
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관리·감독에 따른 정부 규제 강화로 운영의 자율성이 침해받아 운영 환경 이 더 어려워진다는 것이다. 해당 연구에 따르면 이와 같이 수요자와 공 급자 모두 만족하지 못하는 시장 상황은 보육시장이 왜곡되어 있기 때문 이라고 보았다. 보육시장의 정상화를 위해서는 현진권(2013)의 연구와 같이 보육료 지원은 소득수준에 따른 선별적 지원이 되어야 하며, 보육료 자율화 또는 최대 보육료 기준 인상을 통하여 시장에서 자율적으로 서비 스 경쟁이 이루어지도록 해야 한다고 제안하였다. 시장의 자율성이 확대 됨에 따라 서비스 유형이 다양해지고 그에 따라 수요자의 욕구에 따른 차 별화된 서비스를 제공할 수 있다는 것이다.
이후 수요자 특성에 따른 차별화 논의는 맞벌이 가구를 중심으로 이루 어졌다. 무상보육에 대한 예산 확대와 함께 여성 취업률 증가를 기대했으 나 무상보육 이전과 이후 여성 취업률에는 큰 변화가 없었다. 보육지원 정책은 맞벌이 가구의 양육 부담을 완화하여 여성의 고용 창출을 도모하 고자 하는 큰 목적을 가지고 있다. Addabbo, Caiumi(2012)의 연구에 따르면 이용 가능한 보육서비스의 유무는 여성의 노동시장 진입 여부와 근로시간에 매우 중요한 영향을 미치는 요인인 것으로 나타났다. 이에 따 라, 일반적으로 돌봄 수요가 가장 높은 수요자를 맞벌이 가구로 정의해 볼 수 있다. 최성은(2014)의 연구에서는 가구특성에 따른 보육수요에 따 라 서비스를 받을 수 있도록 서비스 유형을 다양화 하고 보육료 지원체계 를 개편할 필요가 있다고 제안하였다. 영아는 양육수당을 강화하여 가정 내 보육을 유도하고 유아는 시설에서 보육과 교육을 유도하는 정책 방향 에 전업주부와 취업모를 구분하여 보육료 지원체계와 보육서비스 유형을 다양화할 필요가 있다고 제안하였다. 이처럼 해당 연구에서는, 영아에 대 한 가정양육지원 강화와 유아에 대한 시설보육 체계 개편을 제안하였음 에도 불구하고, 실제로 보육서비스의 개편은 영아를 중심으로 이루어진
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측면이 있다. 현재의 맞춤형 보육은 영아를 대상으로 보육의 필요 정도에 따라 서비스 제공을 차등화하는 정책이며, 전업주부와 같은 경우 영아는 가정양육을 더 하도록 권장한다는 측면이 있다. 유해미, 배윤진, 김문정 (2014)의 연구에서는 맞벌이 가구 양육지원의 기본 방향으로 부모의 돌 봄권리 강화와 양성평등적 돌봄, 노동 환경의 개선을 기본으로 맞벌이 가 구 양육지원 종합대책 수립을 제안하였다. 해당 연구에 따르면, 기존의 어린이집 중심의 지원은 맞벌이 가구의 수요에 부합하지 못하고 가정 내 보육 병행을 초래하는 것으로 나타났다. 해당 연구는 맞벌이 가구를 위한 서비스 지원과 시간 지원의 균형적인 설계, 맞벌이 가구 특성에 따른 차 별화된 지원 방안, 기관보육 입소 우선순위의 조정을 통한 전일제 근로자 지원 강화를 제안하였다. 유희정, 홍승아, 김지혜, 이솔, 동제연, 이향란 (2014)의 연구에서는 모의 취업 유무에 따라 자녀 양육 및 기관 이용 실 태가 다르기 때문에 그에 따른 서비스 차등지원을 제안하였다. 취업모를 위한 보육서비스 제공 시간을 오전 7시 30분~오후 9시 30분(14시간)까 지로 제안하였다. 또한 영아에 대한 가정 내 양육지원 방안으로 육아휴 직, 양육수당, 아이돌보미 정책 활성화를 제안하였다.
이 밖에 홍승아, 김은지, 이영미(2010)의 연구에서는 양질의 자녀양육 지원 서비스를 취업부모 지원의 가장 중요한 요소로 보고 취업부모의 보 육비 지원 이원화, 취업부모 자녀의 국공립 보육시설 최우선 입소조항 설 치, 보육시설 평가와 재정지원 연계를 통한 서비스 질 개선 등을 제안하 였다. 해당 연구에 따르면 기존의 영유아보육법을 근간으로 하는 보육지 원 정책은 소득수준에 따른 선별적 지원으로 맞벌이 가구를 지원하여 일·
가정 양립을 도모하고자 하는 노력이 미흡한 것으로 평가하였다. 취업모 중심의 양육지원 정책으로 노동시장의 근로시간 조정이 필수적이며 다양 한 근로 유형을 도입하여 근로 유연성을 높이고, 그에 따른 적절한 서비
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스 지원이 필요하다고 제안하였다. 또한 남정은, 정정희(2013)의 연구에 서 보육료 지원 중심의 양육지원 정책은 많은 한계가 있으며, 기본적으로 일하는 여성의 출산·양육이 좀 더 보장받을 수 있는 사회적 인프라 조성 을 강조하였다. 이를 위해서는 일·가정 양립제도의 활성화가 반드시 선행 되어야 한다고 강조하였다.
이와 같은 연구와 논의 속에 정부는 2016년 맞춤형 보육을 도입하여 실행하기에 이르렀으며, 지속적으로 수요자의 보육 수요에 맞는 서비스
이와 같은 연구와 논의 속에 정부는 2016년 맞춤형 보육을 도입하여 실행하기에 이르렀으며, 지속적으로 수요자의 보육 수요에 맞는 서비스