1. 사회적 배제 논의의 등장 배경 가. 사회적 배제 논의의 공론화
사회적 배제 논의의 시초는 사회적 폐쇄(social closure)의 한 형태로 사 회적 배제를 이해한 막스 베버(Max Weber)에서 유래하였다. 한 집단이 자 신의 우월한 지위와 특권을 유지할 목적으로 다른 집단을 희생시키려는 시도로 이해하였다.(BLP, 2002; 문진영, 2004) 막스 베버의 언급 이후 자취 를 감추었던 사회적 배제의 개념은 프랑스의 정치관료들에 의해 새로이 등장하게 되었는데 1960년대 당시 경제기획성의 책임자였던 피에르 마세 (Peirre Masse)에 의해서 공식적으로 언급되기 시작하여 사회보험제도의 사각지대에 머무르고 있는 사람들을 지칭하는 개념으로 사회적 배제를 사 용하였다. 프랑스에서 국가의 행정대상에서 제외된 사람들을 ‘사회적으로 배제된 자(the socially excluded)로 지칭하면서 최초로 공론화1)되었다.
이후 1980년대를 지나면서 프랑스는 앞서 개념정의에서 확인하였던 기 술변화와 경제구조의 변화로 발생하는 ‘신빈곤’ 현상으로 인해 근로빈곤층 의 대두, 사회적 유대의 약화 등을 경험하게 되면서, 빈곤과 독립적인 개
1) 이러한 논의는 1974년 시라크 정부의 사회부 장관이었던 르네 르느와르(Rene Lenoir)에 의해 더욱 구체화되었다. 그는 저작 Les Exclus, un Francais sur Dix에서 정신적, 육체적 장애인, 자포자기한 사람들, 장애노인, 학대받는 아동, 약물중독자, 문제가정 등을 지칭 하여 사회적 배제라는 용어를 사용하였으며, 이러한 배제집단은 프랑스 인구의 약 10%
라고 주장하였다.
념으로서 사회적 배제를 간주하게 되었다(강신욱·김안나 외, 2005). 프랑스 에서는 사회적 배제의 의미가 더욱 확대되어, 개인이나 집단간 의사소통 의 부재, 또는 상호몰이해를 의미하는 것으로 폭넓게 이해되었고, 연령, 성, 인종, 공간적 의미의 배제까지 확대되었다.
이러한 프랑스의 사례를 통해 확인할 수 있는 사회적 배제 개념은 경제 적 차원의 빈곤개념을 다소 확장한 것(1970년대)으로부터, 결과로서의 빈 곤에서 과정으로서의 사회적 배제로 초점이 전환되고(1980년대), 이후 사 회적 차원의 주요 이슈집단들의 사회적 배제 양상과 과정에 대한 관심 (1990년대 이후)으로 변화되었다.
나. 유럽연합의 사회적 배제 개념 수용 과정
유럽연합의 사회적 배제에 관한 관심은 1970년대 빈곤 문제에 대한 관 심에서부터 시작하였다. 1980년대를 전후로 빈곤 및 실업이 증가하는 양 상은 프랑스 뿐만 아니라 다른 유럽 국가들에서도 공통된 현상이었으며, 더욱이 세계화의 물결은 기존의 현금이전 중심의 사회보장제도에 대한 개 혁의 필요성을 요구하게 되었다. 즉 경기침체의 시기에 실업이 장기화되 고 감소하던 빈곤율이 다시 증가하면서 대규모의 장기실업과 노동함에도 불구하고 빈곤선 이하에 머무르는 수많은 근로빈곤층들, 노숙자 문제 등 새로운 유형의 사회문제가 등장하면서 빈곤에 대한 새로운 정의가 요구되 기 시작했다(박병현․ 최선미, 2001: 191-192).
1970년대의 성장과 1980~1990년대의 빈곤 및 실업증가 경향은 유럽의 다른 국가들에서도 공통된 현상이었다. 통합 논의가 진전되고 있었던 유 럽에서는 단일한 시장 건설을 위해 사회적 통합이 전제되어야 한다는 인 식 하에 적극적 사회정책이 구상되기 시작하였으며 이러한 맥락에서 사회 적 배제가 핵심적 정책개념으로 제시되었다(강신욱, 2006: 12).
