지역 내에서 추진된 다양한 정책 중 지역 주민들을 대상으로 논란이 되거나 언론을 통해 빈번하게 노출된 정책들이 영역 별로 어떤 비중을 차지하고 있는가 를 분석하는 것은 공공갈등에 대한 체계적인 관리 및 정책 순응 확보 방안을 마 련하기 위한 매우 효과적인 대안이 될 수 있다. 본 연구는 도정에서 추진하는 주 요 정책들을 분석의 틀에 따라 분류하고 각 영역별 정책의 특성 및 정책의 추진 과정에서 주민들의 정책 순응도를 높일 수 있는 대안에 대한 고민에서부터 시작 되었다. 따라서 앞서 분석한 민선 도정 별 주요 정책 중 각 도정에서 중점적으로 추진한 정책들이나 도민 사회 내에서 이슈가 되었던 주요 정책들을 간추려 분류 하고 이를 통해 각 영역별 정책들이 어떠한 과정을 통해 추진되었는지를 세부적 으로 분석할 필요가 있다.
분석의 틀에 따라 민선 1기부터 6기까지 추진된 정책들 중 각 도정의 주요 정책 및 도민 사회 내에서 이슈가 되었던 정책들을 분석해보면 각 영역별로 상 이한 특징을 가지고 있는 것으로 나타났다. 물리적 연결 항목 중 네트워크 영역 의 경우 구성정책과 연관된 정책들의 노출 빈도나 갈등 사례가 많은 것으로 나 타났으며, 주민참여 영역의 경우 그 노출 빈도가 많지 않은 것으로 분석되었다.
심리적 유대 항목 중 규범 항목의 경우 전 영역에 걸쳐 골고루 정책이 추진되고 갈등 사례 또한 광범위한 분야에서 나타나는 것으로 분석되었으며, 신뢰 영역의 경우 분배정책의 비중이 매우 높은 것으로 나타났다. 또한 물리적 연결과 관련된 정책들보다는 심리적 유대와 관련된 정책들의 갈등 발생 빈도가 높은 것으로 나 타났으며, 그 강도 또한 높은 것으로 분석되었다. 또한 매우 인상적인 부분은 재 분배 정책과 관련하여 지역사회 내에서 높은 수준의 갈등이 발생되거나 이슈화 된 경우가 매우 적게 나타난 것이라고 볼 수 있다. 일반적으로 재분배정책의 영 역은 계층 간의 갈등이 부각될 수 있는 부의 재분배와 관련된 영역으로서, 정책 수행 과정에서 많은 갈등을 야기할 수 있는 정책이다. 재분배정책은 정책이 어떤 내용을 포함하고 있는가에 따라서 얻는 자와 잃는 자가 존재하게 되며, 대체로 여기에는 노동자와 자본가 등이 포함된다. 노동자와 자본가의 갈등은 매우 크게
나타나는 경향이 있으며 이는 계급 대립적인 성격을 띄기 때문에 흔히 재분배정 책을 계급정책이라고 부르기도 한다(Lowi, 1964). 즉, 기본적으로 재분배정책은 언제든지 갈등이 발생할 수 있는 여지를 가지고 있는 정책 영역이라고 해석이 가능하다. 그러나 본 연구의 분석 결과에서 재분배 정책 영역에 포함되는 정책들 이 지역사회 내에서 크게 이슈화되지 않은 것으로 나타났는데, 이는 본 연구의 범위가 지역 정책에 한정됨에 따른 결과인 것으로 보여진다. 일반적으로 부의 재 분배와 관련된 정책들의 경우 조세정책과 연관되어 있는 경우가 많다. 그러나 본 연구에서는 지역 단위로 추진되는 정책들을 연구의 대상으로 한정하다보니 국가 에서 추진하는 조세정책과 관련된 내용들은 연구 대상에서 제외되었고 사회적 약자들을 대상으로 추진되는 지원형 정책들이 대부분을 차지하게 되었다. 그 결 과 지역사회 내에서 재분배 정책을 둘러싼 갈등이 나타날 소지가 매우 낮아지게 되었으며 실제 해당 영역의 정책들이 추진 과정에서 주민들 간에 갈등이 발생하 여 추진이 지연되거나 무산되는 등의 사례는 없었던 것으로 분석되었다. 즉, 지 역 정책의 측면에서 본 연구의 분석의 틀에 따라 정책 유형을 분류할 경우 재분 배 정책 영역은 지역 내에서 사회적 약자들을 대상으로 추진되는 지원형 정책들 이 주를 이루고 있으며, 해당 정책들의 경우 추진 과정에서 지역 주민들의 정책 순응을 손쉽게 이끌어낼 수 있다는 결론에 도달할 수 있다.
