2.1. EU 생산자조직(PO) 정책의 배경, 정의, 역사적 변화
2.1.1. 생산자조직 지원의 논리와 배경
❍ EU 농업경영체 소규모성·개별성으로 글로벌화된 농식품 가치사슬 내 경제적 입지 확보가 곤란한 상황임.
- 구매 측이 대형마트, 대형식품업체 등으로 대규모화하면서 불공정 거래 가 능성이 상존하는 상황임.
- 농산물 가치사슬에서 농업생산자의 경제 불균형은 농산물가격 변동성을 심화시키고, 농산물 수급 리스크를 심화시킬 수 있는 것으로 파악하였음.
❍ 농민 간 수평적 협력을 강화하고 이를 통해 농식품 공급사슬 내 경제적 비대 칭성을 완화함으로써 더 나은 시장 접근성과 상품성 향상, 농업경영의 심화·
고도화가 가능한 것으로 판단됨.
- 농업 생산단계에서 이루어지는 수평적 협력의 목표를 EU 법률에도 명시되 었음.
- EU 규정 2017/2393(Regulation 2017/2393, 소위 옴니버스 규정으로 알려져 있다)에서 EU 생산자조직(POs)과 생산자조직연합(APOs)에 대해
“자국의 농산물을 집중적으로 공급할 때 이루어지는 생산자조직 및 생산자 조직연합의 농산물 공급 계약 협상 등의 활동은 EU 기능조약(TFEU) 제39 조에 명시된 EU 공동농업정책의 목적을 달성하는 데 기여한다. 먹거리 공 급사슬에서 농민들의 지위를 강화시키며, 먹거리 공급사슬의 기능을 향상 시키는 데 기여하기 때문이다.”라고 규정하고 있음.
10) 농정연구센터 위탁원고 정리.
2.1.2. 생산자조직(PO)의 정의
❍ 농업인·농업경영체는 가치사슬의 경제적 위상을 제고하기 위해 집단 조직(단 체 기구)을 설립할 수 있음.
❍ 일반적으로 이 같은 조직을 생산자조직(Producer Organisations: POs)이 라고 명명하고 있음.
❍ 현실의 EU 공동시장조직(CMO) 규정에는 생산자조직에 대한 규범적 정의는 없음.
- 다만, EU 농업정책당국의 정책적 개념으로 생산자조직을 “법적으로 구성 된 농민 조직이다. 생산자조직은 상품의 유통과 마케팅을 지원한다. 또한 더 높은 품질의 제품을 홍보하며, 농민들이 좋은 환경에서 농사지을 수 있 도록 장려한다”고 규정하고 있음.
❍ 생산자조직은 법적 형식과 관계없이 ‘농업 생산자 주도로 형성된 모든 형태의 조직’으로 넓게 볼 수도 있으며, EU의 규정에 따라 회원국이 인증한 생산자조 직만으로 좁게 정의할 수도 있음.
❍ 공동시장조직(CMO) 규정은 법적인 (승인) 생산자조직의 구체적인 법적 형식 을 정의하고 있음.
- 생산자조직(POs), 생산자조직연합(APOs), 생산·유통·가공연합회(가안임) IBOs로 구분하여 정의하고 있음.
구분 구성 역할
생산자조직 (PO)
․ 생산자들의 자발적 결성․운영
․ EU 규정에 따른 자격요건 갖춤
․ EU의 정책목표 추진 참여
․ 회원국 정부의 승인(recognition)
․ 생산계획수립 및 실행
․ 생산자 거래교섭력 강화
․ 생산자 수급관리 역량 강화
․ 부가가치 제고, 영농기술 혁신
․ 환경친화적 사업 활성화
생산자조직 연합(APO)
․ PO들의 자발적 결성․운영
․ EU 규정에 따른 자격요건 갖춤
․ EU의 정책목표 추진 참여
․ 회원국 정부의 승인(recognition)
․ PO 공동사업 수행
․ 연구개발, 역량 강화, 홍보, 품질개선
․ PO 농산물의 판매 마케팅은 자율사항
생산․유통․가공 연합(IBO)
․ 일정 경제적 권역 내의 품목(부류) 공급체인의 생산․유통․가공연합회 (회원: 개별 경영체 또는 단체)
․ EU 규정에 따른 자격요건 갖춤
․ EU의 정책목표 추진 참여
․ 회원국 정부의 승인(recognition)
․ 공급체인의 안정화, 투명성 제고
․ 해당 산업의 활성화
․ 수요촉진(소비, 수출 등)을 위한 홍보
․ 생산․유통협약 체결(의무 이행)
<표 4-2> EU 생산자조직, 생산자조직연합, 생산·유통·가공연합 정의
자료: 한서아그리코(2019). 산지유통정책 개선 방안 조사. 재인용.
