제주관광공사의 설립은 제주지역의 기반산업인 관광산업의 활성화를 위한 목 적으로 추진된 정책이었다. 제주도는 민선 도정 출범 이전부터 1차산업과 더불어 관광산업을 기반산업으로 육성하고자 관광산업 활성화에 지속적인 예산을 투자 하였으며, 그 결과 2013년 제주 방문 관광객 수 1천만명을 돌파하는 등 관광산업 을 지역 기반산업으로 육성하는데 성공하였다.9) 제주관광공사의 설립은 이전부 터 추진되어온 관광산업 육성 정책의 추진 동력을 얻기 위한 목적으로 추진된 정책으로서, 향후 관광산업을 제주지역의 미래 산업으로 육성하고 체계적으로 기 반을 다지기 위한 노력의 일환이었다고 볼 수 있다.
제주관광공사의 설립과 관련하여 언론 보도자료를 중심으로 그 내용을 검토 해 본 결과, 대체적으로 공사의 설립과 관련하여 지역사회에 큰 논란이 발생한
9) 제주특별자치도관광협회(http://www.visitjeju.or.kr) 제주관광통계
사례는 없었던 것으로 조사되었다. 다만 공사의 설립 과정에서 제주특별자치도 추진, 재원마련, 지방공기업법 상 50% 자체적인 수익사업 발굴 미비 등을 이유 로 추진이 지연되기도 하였는데, 이는 공사의 설립 목적이나 타당성 등과 관련된 것이 아니라 외부적인 요인에 의해 발생한 문제인 것으로 보여진다.10)
공사의 설립과 관련된 논란은 일부 사례의 경우 총파업이나 집회의 형태로 외부로 표출되는 사례가 발생하기도 하였으나, 주로 내부적으로 이루어지는 경향 을 보였다. 대표적으로 2005년 제주관광공사의 설립이 확정되며 한국관광공사 제 주지사 직원들이 총파업을 결행하는 등의 논란이 발생하였는데, 이는 한국관광공 사 제주지사 직원들이 제주지사가 제주관광공사로 이관되는 것에 대해 반대의견 을 제시하며 도청 앞을 비롯한 도내 곳곳에서 도정에서 추진하는 정책에 대한 대대적인 반대 의견을 외부적으로 표출한 사례로서, 그 내용은 전반적으로 설립 과 관련된 찬반의 논란이 아닌 내부적인 조직의 구성 및 업무의 분장과 같은 내 부적인 내용과 관련된 갈등인 것으로 조사되었다. 이와 유사하게 서귀포시 또한 한국관광공사 제주지사 직원들과 같은 입장을 표명하였는데, 이는 당시 한국관광 공사 제주지사가 중문관광단지 일원의 개발을 비롯하여 서귀포시 일대에서 다양 한 개발 사업을 전담하여 추진하고 있었기 때문에, 기존 사업의 연장선상에서 업 무를 추진하는 것이 지역에 도움이 될 것이라는 판단 하에 제주지사의 제주관광 공사 이관 반대 의견을 제시하였다.
10) “제주관광공사 ‘일단정지’” (제민일보, 2005.8.3.)
민선 3기
“제주관광 전담기구 설립 추진 관심” (제주일보, 2004.9.9.)
“제주형 관광조직 설립 본격화” (제주일보, 2004.12.20.)
“제주관광공사 설립 최종 확정” (제주일보, 2005.1.20.)
“관광공사, 제주지사 이관은 절대 없다” (제주의소리, 2005.9.12.)
“서귀포시, 관광공사 제주지사는 존치해야” (제주의소리, 2005.9.13.)
“공항, 관광공사 이관 무산될 듯” (제주의소리, 2005.9.28.)
민선 4기
“제주관광공사 설립 용역 재검토 필요” (제민일보, 2006.10.31.)
“특별법 개정, 관광협회-관광공사 충돌” (제주의소리, 2007.3.30.)
“제주관광공사 표류 위기” (제주일보, 2007.12.13.)
