3.1. 쌀 변동직불제의 문제점 및 개선방안
○ 국내에서 쌀 소득보전직접지불제와 관련된 연구는 주로 소득보전 효과와 생산연계 효과를 중심으로 수행되어짐. 특히, 쌀 변동직불제의 시행으로 인 해 나타난 문제인 생산연계성(Decoupling 여부) 분석에 대한 연구가 주를 이루고 있음.
- 이용기(2005)는 농림축산식품부 자료를 이용하여 쌀 소득보전직불제의 생산연계성(Decoupling) 분석모형을 이용하여 목표가격, 소득보전율, 고 정직불금이 차지하는 비중이 생산연계성에 영향을 주는 것을 추정함. 따 라서, 생산중립도를 높이기 위해서는 목표가격 및 소득보전율을 낮추고 고정직불을 늘리는 방향으로 농정의 전환을 제시함.
- 김윤식(2006)은 한국의 쌀 소득보전직불제와 미국의 직접지불제(direct payment) 및 경기대응직접지불제(counter-cyclical payment: CCP)를 비교 하여 생산중립성을 이론적 차원에서 분석하였음. 현행 변동직불제는 시 장가격에 따라 수준이 결정되고 생산과 연계가 있어 생산연계성을 가지 는 것으로 분석함.
- 사공용(2007)은 전국 표본 생산비 자료, 작황지수, 가격 자료를 가지고 기대효용 극대화 모형을 이용하여 가격별 시뮬레이션 분석을 수행함. 쌀 가격이 14만 원 이하로 내려갈 때 생산연계 효과가 커지는 것을 확인하 였으며 고정직불금액을 증대시키고 변동직불금을 줄이는 경우 재배면적 이 감소하여 공급과잉의 문제를 해소할 수 있으나, 시장가격이 낮을 경
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우 생산연계 효과가 그리 크지 않아 공급과잉구조를 해소하는 효과가 줄 어드는 것을 파악함.
- 박동규 외(2010)의 연구에서도 2004년 양정개혁 이후 쌀 공급과잉 구조 의 원인을 쌀 소득보전직불제 중 변동직불제로 규명하였으며 변동직불 제가 생산과 연계가 되어 공급과잉을 유발할 뿐 아니라 고정직불제 또한 생산에 연계될 수도 있다는 것을 지적함.
- 김윤종(2013)은 쌀 소득보전직불제의 생산 비연계성 검토를 하였으며, 김윤식(2006)의 실증 분석을 활용하여 고정직불금이 증가하면 농가의 생 산의욕 저하로 인해 생산이 감소하는 효과가 있는 것으로 봄.
- 안병일(2015)의 연구에서는 쌀 재배면적 반응함수 추정을 통해 재배면적 은 가격, 투입재 가격, 타 작물의 가격, 수령한 직불금에 영향을 받는 것 으로 규명함. 실증분석의 결과로 재배면적은 가격에 가장 큰 영향을 받 는 것으로 나타났으며, 변동직불제의 경우 쌀 재배면적에 유의한 영향을 미치지만, 모수(Parameter)의 크기가 작아 수령한 변동직불금액이 1% 증 가할 경우 재배면적은 0.001% 정도 증가하는 것으로 나타남.
- 정원호 외(2017)는 통계청 총량 데이터, 농가경제조사, 농업경영체DB 등 의 다양한 데이터 자료를 활용한 회귀분석을 실시하여 고정 및 변동직불 금의 생산연계 효과를 측정함. 서로 상이한 데이터들을 분석한 결과, 공 통적으로 변동직불금은 쌀 재배면적의 증가에 통계적으로 유의한 영향 을 미치는 것으로 나타났으며, 고정직불금은 재배면적의 증가에 통계적 으로 유의한 영향을 미치지 못하는 것으로 추정됨. 따라서 고령영세농에 대한 소득지지 정책방향으로 생산연계성이 없는 쌀 고정직불제가 적합 하며 변동직불금의 단계적 축소를 동반하는 것을 제안함.
○ 해외의 연구에서는 국내와 달리 변동직불금뿐만 아니라 고정직불금도 생산 연계성을 가진 것으로 보는 연구가 진행되기도 하였음.
- Hennessy(1998)는 농가가 DARA(Decreasing Absolute Risk Aversion) 효 용함수를 갖는 가정하에서 고정직불금이 농가의 소득을 증대시켜 생산
연계성을 가질 수 있다고 봄.
- Young and Westcott(2000), Roe, Somwaru and Diano(2002) 등은 고정직 불제로 인한 농가들의 부(負)의 효과로 고정직불금이 생산에 연계할 수 있음을 설명하였음.
- Goodwin and Mishra(2006)의 연구에서는 기대효용 극대화 가정하에서 미국 에서 시행되고 있는 농산물시장 이행지불금(Agricultural Market Transition Act Payment: AMTA)과 시장손실보전지불(Market Loss Assistance Payment:
MLA) 같은 직접지불제도가 생산의 왜곡을 가져오는지 경험적인 평가를 하 였음. 농가 수준의 데이터와 총량 데이터 등의 다양한 데이터를 분석한 결과, AMTA 지급으로 미국의 옥수수, 밀, 대두의 생산량이 증가하였으며, 면적에 대한 탄력성은 0.025~0.035 수준으로 영향력은 그리 크지 않은 것으로 나타 남. MLA 지급 시 옥수수 재배면적의 탄력성이 0.10으로 옥수수의 생산이 실 제로 증가할 가능성이 크다는 것을 규명함.
○ 그러나, 고정직불금이 생산연계성을 가지는 것에 대해서는 국내 연구들의 실증결과 및 이론적 결과에 의해서 부의 효과가 발생하지 않아 고정직불금 에 대한 생산증대효과는 관련이 희박한 것으로 보고 있음.