2.1.3. 생산자조직 정책의 역사적 전개
❍ 생산자조직 정책의 분기점은 1996년 무렵으로 볼 수 있음.
❍ 1996년 이전은 정부가 시장에 직접 개입하는 방식으로 진행되었음.
- EU는 농산물 공동시장을 지향, 초기인 1962년부터 공동시장제도 CMO를 창설하여 농산물, 축산물의 대부분을 규율하였음.
- 21개 품목에 대해 가격개입, 가격차보전, 시장격리저장, 생산제한, 수출촉 진 및 수입억제 등을 시행하였음.
❍ WTO 체제 출범에 따라 CMO 개혁을 1996년에 실행, 정책의 직접개입 방식 을 생산자조직 중심의 지원 체제로 전환하였음.
- 2003년 단일직불제 전면도입과 함께 CMO도 생산비연계(decoupled)로 전환되었고, 2007년에는 품목별 적용을 폐지하여 단일 공동시장제도 (singleCMO)로 개편하였음.
2.2. EU의 PO/APO 정책 지원 체계
2.2.1. EU-PO 지원 개념과 방식
❍ EU의 법제 속에서 국가별 프로그램(5개년 계획) 및 지속가능·환경보전 지표 등 공동정책 목표에 따른 추진체계를 갖추도록 규정하고 있음.
❍ CMO 규정에 따라 회원국 정부는 PO, APO, IBO를 지정할 수 있음.
- 생산자조직 육성과 관련 청과 부문에 대해서는 각국 정부가 국가 단위의 지 속가능한 운영 프로그램(National Strategy for sustainable opera-tional programmes)을 수립하고 있음. 지속가능한 운영 프로그램에는 부속자료로 환경보전 실행계획(National Framework for environment actions)을 포함하고 있어서 원예산업 전반의 기후변화대응, 농생태 환경 보전 기능의 확충을 적극적으로 반영하고 있음.
- 각 생산자조직은 국가별로 규정되어 있는 지원요건을 갖추고, 사업계획 (Operational Programmes)을 제출하여 국가로부터 이를 승인받는 절 차를 거치게 됨.
❍ 승인된 생산자조직·생산자조직연합은 사업자금(Operational Fund)을 조 성할 수 있음.
- 사업자금은 생산자조직 또는 생산자회원의 자부담금과 EU의 재정지원자 금으로 구성되어 있음(회원국 또는 회원국의 지방정부는 재정지원을 하지 않으며, EU가 직접 지원을 담당함).
❍ EU 예산으로 지원되는 재정지원자금은 판매생산가치의 4.1% 이내로 제한되 는 것이 원칙임.
- 사업자금은 사업계획(Operational Programmes)에 따라 집행되어야 하 며, 3~5년 단위 계획으로 규정에 따른 목적 사업으로 구성되어야 함.
- (a) 생산과 소비예측, 그에 따른 대응방안을 포함한 생산의 계획화 - (b) 신선 및 가공상품 품질 개선
- (c) 상품의 상업적 가치의 향상 - (d) 신선 및 가공상품 홍보
- (e) 친환경적인 사업수단 확대(수자원 관련 조치)와 유기농법을 포함한 친 환경적 재배법의 확대
- (f) 위기 예방과 관리(수급, 과잉공급 등 예방과 관리)
- 사업자금 전체를 위기예방 및 관리에만 사용하는 경우에 한하여 4.6%로 한도를 상향하여 인정하고 있음.
