【부 록】
Ⅲ. 사회통합 차원의 접근
장애인 복지정책을 포함한 사회복지정책의 궁극적인 기능은 사회통 합이다. 자본주의적 사회복지정책의 효시라고 할 수 있는 1880년대의 독일 비스마르크 사회입법의 목적이 계급대립과 계급투쟁을 극복하 고, 분열된 여러 계급들을 하나로 묶어 사회통합을 기하려는 데 있었 다는 사실을 통해 알 수 있다. 일부에서는 사회복지정책의 사회통합 효과를 설명하면서 Durkheim의 사회적 연대(social solidarity)이론의 기 계적 연대(mechanical solidarity)와 유기적 연대(organic solidarity)를 통 해 설명하고 있다.7) 기계적 연대는 사회적 분업이 덜 진행되고, 사회 적 규범은 억압적이며, 사회통합의 정도가 상당히 높은 전통사회에서 나타난다. 그리고 개인간의 차이가 최소화되고, 사회구성원들이 공통 의 가치를 강하게 지향할 때 기계적 연대는 커진다.
반면에, 유기적 연대는 발전되고 산업화된 사회의 특징으로서 사회 적 분업 또는 기능적 분화의 산물이다. 유기적 연대의 사회에서는 계 약관계가 지배적이 되고, 개인간의 가치관의 차이가 커지며, 사회통합 또는 사회적 응집도가 낮다. 이 단계에서는 자살과 같은 사회적 일탈 이 증대하고, 개개인의 욕망이 제대로 규제되지 않는다. 고도로 발전 된 유기적 사회에서도 여전히 공통의 가치와 공통의 집단양심이 필요 하며, 만약 기계적 연대의 수준이 낮으면 유기적 사회에서 점점 더 많아지는 상호 적대적이고 이기적인 개인들을 사회에 통합시킬 수 없 다고 보았기 때문이다.
이러한 관점에서 현대적 사회복지정책이 유기적으로 조직되어 있음 에도 제도의 존립 자체는 물론 궁극적으로 추구하는 것이 공통의 가 치에 의한 사회통합(기계적 연대)에 있다는 사실이 중요하며, 사회복
7) 김종인․원석조, 사회통합을 위한 복지정책, ｢보건과 복지｣ 제3집, 2000, 162-187면.
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지정책은 개인, 집단, 계층, 계급 등을 하나의 사회, 하나의 국가로 결 속시키는 기능을 수행하는 것이 본래의 목적을 달성하는 것이라고 할 수 있다.
George와 Wilding(1984)은 사회복지정책이 사회통합을 가져오는 야상 에 대하여 다음과 같이 정리하고 있다.8) 첫째, 사회복지정책은 사회복 지정책은 사회문제를 완화시켜 사회통합에 기여하게 된다. 정부가 사 회복지정책을 통해 사회문제의 해결에 나서면서 사회문제 당사자의 고통과 불만을 직접 해소하고, 사회문제가 존재하는 사회에 대한 비 판적인 사람들의 사회적 불만과 도전을 희석시키며, 사회문제의 해결 을 위해서는 이타주의와 자비심과 같은 가치가 필요하다는 사실을 대 중들에게 전파시키는데, 이런 것들을 통해 사회를 통합시키는 효과를 가진다는 것이다.
둘째, 사회복지정책의 대상자와 서비스 내용을 규정할 때 개인주의 적 정의를 채택하여 사회에 대한 도전의식을 약화시키고, 사회분열의 요인을 봉인하면서 사회통합을 유지하게 된다.
셋째, 사회복지정책은 특정한 가치와 행동을 보상하거나 처벌하여 사회통합에 기여하게 된다. 사회보장제도는 사회적으로 바람직하지 않 은 가치나 행동에 대해서는 낙인을 가해 저해요인을 감소시키는 한편, 성실, 자조, 검약 등의 가치나 행동을 중심하고 장려하면서 사회통합 에 도움이 되기 때문이다.