○ 이처럼 공통적으로 변동직불제가 가지고 있는 한계점에 대한 개선방안들이 다양한 연구들을 통해서 제안되고 있음. 개편방안에 대해서 크게 3가지의 방식이 주로 논의되고 있음.
- 첫째, 생산연계성 문제와 형평성을 저해하는 변동직불제를 폐지하고 고 정직불제만 운영하는 방식
- 둘째, 현행 제도의 틀은 유지하되 대상농가의 경지면적 중 일정 비율을 정책적으로 휴경하는 생산조절형 변동직불제를 운영하는 방식
- 셋째, 변동직불제로 쌀 공급과잉과 농업보조총액(AMS) 한도 초과가 우 려되므로 이를 줄이기 위한 대책으로 현행 제도와 수입보험을 연계하는 방식
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○ 변동직불제를 폐지하고 고정직불제만 운영하는 방향
- 이용기(2014)의 연구는 재조명되고 있는 쌀 고정직불금 인상의 효과에 대해서 가격과 농가소득에 어떠한 영향을 미치는지 이론적 분석 틀을 토 대로 실증분석을 실시함. 고정직불금 단가 상승은 농가의 수취가격에는 영향력이 미미하나, 농가의 소득을 크게 향상시킨다는 점을 강조함. 그래 서 쌀 가격의 하락 추세가 장기화됨에 따라 쌀 농가들의 소득지지를 위 해 정책당국이 고정직불금의 단가를 적정 수준으로 인상할 것을 제안함.
- 이태호(2016)는 재배면적에 따라 농가가 자신의 여건에 유리한 직불금을 선택할 수 있는 선택형 기본직불제를 제안함. 선택형 기본직불제는 일정 면적 이하 소농에 지급되는 방식, 고정직불금을 지급하되 상한이 설정되 는 방식, 일정 면적 이상의 대농에 지원되는 방식으로 구분되며, 쌀 변동 직불제 폐지가 전제조건임. 영농규모가 큰 쌀 농가에 대해서는 수입보험 등 경영안정화 방안이 보완되어야 한다고 주장함.
○ 쌀 변동직불제를 생산조절형 변동직불제로 개편하는 방향
- 이춘수·양승룡(2017)은 공급과잉과 가격하락에 따른 정책비용의 부담이 있는 쌀 소득보전직불제에 대한 대안 방식의 동태적 효과를 몬테카를로 시뮬레이션과 축차적 수급모형을 통해 대안별로 비교·분석함. 현행 쌀 소 득보전직불제 대신에 대상 농가의 경지면적 일부분만 정책휴경을 실시하 여 생산량을 조절할 수 있는 생산조절형 직불제 도입을 제안함. 연구결과, 생산조절형 직불제가 농가소득, 쟁책비용, 감시비용의 측면에서 적합한 것으로 나타났으며 선제적인 생산조절을 할 수 있는 제도 시행의 필요성 과, 정책휴경을 실시하여 유동적인 휴경률을 조정하는 방식을 제시함.
○ 그 외 다양한 방식의 개선방안 연구가 수행되어 왔으며, 쌀 소득보전직불제 에서 농가단위직불제로 전환하는 방식(서세욱 2016)과 고정직불제의 폐지 와 더불어 현행 변동직불제의 목표가격을 수정하는 방안(이정환 2016) 등의 연구가 진행되어옴.
3.2. 변동직불제와 수입보험 간 비교 연구
○ 위에 설명한 2가지에 개편방안 이외에 수입보험을 활용한 개편방향에 대해 서 국내에서는 쌀 변동직불제와 수입보험 도입을 통한 효과를 비교한 연구 는 거의 없었음. 최근 들어 직불제 개편을 위한 다양한 연구들 가운데 수입 보험을 현행 직불제에 연계하는 방식에 관한 연구들이 다양하게 진행되고 있음.
- 이와 유사한 연구로 김태균 외(2005)는 쌀 농가를 대상으로 한 설문조사 를 바탕으로 로짓모형과 시뮬레이션모형 분석을 실시하여 고정직불금과 변동직불금, 그리고 재해보험을 도입하는 경우와 고정직불금과 수입보 험을 도입할 경우를 비교함. 생산자후생이 상대적으로 크고 효율적인 경 우로 고정직불금과 수입보험을 도입할 것을 제안함.
- 직접적으로 변동직불제와 수입보험 간 비교를 한 정원호 외(2015)의 연 구에서는 변동직불제의 목표가격이 수입보험의 기준가격과 같거나 높을 경우 농가 수취 변동직불금이 항상 큰 것으로 나타났으며, 수입보험금을 변동직불금보다 높게 하기 위해서는 변동직불제의 목표가격은 낮은 수준 으로 유지시키고 고정직불금의 단가를 200만 원 이상으로 충분히 인상시 켜야 하는 조건이 필요함을 규명함. 또한, 수입보험 운영을 위한 재정소요 액이 현행 제도보다 상당히 높은 것에 따라 수입보험을 변동직불제의 대 체로 보는 것이 아니라 보완 대책으로 도입할 것을 제안함.
- 김종인(2016)은 수입보험을 연계하는 방식으로 쌀 변동직불제를 개편해 야 한다고 주장함. 중소농은 직불금으로 소득을 보전하며, 대농은 수입보 험을 통해 경영안정화를 도모하겠다는 목적을 달성하기 위해서 면적별 로 차등해서 직불금을 지급하는 방식을 제안함.
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3.3. 수입보험 관련 연구
○ 수입보험에 관한 연구의 시작은 1996년 해외사례 연구에서 생산자 선호 및
○ 수입보험에 관한 연구의 시작은 1996년 해외사례 연구에서 생산자 선호 및