제2장 사회적 배제의 개념과 측정 39
이러한 상황 가운데 유럽연합은 회원국의 빈곤과 불평등 문제가 유럽통 합의 가장 큰 걸림돌이라고 인식하고 회원국 간의 정치, 사회적 협약을 통해 사회적 배제 철폐를 위한 노력을 기울였다. 이는 사회적 배제 용어 가 처음 사용된 유럽사회헌장(The Europe- an Social Chater, 1989)과 사회 적 배제 철폐를 유럽연합의 추구 목표 중 하나로 명시한 암스텔담 조약 (The Amsterdam Treaty, 1997), 사회적 배제 극복을 유럽사회모델의 중심요 소로 규정하고 사회적 지표개발에 합의한 리스본 정상회담(The Lisbon European Summit, 2000), 그리고 국가실천계획을 마련하기로 한 니스 이사 회(The Nice EU Council, 2000) 등에서 확인할 수 있다(강신욱, 2006).
2000년 유럽이사회는 사회통합(social inclusion)을 향후 10년간 유럽이 지향해야 할 전략의 핵심정책 중의 하나로 선언하고 유럽연합 차원의 공 동 목표설정과 이에 따른 국가행동계획(NA)의 수립을 구체적 방안으로 제시하였다(김성환 2005). 유럽연합 공동보고서의 4가지 공동목표로는 ① 고용에의 참여와 자원, 권리, 재화 및 서비스에 대한 모든 사람의 접근 촉 진, ②배제의 위험 방지, ③가장 취약한 사람들 지원, ④모든 관련기관들 의 동원하는 것이다.
그러나 사회적 배제의 극복이라는 공통의 목표 아래 진행되는 유럽연합 차원의 국가행동계획은 각국마다 내용이 상이하다(김안나, 2007). 이는 각 국이 빈곤에 대한 특수한 조건을 지니고 있으며, 사회보장제도나 사회정 책면에서도 차이를 지니고 있기 때문이다. 유럽연합 차원의 노력에도 불 구하고 이를 뒷받침할 강력한 법률적 토대가 취약하며, 국가별로 목표의 해석에 있어 상이한 형태를 취하는 모습을 보이고 있다.
2. 사회적 배제 개념
가. 사회적 배제에 관한 다양한 정의방식
프랑스에서 탄생한 사회적 배제의 개념은 초기에는 빈곤이나 실업 등 전 통적 사회문제로 포착되지 않는 집단, 제도적의 수혜대상이 되지 못하는 집단에 대해 주목하려는 경향이 두드러졌고, 프랑스적 맥락에서 사회적 배제란 빈곤개념과 독립적인 개념으로 간주되었다. 즉 비숙련 노동자나 이민자들, 노동시장에 진입하지 못하는 청년실업자들, 사회로부터 고립된 일인 가구, 급증하는 노숙자 등이 경험하는 개인과 사회와의 단절 과정을 지칭하는 개념이 사회적 배제였던 것인데 이를 ‘광의의 사회적 배제’라 할 수 있다(강신욱, 김안나 외 2005).
광의의 사회적 배제 개념은 사회적 배제를 개인(행위자)과 사회(구조, 제도)와의 관계에서 나타나는 사회적 연대의 해체라는 각도에서 접근하는 시각이다. 즉 개인의 사회 참여와 사회에 의한 개인의 편입(사회화)이라는 쌍방향적 관계가 단절되거나 일방향적 관계로 왜곡되거나 편향되는 현상 을 사회적 배제로 규정하는 입장이다. 따라서 빈곤과 관련해서는 개인과 사회의 관계가 단절 또는 왜곡됨으로써 다중적 결핍(multiple deprivation)현 상이 장기간 지속되는 과정에 주목한다. 즉 빈곤을 사회적 연대가 와해되 어 다양한 사회문제가 해소되지 않은 채 산재해 있고 이러한 문제가 서로 유기적으로 결합되어 사회․경제적 약자에게 희생을 강요하는 데 따른 결 과로 파악하고 있다(국가인권위원회, 2003: 20-21).
