❍ 본 절에서는 선행연구 및 자료 등을 바탕으로 시대별 유통정책, 산지유통정책 의 변화를 검토함.
❍ 1960~2010년대의 연대별 변화를 분석하였음.
- 정부 등 정책 여건의 변화를 고려하나 시장변화 등과 연계하기 위해서는 연 대별 분석이 유리한 것으로 판단함.
❍ 농산물 유통정책의 전반을 검토하되 1950~1960년대 농정 태동기와 함께 산 지, 도매, 수급안정 사업 3가지 부문의 정책 변화를 연대기적으로 검토.
- 주요 법·제도의 변화, 정책의 도입과 실행 상황 등을 정리함.
2.1. 농산물 유통정책의 시대적 변화
2.1.1. 현대적 농산물 유통의 태동
❍ 농산물 유통의 태동 이후 1951년 「중앙도매시장법」이 제정됨.
- 전통적 농산물 유통은 각 지역에서 열리는 장터(=정기시 定期市)에서 이루 어졌음. 이후 도시가 발달하고 대량수요가 발생하면서 상인(商人)이 등장 하였고 이들은 농산물을 매집하거나 위탁받아 판매하는 도매상(都賣商)·위 탁상(委託商)으로서 교통이 편리한 공간에 밀집하여 도매시장을 형성함.
- 대한민국 정부 초기 1951년 「중앙도매시장법」을 제정하여 1도시 1시장 원칙으로 지방공공단체가 도매시장을 개설토록 하였으나, 공영체제로서의 의미가 미약하였음(농림축산식품부 2015: 656-658).
❍ 농산물 유통의 주요 주체로 농업협동조합(이하 농협)의 역할이 부각되었음.
- 농협은 농가들을 출하단위로 조직화한 작목반을 구성하여 산지유통에 주 도적 역할을 하였음.
- 1961년 이후 소비지에 공판장(共販場)을 개설·확대하면서 농산물 도매유 통에도 본격적으로 참여하였음(농림축산식품부 2015: 654-655). 현재까 지도 농협 공판장은 공영도매시장에 입주해 있거나, 독립된 도매시장으로 서 역할을 하고 있음.
2.1.2. 산지유통정책
❍ 농산물 산지유통은 개별판매(個別販賣)와 농협, 농업법인 등으로 출하하는 공 동판매(共同販賣)로 구분할 수 있음.
❍ 전통적으로 원예품목은 산지유통인을 중심으로 하는 개별판매가 일반적이었 음. 1970년대는 물론 1980년대에도 산지유통인에 의한 개별판매 비중이 57%에 달하고 있는 것으로 조사되었음(농림축산식품부 2015: 1626).
❍ 농산물 산지유통의 획기적인 변화는 산지유통시설의 확충, 산지유통조직 육 성의 두 축으로 파악됨.
- 1980년대 공동판매를 위한 작목반 육성, 집하장(集荷場)이 설치되면서 공 동출하가 활성화되는 전환기를 맞았음.
- 2000년 이후부터는 기존 작목반 중심의 기초조직 육성에서 탈피하여 “산 지유통활성화사업”을 통하여 규모화된 공동출하조직을 육성하였음.
- 농협·농업법인들에게 농산물 유통자금을 융자하여 출하규모를 확대하고 산지유통센터 건립 및 마케팅활동 지원을 이들 조직에 집중함으로써 산지 유통에 변화를 촉발하였음.
- 산지유통시설은 규모화된 복합기능 시설로 확대하여 설치하였음. 1995년 부터 농산물 산지유통센터(APC)를 설치하면서 농산물 산지유통의 규모화 와 전문화가 전개되었음.
- 농산물산지유통센터가 건립되면서 산지유통에 본격적인 상품화가 시작되 었고, 이를 바탕으로 규모화된 도매시장 출하와 대형유통업체와의 산지 직 거래 등 산지조직의 농산물 마케팅 활동이 본격화된 것으로 평가됨.
❍ 2000년부터 시작된 산지유통활성화사업(산지유통전문조직 육성)은 주요한 산지유통정책의 틀로 확장되어 왔음.
- 2007년 시설채소·과수 수급안정, 2009년 노지채소 수급안정, 2010년 원 예브랜드 육성사업 등이 통합되어 산지유통 주체 육성과 산지유통 관련 사 업 전반을 아우르고 있음.
❍ 한편, 산지유통활성화사업의 육성 대상이 되는 산지유통조직은 초기에는 개 별 주체·조직인 일반조직·전문조직이 주요한 개념이었으나, 2011년부터 시·군 단위 이상의 마케팅조직 육성을 지향하였음.
- 2010년 공동마케팅조직 개념이 처음 도입되었고, 2011년 통합마케팅조직 으로 개념을 확장한 후, 현재는 통합마케팅조직을 정책 대상으로 하고 있음.
연도 주요 내용 비고 1992 공동규격 출하 촉진 자금 지원
1997 생산자단체 유통활성화 자금 지원 1998 농산물 산지유통센터 운영 자금
2000 산지유통 활성화 사업 > 산지유통 전문조직 육성사업 산지유통전문조직 지정, 3년 3% 유통종합자금 지원
2003 산지일반조직 지원 사업
공동규격 출하 촉진, 생산자단체 유통활성화자금, 농산물 산지유통센터 운영자금 통합 2006 산지유통활성화사업 개편: 공동마케팅조직 산지유통전문조직, 산지유통일반조직
이외에 공동마케팅조직 육성 추진 2007 산지유통활성화사업, 수급안정(시설채소, 과수) 통합
2009 산지유통활성화사업, 수급안정(노지채소) 및 수매지원사업 통합
2010 산지유통활성화사업, 원예브랜드육성사업 통합
2011 산지유통활성화사업: 통합마케팅조직 육성 포함 중대형 150개소 육성,
10대 원예농산물 처리 비중 50% 목표 2015 농협, 농업법인별 별도 평가지표 도입
2016 통합마케팅조직 요건 강화 개별조직 신규지원 제외
2017 품목광역조직 기준 마련 취급액 100억 원 이상,
조직화 취급액 70억 원 이상
2018 통합마케팅조직 지원 자격 강화 추진
2018년 원예농산물 취급액 50억 원, 조직화 취급액 30억 원,
조직화 취급률 30% 이상 → 2020년 70억 원, 50억 원, 35% 이상 요건
2020 2021년 산지유통혁신조직 선정
<표 2-1> 1990년대 이후 산지유통정책, 산지유통활성화사업 주요 추진 경과
자료: 농림축산식품부(각 연도). 농림사업시행지침 - 산지유통활성화사업 시행지침. 재가공.