“제주관광공사 설립 가시권…조례안 가결” (제주의소리, 2007.12.14.)
“관광협회, ‘관광공사 때문에…’” (제주일보, 2008.3.13.)
“제주관광공사 출범…홍보마케팅 총괄” (제주일보, 2008.7.1.) 출처 : 언론 보도자료 헤드라인 재구성
<표 4-16> 제주관광공사 설립 관련 언론 보도 내용
제주관광공사의 설립이 추진되던 민선 3기와 4기 도정의 경우 대체적으로 당 시 제주국제자유도시종합계획에 따라 다수의 관광지가 개발되고 있는 추세였으 며, 향후 제주도 전역에 조성될 다수의 관광지구와 지역 내 관광산업의 컨트롤타 워 역할을 수행할 조직의 필요성이 크게 대두되고 있는 시점이었다. 당시 이러한 정책 환경은 도정이 관광공사 설립을 추진하는 명분을 만들어주었으며, 지역 주 민들의 반대 여론이 크게 발생하지 않았다는 점에서 비추어보았을 때 도민들 또 한 제주관광공사의 설립에 이의를 가지고 있는 것은 아니었다고 판단할 수 있다.
다만 제주관광공사의 설립 과정을 검토한 결과 언론 보도자료를 통해 설립 과정에서 크고 작은 갈등이 발생했다는 사실을 확인할 수 있는데, 설립 과정에서 발생한 갈등의 양상을 검토해보면 대체적으로 행정 기관과 주민 간의 갈등이 아 닌 기관 사이에 발생한 갈등이 주를 이루었던 것으로 분석되었다. 그 내용을 구 체적으로 검토해보면 제주관광공사의 설립과 동시에 한국관광공사 제주지사를 새 조직에 편입시킬 것인가, 존치시킬 것인가에 대한 논란이 있었으며, 특별법의 개정과 관련하여 기존 관광협회와 관광공사와의 업무의 범위와 관련한 논란이 있었던 것으로 나타났다. 즉, 제주관광공사의 설립과 관련하여 일반 주민들의 찬
반 의견과 관련된 갈등 사례는 조사되지 않았으며, 대체적으로 기관 간의 업무의 범위나 조직 구성과 관련한 갈등이 주를 이루었다고 볼 수 있다.
2) 제주에너지공사 설립 (NC형)
제주에너지공사의 설립은 민선 5기 초기 추진된 ‘카본프리 아일랜드 2030’ 계 획과 더불어 추진된 정책이라고 볼 수 있다. 제주 에너지공사는 제주도의 공공자 원인 풍력자원을 공공자원화하고 체계적으로 관리하기 위해 설립된 조직으로서, 당시 도정은 에너지공사의 설립을 통해 신재생에너지 개발 및 에너지의 효율적 인 관리를 도모하고자 하였다. 당초부터 대다수의 도민들은 풍력발전사업의 주체 로서 지방공기업을 꼽았다. 풍력이 제주도의 공적자원으로서 민간이 사업에 대한 이득을 취득하는 것이 바람직하지 않으며 지방재정 확충에 도움이 될 것이라고 판단했기 때문이다. 실제 2010년 실시한 주민 대상 설문 조사 결과에 따르면 풍 력발전사업의 주체로서 지방공기업이 적합하다는 의견이 87.8%인 것으로 나타났 으며 민간기업은 12.2%에 불과한 것으로 나타났다.11) 이에 당시 도정은 공유자 원으로서 제주의 풍력 자원을 공공이 주도적으로 관리하기 위하여 제주에너지공 사의 설립을 추진하였으며, 공사가 풍력발전 사업을 총괄 운영하는 것으로 방향 을 잡고 정책을 추진하기 시작하였다.