한편, 사회적 배제는 유럽연합이 채택하고 각 회원국에게 수용되는 과 정에서 약간의 의미변화가 일어나게 되는데, 그것은 사회적 배제가 빈곤 에 영향을 미치거나 빈곤에 의해 발생하는 다양한 사회적 현상을 지칭하 는 개념으로 이해되기 시작했다는 점이다. 즉 사회적 배제 개념이 빈곤개 념에 대해 지니는 보완적 효과가 강조 되었다. 그 내용을 보면 첫째, 한
제2장 사회적 배제의 개념과 측정 41
개인은 다양한 기준에 의해 정의된 다양한 계층에 속하며 부지불식간에 이 계층 사이를 이동할 수 있다는 것으로, 이는 ‘동태적 측면에 대한 중 시’라는 사회적 배제 접근의 방법론적 특성으로 나타난다. 둘째, 장기화 되는 실업으로 인해 특정집단에 대한 사후적 보상은 장기적으로 지속되기 힘들다는 것과 노동시장의 진입이 근본적인 해결책이라는 것을 인식하게 되었다. 마지막으로는 빈곤층을 구성하는 새로운 요소들 즉 성, 연령, 교 육수준, 사회적 능력, 사회적 자본 등에 주목했다는 것으로 이는 ‘다차원 적 접근’이라는 사회적 배제 접근의 방법론적 특징으로 나타난다. 사회적 배제에 대한 이러한 이해 방식은 ‘협의의 사회적 배제’ 혹은 ‘빈곤 중심적 사회적 배제’라 칭할 수 있다(강신욱, 김안나 외 2005).
협의의 사회적 배제 개념은 사회적 배제를 개인과 개인 간, 집단과 집 단 간 그리고 개인과 집단 간의 문제로 파악하려는 시각이다. 사회적 배 제의 주체와 대상의 설정 및 그 전개과정이 궁극적으로는 사회 구조적 차 원에서 규정되지만, 실제로는 행위자들 간의 관계에서 구체적인 형태를 띠고 나타난다는 것이다. 여기서는 누가 누구를 어떻게 배제하는가를 밝 히는 것이 관건이 된다. 그렇기 때문에 행위 주체자와 소유 대상 간의 관 계에 주목해서 자원의 결핍․부족 문제를 다루는 기존의 빈곤개념과 구별 되는 별개의 개념으로 파악되고 있다(Room, 1990).
나. 사회적 배제의 유형 구분을 통한 배제 개념 이해
사회적 배제는 속성상 다양한 경제적․사회적․정치적․문화적 의미 측 면을 지니고 있는 모호한 용어로서, 유럽연합의 한 보고서의 결론대로 한 가지 정의를 가지고 연구한다는 것은 매우 어려운 작업이라고 할 수 있다 (Silver, 1994: 535, 심창학 2001 재인용). 따라서 사회적 배제의 다양한 차 원을 유형화함으로써 사회적 배제에 대한 좀 더 명확한 개념으로 접근하 는 것은 타당하다고 사료되며 이에 대표적 학자인 실버(Silver)와 포강
(Paugam) 그리고 레비타스(Levitas)의 견해를 기초로 사회적 배제 차원 유 형화의 예들을 살펴보고자 한다.
배제의 유형에 대한 대표적인 작업인 실버의 분류는 쿤(T. Kuhn)의 패 러다임론에 기초하여 배제에 대한 기존의 담론을 3개의 패러다임 즉 연 대, 분화, 독점 패러다임으로 나누고, 이들 각 패러다임은 서로 다른 정치
배제의 유형에 대한 대표적인 작업인 실버의 분류는 쿤(T. Kuhn)의 패 러다임론에 기초하여 배제에 대한 기존의 담론을 3개의 패러다임 즉 연 대, 분화, 독점 패러다임으로 나누고, 이들 각 패러다임은 서로 다른 정치