❍ 특히 위기 예방과 관리(수급, 과잉공급 등 예방과 관리)는 세부적으로 지원항 목을 설정함.
- (a) 시장에 출하된 물량을 보다 효율적으로 관리하기 위한 투자 - (b) 교육(훈련) 조치 및 우수사례 상호 교류
- (c) 위기예방 또는 위기발생기간 동안의 판촉 및 홍보 활동
- (d) 상호부조기금(PO 차원 수급조절기금) 조성을 위한 행정비용 지원 - (e) 회원국 주무당국의 지시에 따라 건강 또는 식물위생(phytosanitary)
의 이유로 강제적인 필요에 의한 과원의 재조성 - (f) 시장위기 발생(또는 예상) 시 시장격리 조치
- (g) 과일․채소의 녹색수확(green harvesting) 또는 비수확 - (h) 수확보험 지원
2.2.2. EU-PO 지원 현황
❍ EU가 PO/APO 운영 프로그램에 지원한 예산액을 보면, CMO 개혁 이전인 2006년까지는 360백만~380백만 유로 규모였으나 2007년 이후 확대하여 720백만~800백만 유로 규모로 증가하였음.
- PO/APO의 운영 프로그램 지출총액과 지원액을 비교하면 43~54%로 약 절반 규모로 재정지원이 이루어지고 있는 점을 확인할 수 있음.
<그림 4-1> 연도별 EU의 PO/APO 운영 프로그램 지원액 현황(2004~2016년)
단위: 백만 유로
자료: 2004~2010년의 경우, European Commission(2014). REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of the provisions concerning producer organisations, operational funds and operational programmes in the fruit vegetables sector since the 2007. 재가공.
2011~2016년의 경우, European Commission(2018). Operational programmes F&V sector(발표 자료). 재가공.
<표 4-3> PO/APO 운영 프로그램 지출 대비 EU 재정지원 현황
단위: 백만 유로, %
구분 2013 2014 2015 2016
PO/APO지출 1,444 1,460 1,483 1,604
EU 재정지원 727 724 813 700
비율 50.35 49.59 54.82 43.64
자료: European Commission(2018). Operational programmes F&V sector(발표자료). 재가공.
❍ PO 및 APO의 운영 프로그램 세부 지출 내역에 대해서는 2008~2010년의 연평균 PO/APO 운영 프로그램 지출 내역으로 확인할 수 있음.
- 1,252.1백만 유로의 집행실적 분석 결과, 위기방어 및 관리 관련 지출은 2.8%에 불과. 주로 마케팅 향상 24.0%, 환경보전 23.8%, 생산계획 22.2%, 품질관리 20.3% 등의 비중으로 파악됨.
- 2010년 이후의 자료에 대해서는 아직 공식적으로 발표된 사항이 없어 구 체적인 확인이 어려움.
<표 4-4> PO/APO 운영 프로그램 활동별 연평균 예산액 현황(2008~2010년)
단위: 백만 유로, 개소, %
구분 지출계획 활동책정 PO
백만 유로 비중 개소 수 비중
생산계획 277.9 22.2 924 77.8
품질향상. 품질관리 254.7 20.3 1,097 92.4
마케팅 촉진 300.9 24.0 1,009 85.0
연구개발.실증 10.7 0.9 130 11.0
교육훈련 및 지도 22.8 1.8 388 32.7
위기 예방 및 관리 도구 35.6 2.8 192 16.2
환경보전 활동 298.3 23.8 1,103 92.9
기타 51.0 4.1 1,063 89.6
합계 1,251.9 100.0 1,187 100.0
주: EC DG Agri – C.2, 회원국 제출 자료로부터 집계, Annual Report 2008-2010.
자료: European Commissin(2014). REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL - on the implementation of the provisions concerning producer organisations, operational funds and operational programmes in the fruit and vegetables sector since the 2007. 재가공.