본 연구의 분석의 틀을 적용하여 실제 추진된 정책들을 분석한 결과 민선 도 정 출범 이후 지역사회 내에서 이슈가 되었던 정책들이 가장 많이 포함된 영역은 규범 영역이었으며, 그 중에서도 OC형 및 OG형의 비중이 매우 높았던 것으로 분 석되었다. 규범 영역은 지역 내 일반적인 기준을 설정하는 형태의 정책들이 다수 포함되는 영역으로서 이는 특정 영역에 한정되는 것이 아니라 전 영역에 골고루 나타나는 특징을 가진다. 이러한 특성에 따라 실제 민선 도정 출범 이후 추진된 주요 정책 중 규범영역에 포함된 정책들이 타 영역에 비해 상대적으로 많은 것으 로 조사되었는데, 이는 각 정책들이 포괄하는 범위나 내용이 타 영역에 비해 넓기 때문에 나타난 현상인 것으로 판단된다. 다만 OD형의 경우 신뢰 영역의 분배정책 과 비교했을 때 상대적으로 갈등의 발생 빈도나 정도가 낮은 것으로 나타났는데, 이는 분배정책이 가진 특성 때문인 것으로 보여진다.
분배정책 중에서도 OD형과 TD형 모두 타 영역에 비해 지역사회내에서 이슈 화되는 비중이 높았다는 점에서는 유사한 특징을 보이지만 그 내용적인 측면에 서 살펴보면 두 영역은 상당히 상반된 결과가 도출되었다는 것을 확인할 수 있 다. 대체적으로 OD형에 비해 TD형에 포함된 정책들이 상대적으로 부정적인 이 슈가 빈번하게 발생하는 경향을 보인다. 이는 분배정책이 가진 기본적인 속성과 관련되어 있는데, 분배정책의 경우 흔히 정책을 도입할지 여부에 있어서는 행위 자들 간의 결탁 양상이 주로 드러나며 실제 후속 사업을 진행하는 과정에서 경 합이 발생하는 경우가 많다. 이에 단위 사업 형태의 형태를 띄는 TD형의 정책들 은 계획 수립의 형태를 띄는 OD형의 정책들에 비해 상대적으로 갈등의 양상이 빈번하게 나타나는 경향을 보이게 되며, 두 유형의 정책들이 명백하게 다른 특징 을 가지고 있기 때문에 특정 정책이 어느 유형에 해당되는 정책인지에 따라 정 책 순응을 위한 대안을 다르게 마련할 필요가 있다.
신뢰 영역 또한 지역 사회 내에서 빈번하게 이슈화되는 정책 영역인 것으로 분석되었는데, 이는 다수의 개발사업들이 해당 영역에 포함됨에 따라 나타난 결 과인 것으로 보인다. 신뢰 영역 중에서도 실제 주민들에게 가장 직접적으로 영향 을 주는 영역은 TD형이다. 이 유형의 정책들은 주어진 재원이나 서비스를 주민 들에게 분배하는 형태의 정책 영역이기 때문에 유형 자체가 가진 성격 상 가장 갈등 발생 소지가 높은 영역이기도 하다. 그러나 실제 사례를 살펴보면 TD형에 포함된 모든 정책들이 갈등을 유발하는 형태의 정책인 것은 아니다. 실제 자세한 내용을 들여다 보면 해당 유형의 정책 중 지역 사회내에 갈등을 야기하는 정책 들은 대체적으로 ‘개발’과 관련되어 있다는 공통점을 가지고 있다. 민선 도정 출 범 이후 제주도는 제주도종합개발계획, 제주국제자유도시종합계획 등의 정책들이 추진됨에 따라 다수의 개발사업이 추진되었다. 20여년이 넘는 기간동안 추진된 다수의 개발사업들은 그 추진 과정에서 대체적으로 지역사회 내에서 많은 충돌 을 야기하였으며, 그 중 다수의 사례는 아직까지도 그 갈등이 이어지고 있는 실 정이다. 이는 TD형에 포함되어 있는 대다수의 개발사업들이 개인의 이익과 관련 되어 있거나 환경 이슈와 관련됨에 따라 나타난 결과이다. 즉, TD형에 포함되는 유형의 정책 추진 시 정책 순응을 위해 가장 고려해야 할 부분은 ‘해당 정책이
개인의 이익이나 환경적인 이슈와 관련되어 있는가’이며, 이에 해당할 경우 해당
제 3 절 분석 영역 별 사례 연구
여기에서는 앞서 진행한 정책 분류 결과를 토대로 각 영역별 주로 이슈화되 는 사례를 연구함으로써 각 영역의 특징을 도출하고자 하였다. 사회적 자본은 각 각의 구성요소별로 명확한 특징을 가지고 있고, 실제 분류된 정책들 또한 서로 다른 유형을 띄고 있다. 이에 여기에서는 해당 영역에 포함되는 사례들이 실제 어떤 과정을 거쳐 추진되어 어떤 결과가 도출되었으며, 그 과정에서 정책 순응을 위한 행정의 역할은 어떤 것이 있었는지 등을 토대로 각 영역의 정책들의 정책 순응 확보를 위한 대안을 검토해보고자 한다.