넷째, 사회복지정책은 사회적 권위와 위계를 강화하여 사회통합에 도움을 제공한다. 국가가 사회복지정책을 시행하여 국가권력의 행사가 정당하며, 모든 사람에게 이익이 된다는 인식을 국민들에게 심어 주는 데, 이는 국가를 중심으로 사회를 하나로 결속시키는 효과가 발생한다.
즉, 사회적 약자(사회적 소수자)를 위해 복지정책을 실시하면 자신들을 위해 노력하는 사회의 기존 질서를 수용하게 된다는 것이다.
8) George, V. and P. Wilding, The Impact of Social Policy, (London: RKP), 1984.
제2 절 평가범위
마지막으로 사회복지정책은 계급갈등을 집단갈등으로 대체하는데 기여하여 사회통합에 도움을 준다. 사회복지정책은 사회를 사회복지 수급자와 비 수급자, 부의 생산자와 소비자, 납세자와 수혜자, 실업자 와 취업자, 건강한 자와 병자 등 다양한 집단으로 구분한다. 이를 관 련 집단들간의 갈등을 제도를 통해 수렴한다. 즉, 정책적으로 갈등을 해소하고 사회적으로 위협의 정도나 파괴력이 가장 큰 계급간의 갈등 을 희석시켜 사회를 안정화시키는 것이다.
즉, 사회복지정책은 사회집단간 갈등을 해소하여 사회를 통합하는 기제로 작동하여 사회를 안정화시키는 역할을 수행한다고 볼 수 있 다. 하지만 국가가 성장과 그 속도에만 지나치게 집중한 나머지 통합 과 분배라는 중요한 복지정책적 목표를 간과한 결과로 양극화의 심 화, 불평등의 증대와 같은 사회적 위기에 노출되어 온 것이 현실이다.
더구나 사회의 현상과 수준을 판단하고 전망할 수 있어야 하는 사 회지표들이 대부분 양적인 측면만을 부각하고 있어 사회의 포괄적인 질적 수준을 담보하지 못하면서 사회 시스템을 평가하지 못하는 한계 를 보이고 있다.9)
포괄적이면서 장기적인 지향성을 중시하는 요구가 커지면서 최근
‘사회의 질(Social Quality)’ 개념에 입각한 질적 측면을 포함한 평가의 중요성이 커지고 있다. 사회적 배제가 빈곤을 넘어서 새로운 사회문 제로 대두되고 있는 요즘, 물질적 수준의 연대와 사회통합을 강조하 면서, 사회의 양적인 수준과 질적인 수준을 모두 나타내며, 방향성을 제시한다는 점에서 ‘사회의 질’개념은 새로운 지표의 개발에 유용한 접근으로 인식되고 있다.
‘사회의 질’ 개념은 1990년대 유럽 사회정책 논쟁의 결과물로 실업 및 불평등 증가, 사회지출 감소 등의 정책 실패 및 사회정책이 경제
9) 이태진․박은영, 사회의 질 측정을 위한 사회통합지표 개발 및 제안, ｢보건복지포럼｣, 2009. 04, 48-56면.