<표 4-5> PO/APO 운영 프로그램과 EU 지원 현황(2004~2010년)
단위: 백만 유로, 개소, % 구분 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 생산자조직 개소 수 1,569 1,393 1,432 1,427 1,549 1,638 1,599
운영 프로 그램
개소 수 918 867 938 1,109 1,205 1,187 1,168 PO 중 비중 58.5 62.2 65.5 77.7 77.8 72.5 73.1
신규 레짐 PO - - - - 624 985 1,079
PO 중 비중 - - - - 51.7 83.1 92.3
청과 생산자 회원 254 266 296 358 357 333 323
PO 전체회원 중 비중 63.9 60.6 68.8 78.9 78 75.1 78.6 판매 취급액 9,658 9,998 11,452 15,206 16,963 16,371 19,700 PO의 판매취급액 비중 69.5 68.3 73.9 84.1 87.1 83.9 92.7
PO 평균 판매 취급액 10.5 11.5 12.2 13.7 14.1 13.8 16.9
운영 펀드 총액
총지출액 713 712 689 865 1,149 1,233 1,374 PO 및 회원의 기여액 333 323 328 392 592 618 703
EU 지원액 380 389 361 474 557 615 671
EU 지원액 비중 53.3 54.6 52.4 54.8 48.5 49.9 48.8 PO 판매취급액 대비 3.9 3.9 3.2 3.1 3.3 3.8 3.4
총 청과 생산액 대비 0.8 0.9 0.8 1 1.1 1.3 1.3
주: EC DG Agri – C.2, 회원국 제출 자료로부터 집계, Annual Report 2008-2010.
자료: European Commission(2018). Operational programmes F&V sector(발표자료). 재가공.
2.3. EU-PO 현황11)
2.3.1. 개소 수 및 분포
❍ 집행위원회의 조사 결과에 따르면, EU 내 공식 생산자조직 수는 3,434개, 생 산자조직연합은 71개로 총 3,505개로 파악됨.
- PO 인증은 2013년 이후 (현행 CAP 상황에서) 급증하였음.
❍ 독일, 스페인, 프랑스는 가장 많은 생산자조직을 보유하고 있음. 프랑스는 759개, 독일은 658개, 스페인은 588개의 생산자조직이 활동하고 있으며, 이 세 국가 비중은 EU 전체의 60%에 달하고 있음.
- 그다음은 이탈리아(563개), 폴란드(250개), 그리스(239개), 포르투갈 (139개)이 있음.
- 나머지 18개 회원국은 국가별 공식 생산자조직 수가 100개 미만이며, 회 원국 중 에스토니아, 리투아니아, 룩셈부르크 3개국에는 공식 생산자조직/
생산자조직연합이 없음.
- 또한, 현재 생산자조직연합은 5개 회원국에만 존재함(프랑스 30개, 이탈 리아 18개, 독일 7개, 그리스 5개, 스페인 7개).
❍ 공식 생산자조직/생산자조직연합 중 50% 이상은 원예부문에 해당하며, PO/APO는 1,851개소가 해당.
- 원예의 경우 스페인 574개, 이탈리아 304개, 프랑스 259개 등임.
11) Daniel Traon et al.(2019) 참조.
4-2> EU 국가별, 산업부문별 PO/APO 개소 수 : Daniel Traon etal.(2019). Study of the best ways for porducer organizations to be formre, carry out their activities and be supported: Final Report, European Commission.
<그림 4-3> 부문별 공식 생산자조직/생산자조직연합 분포 현황(n=3,505)
자료: Daniel Traon et al.(2019). Study of the best ways for porducer organizations to be formre, carry out their activities and be supported : Final Report, European Commission. 재가공.
- 유제품 부문에는 334개 생산자조직이 있으며, 나머지 20개 부문에 1,320 개의 생산자조직이 활동하고 있음.
- 축산 대비 경종 부문에 압도적으로 많은 생산자조직이 분포하고 있는 특징 이 있으나, 개별 조직 규모로는 축산 부문 생산조직들의 규모가 월등하게 큰 것으로 나타남.
❍ 현재 승인된 생산자조직/생산자조직연합의 약 50%(1,657개)의 법인격은 협 동조합에 해당함.
- 생산자조직의 과반수가 협동조합인 회원국은 벨기에, 체코, 그리스, 이탈 리아, 네덜란드, 슬로바키아 등 6개국임.
- 반면 과반수가 협동조합이 아닌 회원국은 오스트리아, 불가리아, 사이프러