○ 참여정부 농정의 평가에 관한 선행연구는 공식적으로는 2004년 1월 에 대통령자문 정책기획위원회 주관으로 각계 전문가들이 참여하여 작성한 ｢참여정부 평가와 전망｣ 보고서가 유일하다. 이 보고서에서 농정 분야는 경제 분야 농어촌경제팀으로 편성되어 충남대학교 박 진도 교수를 팀장으로 하여 7명의 분야별 전문가가 참여하여 토론 과정을 거쳐 보고서를 작성하였다. 이하에서는 동 보고서에서 언급 된 참여정부 농정에 대한 종합 평가를 정리한다.
(1) 참여정부 농정의 차별성
○ 전체 경제정책과 농정의 관계 설정
- 과거의 수많은 농정대책이 소기의 성과를 거두지 못한 가장 커다 란 이유가 전체 경제정책의 방향이 기본적으로 농업‧농촌의 희생 을 전제로 한 성장제일주의 정책이었기 때문이다. 농정은 이러한 성장제일주의 정책으로 인한 농․공간 혹은 도․농간 불균형을 시 정하거나 모순을 완화하는 역할을 담당하였기 때문에 처음부터 그 한계가 명확하였다.
- 따라서 농업‧농촌 문제의 해결이 국정의 최우선 과제 혹은 핵심과 제로 설정되고 전체 경제정책의 방향이 농업‧농촌에 우호적인 방 향으로 재편되지 않는 한 문제 해결은 어렵다.
- 이렇게 볼 때, 참여정부가 “미래를 열어가는 농어촌”을 비전으로 제시하고, “농업 발전 없이는 선진국이 될 수 없다”는 관점에서 농 정을 국가경영전략 차원에서 접근하고 있는 것은 대단히 중요한 시각이다. 즉 농업‧농촌 문제의 해결이 국정의 최우선 과제 혹은 핵심과제로 설정되고 전체 경제정책의 방향이 농업‧농촌에 대해 우호적인 방향으로 재편되지 않는 한, 과거 정부와 같은 실패를 되풀이 할 수밖에 없다.
- 그러나 현실적으로 한․칠레 FTA의 체결 과정에서 보듯이 마치 국민경제의 이익과 농업․농업인의 이익이 충돌되는 것처럼 인식 되고 결국은 농업․농업인의 희생으로 귀결됨으로써 농정에 대한 농민의 불신을 증폭시켰다.
○ 농정 비전의 차이
- 문민정부는 ‘돌아오는 농어촌’, 국민의정부는 ‘돌아오고 싶은 농촌’
을 농정 비전으로 제시하였지만, 현실은 떠나는 농어촌이다. 이러 한 비전과 현실의 괴리를 줄이기 위해 참여정부는 ‘미래를 열어가 는 농어촌’을 농정 비전으로 제시하였다.
- 그러나 ‘미래를 열어가는 농어촌’의 상이 애매하고, 미래를 열어가 는 주체가 누구인지 분명하지 않다.
○ 농정 목표의 차이
- 문민정부와 국민의정부 농정에서는 UR 농업협상에 따라 농산물시 장개방이 현실화되면서 농업구조개선을 통한 농업경쟁력 제고가 최우선 과제로 되고, 농어민의 소득 및 복지 향상 그리고 농촌지 역개발은 소홀히 취급되었다. 농정은 경제주의 혹은 능률지상주의 를 탈피하지 못하였고, 국민의정부에서는 IMF 경제위기와 맞물려 오히려 경쟁력과 효율성이 더욱 강조되는 시장주의로 경도되었다.
특히 농업의 다원적 기능 혹은 공익적 기능을 확충하기 위한 노력 이 미흡하였다.
- 반면, 참여정부는 농어가소득의 안정과 농어민의 삶의 질 향상을 강조하고 있다는 점에서 차별성이 있다. 그 표현의 하나가 ‘농어 업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역개발특별법’(2004.4)의 제정 및 시행(2004.6)이다.
○ 농정 범위와 대상의 차이
- 1990년대 우리나라 농정의 기본방향을 규정한 ‘농어촌발전종합대 책’(1989.4)과 ‘농어촌구조개선대책’(1991.10)은 농정을 ‘산업정책으 로서의 농어업정책’, ‘지역정책으로서의 농어촌정책’, ‘복지정책으로 서의 농어민정책’으로 구분하였다. 이에 반해 참여정부는 농어업‧
농어촌정책의 기본 틀을 산업정책(농업정책), 소득정책, 농어촌사 회정책, 수산정책으로 제시하였다. 농어업인의 소득안정이 강조되 면서, 소득정책이 별도로 제시되고 있는 것이 특징적이다. 특히 직 접지불제 확충을 통한 소득안정 및 지지에 역점을 두고 있다는 점 에서 차별성이 있다.
- 그러나 농정의 방향을 산업정책, 소득정책, 농촌정책으로 구분한 것이 타당한 것인가. 소득은 기본적으로 농업․비농업 경제활동의
결과라고 하다면, 이것을 산업정책 혹은 농촌정책과 구분하는 것 은 논리적으로 정합적이지 못하다. 또한 직불제는 소득지지 효과 가 있는 것이 사실이지만, 단순히 농가소득을 확충하는 것만이 목 적이 아니다. 그것은 농가소득 안정, 농업구조조정, 환경 및 경관 보전, 조건불리지역 지원 등 특정한 목적을 지닌 것으로 농정개혁 을 위한 수단이라는 인식이 필요하다.
- 농정의 방향과 과제를 농정이념 및 대상에 맞게 산업(농어업)정책, 농어촌정책, 식품정책으로 나누어 재설정할 필요가 있다.
