1) 공공갈등의 정의
「공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정」에서는 공공갈등을 ‘공공정책 을 수립하거나 추진하는 과정에서 발생하는 이해관계의 충돌’로 규정하고 있다.
그러나 공공갈등은 학자들의 연구목적, 분야 등에 따라 다양하게 정의되기도 한 다. 특히 최근 사회가 급격히 변화하고 다양화되면서 공공갈등은 갈수록 빈번하 게 발생하며, 또한 그 상황이 매우 복잡하게 나타나고 있다. 특히 공공갈등의 경 우 일반적인 갈등 사례와 다르게 직접적인 이해관계자가 없거나 명확하게 드러 나지 않는 경우가 많으며, 또한 그 쟁점이 매우 복잡하고 다양하게 나타나기 때 문에 그 해결이 원활하게 이루어지지 못하는 것이 현실이다. 모든 갈등 사례는 특정 목적을 달성하기 위한 이해관계자들이 다양하게 얽혀 있기 때문에 각각의 사례를 모두 일반화하기에 어려움이 있다. 공공갈등이라는 개념에 대한 명확한 정의를 내리기 어려운 것 또한 마찬가지 이유라고 할 수 있다. 정책의 추진 과정 에서 발생하는 다양한 갈등들이 정책 목표 달성을 위해 충분히 다루어져야 할 중요한 개념으로 등장하기 시작하면서 이 개념을 명확하게 정의할 필요성 또한 나타나기 시작하였다. 이에 많은 학자들이 공공갈등의 개념을 정의하기도 하였는 데, 일반적으로 앞선 연구를 통해 정의된 공공갈등의 개념을 유형화해서 살펴보 면 크게 쟁점 혹은 성격을 중시하는 관점에서의 정의와 갈등 당사자를 기준으로 한 정의로 구분하여 볼 수 있다. 각각의 관점에서 공공갈등에 대한 정의를 제시 한 연구들을 살펴보면 다음과 같다.
Lan(1997), Lewichi(2010) 등의 연구는 공공갈등을 쟁점의 성격을 기준으로 정의한 대표적인 사례이다. Lan(1997)은 공공갈등을 다양한 사회문제로 인하여 발생하는 갈등을 공공부문에서 논의하는 것으로 정의하면서 갈등 관리의 주체를 공공부문으로 한정하였다. 이는 공공갈등이 개인 간의 갈등과는 다르게 공공 영 역에서 발생하는 것으로 한정함으로써, 개인 간의 갈등과는 다른 공공갈등만의 특징을 구분 짓고자 하였다. 그는 갈등 문제가 사회 곳곳에서 발생함으로써 공공
영역의 역할이 강조되고 있고, 따라서 갈등 관리자들이 직면하는 갈등 문제가 시 간이 지남에 따라 훨씬 더 복잡하고 다각적이고, 강렬해지고 있음을 언급하였다.
또한 Lan에 따르면 갈등은 가족 구성원 간에 발생하기도 하고, 노동자와 회 사, 정당과 정당, 종교그룹, 공식적인 조직, 국가와 국가 등 매우 다양한 형태로 발생하며, 당사자에 따라서 소규모(Micro level) 갈등과 대규모(Macro level) 갈 등으로 구분되기도 한다. 이러한 관점에서 공공갈등은 대체적으로 개인이 아닌 집단 단위로 발생하는 상대적으로 규모가 큰 갈등으로서, 공공부문과 연관되어 발생하기 때문에 그 문제의 파급력이 크게 나타날 수 있음을 강조하고 있다. 즉, 쟁점의 성격에서 공공갈등을 정의할 경우, 공공갈등이란 공공정책과 같이 공중에 게 광범위하게 영향을 미치는 쟁점을 중심으로 발생하는 갈등이라고 정의할 수 있다.