그러나 그 과정에서 몇 가지 논란이 되는 사항이 발생하기도 하였다. 결국 바람자원을 공공자원으로 인식하고 공기업이 전담하여 사업을 추진하는 것에 대 해서는 다수의 주민이 공감하였으나, 풍력발전 지구지정 과정에서 부득이하게 외 부자본이나 민간 대기업 등이 참여할 수 없는 구조가 되면서 그 이익이 제주도 로 환수되는 것이 아니라 외부로 유출될 것이라는 우려가 외부적으로 표출되기 도 하였다. 이와 관련하여 제주도는 외부 기업이 사업을 추진하더라도 에너지공 사가 풍력의 개발권을 지분으로 인정받는 등 지분참여를 통해 개발이익을 제주 도의 이익으로 환수할 수 있다는 입장을 피력하기도 하였다.12) 이는 공공성과 효
11) “풍력발전사업 주체, 제주도민 500명에게 물었더니” (제주의소리, 2011.12.26.) 12) “풍력발전 ‘사유화 논란’, 왜 갑자기 불거져 나왔나” (헤드라인제주, 2014.2.1.)
율성 간에 발생하는 선택의 문제라고 볼 수 있는데, 공공 자원으로서 풍력 자원 을 효과적으로 활용하기 위해서는 해당 분야의 전문성이나 자본력이 반드시 필 요함에 따라 발생한 문제였다고 볼 수 있다. 이에 당시 도정은 공공성과 효율성 사이에서 발생하는 문제를 최소화하기 위하여 지분 참여를 통해 개발 이익을 환 수하는 형태로 사업을 추진하였으나, 이 방식 또한 추진 과정에서 다양한 반대 의견들이 표출되는 경향을 보였다.
민선 5기
“제주 바람자원도 사유화되나?…‘연 400억 외부유출’” (제주의소리, 2012.2.1.)
“환경단체, ‘풍력자원 사유화 절차 멈춰라’” (헤드라인제주, 2012.2.23.)
“풍력지구 경관심의 잡음…‘왜 잣대가 달라?’” (헤드라인제주, 2012.2.25.)
“풍력 개발이익 외부대자본 독식…에너지공사 독점개발 해야” (제주일보, 2012.5.23.)
“제주에너지공사 역할이 고작?…왜 설립하나?” (헤드라인제주, 2012.6.13.)
“제주에너지공사 공식 출범…기대-우려 교차” (제주의소리, 2012.7.10.)
“의혹 투성이 육상풍력지구…왜 무리수 뒀을까?” (헤드라인제주, 2012.11.9.)
“절차적 하자는 사실…육상풍력지구 그래도 강행? (헤드라인제주, 2012.11.22.) 출처 : 언론 보도자료 헤드라인 재구성
<표 4-17> 제주에너지공사 설립 관련 언론 보도 내용
민선 5기 도정이 제주에너지공사의 설립을 추진하던 2010년 초반은 제주도가 UNESCO 자연과학분야 트리플 크라운 달성, 세계 7대 자연경관 선정 등 환경과 관련된 사안들이 도내 주요 이슈가 되었던 시기라고 볼 수 있다. 이와 더불어 당 시 추진된 ‘카본프리 아일랜드 2030’ 계획은 당시 풍력을 비롯한 신재생에너지의 개발과 관리, 보급을 위한 에너지공사의 설립을 가속화시키는 역할을 하였다. 당 시 추진된 도민대상 설문 조사에서도 알 수 있듯이 행정 뿐만 아니라 대다수의 도민들이 공공의 자원인 풍력 자원의 개발을 공사가 담당하는 것에 찬성하고 있 었기 때문에 에너지공사의 설립은 큰 충돌 없이 추진되었다고 볼 수 있다.
다만 당시 언론 보도자료를 조사해 본 결과 제주 에너지공사의 설립 및 설립 직후 운영 과정에서 나타난 갈등이 발생한 것을 확인할 수 있었다. 해당 갈등 사 례들을 세부적으로 검토해보면 크게 ‘공공성 확보’와 관련된 갈등과 ‘권한과 기능
의 범위’에 관한 갈등 사례로 나누어 분석할 수 있는데, 대체적으로 전자의 경우
의 범위’에 관한 갈등 사례로 나누어 분석할 수 있는데, 대체적으로 전자의 경우