(2) 농업‧농촌종합대책과 119조원 투융자계획의 실천성
○ 정부는 2004년 2월 119조원 투융자 계획을 발표하면서 10년 후 (2013년)의 우리 농업과 농촌의 희망찬 미래상을 제시하였다. 농업은 전업농 중심의 지속 가능한 생명산업으로 개편되고, 농업인의 1인당 소득은 도시근로자에 상응하는 수준을 실현할 것이고, 농촌은 농촌다 움을 갖춘 도‧농 공존의 삶의 공간으로 발전할 것이라고 하였다.
- 이에 대한 농어민의 반응은 그다지 긍정적이지 않고, 정부의 목표 가 실현될 것인지는 의문시된다. 특히 투융자 예산이 과연 장기적 으로 확보될 수 있겠는가 하는 의문이 제기되고 있다. 농업예산을 전체 국가 예산의 10%까지 확대하겠다는 대선공약을 지키지 못해 농업인의 불신을 낳고 있다.
○ 농업‧농촌종합대책은 일반국민과 농업인이 농업‧농촌에 대해서 무 엇을 기대하는가 그리고 적어도 과연 10년 혹은 20년 후에 우리 농 업과 농촌이 어떠한 방향으로 변할 것인가 혹은 변하여야 하는가를 충분히 인식하면서 수립되었는가.
- 우리나라의 농업과 농촌은 급속한 구조조정을 겪지 않을 수 없다.
우선 농산물 시장개방이 확대되면 국내 농업의 농산물 공급 기능 은 전반적으로 저하될 수밖에 없을 것이다. 그렇지만 그럴수록 식
량안보의 중요성은 커질 것이고, 다른 한편에서는 환경 및 식품 안전성에 대한 국민의 관심이 고조되면서 안전하고 신선한 고품질 국내 농산물에 대한 수요는 꾸준히 증가할 것이다. 현재의 농업취 업자의 구성을 볼 때, 10∼20년 후에는 절반 이상이 농업을 떠날 것이므로, 남아 있는 농업인에는 자연스럽게 새로운 기회가 주어 질 것이다. 이런 관점에서 ‘효율적이고 안정적인 농업경영’의 육성 이 농업정책의 주된 과제가 될 것이다. 이와 관련해서 현재의 전 업농 정책이 과연 올바른 선택인가에 대해서 고민이 필요하다.
- 농촌은 노령화의 진전과 도시와의 경제적 격차의 확대로 활력을 잃고 인구감소를 피할 수 없겠지만, 다른 한편에서는 농촌이 도시 에 대해 지니는 우위성을 적극적으로 평가하는 ‘활기 있는’ 농촌 주민이 꾸준히 증가할 것이고, 이들이 미래 농촌의 주인이 될 것 이다. 또한 농촌의 어메니티(rural amenity)를 찾아 농촌을 찾는 도시인도 증가할 것이다. 따라서 농촌을 국민 전체를 위한 경제활 동 및 삶의 공간으로서 어떻게 발전시키느냐 가 관건이다.
- ‘이농과 농촌주민의 삶의 질의 악화’라는 악순환을 막기 위해서는 농촌사회의 지속적 발전이란 농촌정책의 큰 틀 속에서 부문정책들 이 통합되어야 한다. 농업정책은 ‘효율적이고 안정적인 농업경영’
의 육성에 중점이 놓일 수밖에 없지만, 농촌지역사회의 지속적 발 전을 위해서는 그것만으로는 불충분하다. 농업경영정책의 대상이 되지 않는 고령자와 영세농에 대한 복지대책이 필요하고, 농촌이 농업인을 포함한 지역 주민 전체의 생활공간이고 경제활동의 장이 란 점을 고려하여 농촌진흥정책을 마련하고 실시해야 한다.
- 오늘날 선진국의 농촌에서는 농업이 기간산업이기는 하지만, 농업 뿐 아니라 그에 기초한 가공, 유통, 서비스 부문이 발달하고 있고, 농촌 주민의 거의 대부분은 비농업부문에 종사한다. 우리나라 농 촌도 장기적으로는 이와 같은 방향으로 구조조정이 이루어질 수 있도록 유도해야겠지만, 그 이행과정이 순조롭지 못해 <시장개방
→ 농업의 쇠퇴 → 농가인구의 감소 → 농촌지역사회의 붕괴>라
는 최악의 시나리오가 현실화될 가능성도 매우 높다.
- 따라서 장기적인 농촌사회의 변화 방향을 전망한다 하더라도, 그에 는 상당한 시간이 필요하고 농촌지역사회의 붕괴를 막고 연착륙하 기 위해서는 농업보호와 농업을 통한 농촌지역사회의 활성화를 동 시에 추구하지 않으면 안 된다.
○ 농정목표 달성을 위해 필요한 농어촌 주민의 주체적 역량을 강화하 기 위한 노력이 부족하다.
- 향후 우리나라 농업과 농촌의 장래는 기본적으로 자신의 문제를 스스로 해결할 수 있는 주민의 주체적 역량과 참여에 의해서 결정 된다. 하지만, 그 동안 농정이 정치논리에 따라 중앙정부의 주도하 에 추진되어 왔기 때문에 농촌 주민은 주체적 역량을 키우지 못하 고 외부에 대한 의존성만 증대되었다.
- 농촌 주민 스스로 미래에 대한 계획을 세우고 시행과 감시의 주체 가 되어야 하지만, 현실적으로 우리나라 농촌의 경우 주민 역량이
- 농촌 주민 스스로 미래에 대한 계획을 세우고 시행과 감시의 주체 가 되어야 하지만, 현실적으로 우리나라 농촌의 경우 주민 역량이