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정책에 장기간 종속되는 현상에 대한 대응으로 등장하였다.10) 사회복 지와 개인의 잠재력을 강화하는 조건 아래 지역사회의 사회․경제적 삶에 참여할 수 있는 시민의 확대로 정의되는 ‘사회의 질’은 개인의 자기실현과 사회적 맥락에서 구성되는 다양한 집합적 정체성 간의 상 시적 긴장의 함수로, 개인의 생애사적발전과 사회적 발전을 가르는 행위자의 구조를 한 축으로 하고, 조직화된 공식성과 친밀한 비공식 적 세계를 가르는 체계와 생활체계를 한 축으로 하는 2가지 축의 교 차로 설명하면서 다양한 목적을 설정하고 있다.11)
2003년 EU 집행위원회가 사회보장과 사회통합을 위한 국가전략의 기초를 제시하면서 사회통합이 국가적 의제로 부각되기 시작되었다. 사회보장과 사회통합에 관한 국가전략보고서에서 각 국은 사회적 배 제의 방지, 근로와 교육기회의 강화, 통합장애요인 제거, 주거개선 및 노숙이 규모 축소, 취약계층에 대한 대책, 보편적 복지정책 강화를 위 한 관리운영 효율화 등을 포함한 8개 우선정책목표를 채택하고 각각 의 목표를 위한 구체적인 방안을 제시하였다.12)
위의 논의를 종합적으로 검토하고, 장애인 복지환경의 실태와 연계 하여 고려해 보았을 때 장애인연금제도를 통해 달성할 수 있는 사회통 합 차원의 지표를 1차적으로 빈곤해소 차원의 소득보장을 선택할 수 있으며, 2차적으로는 삶의 질 차원으로 접근하여 개인적, 환경적, 사회 통합적 차원의 의미들이 중요하다고 볼 수 있다. 특히 사회의 질 개념 과 연계하여 추가비용의 관점에서 설명이 가능한 교육, 의료, 주거, 노 동의 4가지 분야에서 제도에 대한 접근이 필요할 것으로 보인다.
10) 이태진․박은영, 전게논문, 49면
11) 대표적인 예로 Beck, Wolfgang, Van Der Maesen, Laurent J. G., Thomése, Fleur, and Walker, Alan. (2001). Social Quality: A Vision for Europe. The Haegue, London, Boston: Kluwer Law Internationl 참조.
12) 김문길, 스웨덴의 사회보장과 사회통합을 위한 정책목표와 시사점, 한국보건사회 연구원 국제사회보장동향, 2008, 57면.
제2 절 평가범위
본 평가보고서에서 주목하고 있는 것은 장애인에 대한 소득보장 시스템이다. 또한 이를 기반으로 한 장애인 삶의 질, 그리고 종국적으 로 장애인에 대한 사회통합의 기여도 이다. 이에 따라 본 평가보고서 에서 입법평가의 대상으로 고찰하는 5가지의 법안은 이러한 관점에 기초하여 구성된다. 세부적으로는 장애인연금제도의 도입시 가장 핵 심이슈로 부각될 수 있는 사안으로 수급대상자의 범위와 요건, 연금 제도의 운영방안(사회보험방식 또는 조세지원방식), 연금급여액의 교 차분석이 될 것이다. 이에 따라 본 보고서에서의 평가대상과 범위는 현재 입안되어 있는 법률(안)에 포함된 수급대상자의 범위와 요건, 연 금제도의 운영방안, 연금급여액에 대하여 입법평가를 수행할 것이다.
그리고 이를 위한 선해결 과제로 현행법상 장애인의 소득보장 또는 경제적 보호를 위하여 입법화ㆍ제도화되어 있는 각종 급여에 대한 분 석도 선행될 것이다. 이를 위해서 2008년에 발간된 장애인통계와 장 애인실태조사보고서를 기초로 우리나라의 장애인 및 장애인가구 유 형, 소득 및 경제실태에 대하여 분석할 것이다. 그리고 이러한 실태조 사결과를 기초로 교차분석을 통하여 우리나라의 장애인빈곤도, 경제 활동율 등을 파악할 것이다. 아울러 현행법상의 각종 장애인소득보장 실태분석 및 평가를 하고 외국의 사례와 입법(안)에 분석 등을 내용으 로 하는 법사회학적 평가와 규범론적 평가를 한다. 그리고 제3장에서 는 사회영향평가기법을 이용한 각종의 영향평가가 이루어 질 것이며, 이를 바탕으로 제4장에서 입법(안)들에 대한 문제점, 대안 및 한계를 제시할 것이다.
제1 장 입법평가의 필요성
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