2.1.3. 도매시장 유통
❍ 원예농산물의 50% 정도가 도매시장을 경유하여 유통되기 때문에 “농산물도 매시장”은 농산물 유통에서 매우 중요한 지위를 가지고 있음.
❍ 도매시장이 초기의 혼란기를 벗어나 현재와 같은 체제를 갖춘 것은 1985년 부터 시작된 공영도매시장 건립이 계기가 되었음.
- 공영도매시장은 서울 가락동시장을 효시로하여 전국에 33개가 건립되어 주요 도시마다 운영되고 있음.
- 도매시장 제도는 소수의 대형 상업자로부터 다수의 농업인 출하자를 보호 하기 위한 방식으로 발전되어 왔음. 시장의 건립과 운영을 국가와 지방정 부가 투자하는 공영체제로 발전시켰을 뿐 아니라, 거래주체도 출하자 입장 에서 교섭하는 도매시장법인과 매수자 입장에서 경쟁하는 다수의 중도매 인으로 분리하여 운영하고 있음.
- 경매·정가수의매매 방식의 엄격한 가격 형성 구조를 형성하여, 농산물의 집산, 거래, 가격발견과 함께 농산물 표준화, 물류효율화, 대금정산의 안정 성에도 직접적으로 기여하고 있음.
2.1.4. 품목별 가격·수급 안정 사업
❍ 농산물은 풍흉(豐凶)에 따라 생산량의 변화가 크고, 예측 불가능한 생산량의 변동은 가격의 폭등(暴騰)·폭락(暴落)을 가져옴.
- 가격의 급변은 농가 경영을 불안정하게 할 뿐 아니라 일반 국민의 생활에도 큰 영향을 미치기 때문에 농산물 유통정책에서 “가격 및 수급” 안정은 중요 한 과제로 설정되어 왔음.
❍ 1960년대에는 국가가 농산물가격에 직접 개입하였으며,2) 쌀, 밀, 보리 등 주요 곡물은 이후에도 국가 수매제를 기반으로 가격과 유통 과정 전반을 직 접 관리하는 체제가 1990년대까지 이어졌음.
❍ 1970년대 이후에는 국가경제의 성장과 함께 고추, 마늘 등 양념채소, 사과 등 경제작물의 재배가 늘어나면서 수급과 가격 불안이 나타났음.
2) 1961년 「농산물가격유지법」을 공포·시행하여 쌀, 맥류, 서류, 면화, 기타 농산물가격을 동결하는 조 치를 취하였음(농림부 2003: 1249). 주곡인 쌀, 보리, 밀 이외에도 땅콩 등 주요 품목을 국가와 농협 이 직접수매하거나 융자·계약 재배하도록 하였음. 시간에 따라 양곡 및 품목별 가격안정 대책이 실행 되는 등 실효성을 상실하였으나 2000년까지 동법이 유지되었음.
- 정부가 직접 비축, 출하 조정하는 방식과 민간(=농협)의 수매지원, 계약재 배(융자)지원도 병행하여 추진되었음.
- 특히 지속적으로 가격·수급이 불안정했던 고추, 마늘, 양파에 대해서는 가 격안정대사업(1986~1990년, 가격하락과 가격상승기 모두에 개입), 생산 출하약정사업(1991~1994년, 정부가 수매가를 책정하여 최저가를 보장하 고 농협 계약·출하로 생산조정을 시행하는 방식) 등을 통하여 가격·수급안 정을 달성하기 위해 노력하였음(김병률 1995: 30-32). 하지만, 정부가 직 접 개입하는 주요 농산물 가격·수급 안정 사업은 성공적이지 못했음.
❍ 1995년 이후 정부의 임무는 국민 식료수급 안정을 위한 비축사업과 수입관 리업무로 한정되고, 농협이 직접 시행하는 채소수급안정사업 등으로 전환됨.
- 최근에는 품목별 농산물 의무 자조금(自助金, check-off)을 도입하여 생 산자단체 자율의 수급안정 노력을 더욱 강화해 가는 추세임.
2.2. [보론] 농산물 유통: 시장과 정책의 상호작용
❍ 시대별로 농산물 시장 변화와 유통정책의 상호작용이 발생하였음.
- 농산물시장(produce market)과 푸드시스템(food system)이 전통적 다 중 분산에서 대형유통, 대규모 외식그룹 중심으로 재편되면서 변화.
- EU, 일본, 미국 등 주요 국가의 상황을 살펴보아도 소매 유통, 푸드시스템 의 변화가 농산물 유통 주체의 활동과 정책에도 큰 영향을 미쳤음.
❍ 특히, 주목되고 있는 부분은 관행적인 도매시장 중심의 소량·다품목, 벌크 유 통 방식이 대량수요처 직납으로 이루어지는 규격화·대량화, 소포장화되는 경 향이라고 할 수 있음.