갈등을 당사자의 입장에서 정의하는 공공갈등은 그 안에서 갈등의 당사자가 명확하게 드러난다. 지속가능발전위원회(2005)는 공공갈등을 ‘국가와 지방자치단 체, 정부투자기관 등이 당사자인 갈등으로서 국민의 권리와 의무에 영향을 미치 는 정책, 법령, 사업의 추진과정에서 공공기관과 국민 또는 공공기관 상호간의 이해관계의 충돌로 인해 발생하는 갈등과 분쟁’으로 정의하고 있다. 즉, 지속가능 발전위원회에서 제시한 공공갈등의 정의는 그 갈등의 주체가 국가와 지방자치단 체, 정부투자기관 등의 행정기관임을 명확하게 드러내고 있으며, 이들이 주체가 되어 발생하는 갈등이 공공갈등이라는 당사자 입장에서의 정의를 내리고 있다.
또한 김상권(2008)은 공공갈등을 ‘정부, 공공단체 등 공공기관이 공공사업의 결정 및 집행 등 사업추진 전 과정에서 공공기관 상호간 또는 공공기관과 국민 사이 에서 서로 양립할 수 없는 이해관계의 충돌로 발생하는 갈등’이라고 정의하고 있 다.
여러 학자들이 공공갈등에 대한 정의를 다양하게 표현하고 있지만, 일반적으 로 몇 가지 요소들은 공통적으로 나타내고 있는 것을 확인할 수 있다. 우선은 공 공기관이 주체가 된다는 점이다. 공공갈등이라는 개념은 일반적인 ‘갈등’ 개념의 하위 개념이라고 볼 수 있다. 즉, 일반적인 갈등의 범주 내에서도 공공영역에서 발생하는 갈등, 혹은 공공기관이 주체가 되어 발생하는 갈등의 영역을 공공갈등
이라고 할 수 있다. 따라서 특정 갈등 사례가 공공갈등이라는 개념으로 정의되기 위해서는 공공기관이 주체가 되어야 함은 명확하다고 할 수 있다. 둘째는 정부의 정책과 관련이 된다는 점이다. 이는 앞서 언급한 공공부문에서 발생한다는 의미 와 어느정도 맥락을 함께한다고 볼 수 있다. 셋째는 다양한 이해관계자들에게 영 향을 미친다는 점 등이다. 공공갈등은 주로 정책 공급자인 행정이 수혜자인 국민 들에게 정책이라는 수단을 활용하여 상호작용하는 과정에서 발생한다. 따라서 개 인과 개인 간에 발생하는 갈등 사례와는 대조적으로 다수의 이해관계자가 발생 하는 것이 일반적이다. 이러한 쟁점을 종합하여 판단했을 때, 공공갈등이란 ‘공공 기관이 정책의 결정, 집행 등을 추진하는 과정 안에서 기관 간, 혹은 기관과 국 민 사이에서 발생하는 이해관계의 충돌’로 정의할 수 있을 것으로 보여진다.
2) 공공갈등의 유형
공공갈등의 분류는 그 기준에 따라 매우 다양하다. 공공갈등조차 갈등이라는 큰 테두리 안의 일부이지만 그 영역만으로도 매우 넓고 방대하기 때문이다. 공공 갈등은 사회 내에 빈번하게 발생하는 문제로서, 때때로 긍정적으로 작용하기도 하지만 일반적으로 사회적 비용을 증가시키는 등 부정적으로 작용하는 경우가 많다. 따라서 공공갈등의 연구 목적은 대체로 갈등의 원활한 해결 방안 탐색인 경우가 많으며, 이러한 목적의 원활한 달성을 위해서는 공공갈등이라는 문제를 보다 체계적으로 분석할 필요가 있다. 공공갈등 유형의 분류는 공공갈등이라는 개념에 보다 체계적으로 접근하기 위한 노력이며, 또한 효과적으로 문제를 해결 하기 위한 수단이다. 공공갈등에 대한 많은 연구들을 통해 일반적으로 활용되는 공공갈등의 분류 유형은 다음과 같다.
공공갈등은 이해관계자의 속성에 따라 정부 조직 간 갈등, 정부와 주민 간 갈등 등으로 나누어 볼 수 있다. 공공갈등 자체가 공공기관이 이해관계자가 되어 야 하기 때문에, 서로 상호작용하는 하나의 행위자는 반드시 행정기관이다. 다만 그 행위자와 상호작용하는 다른 하나의 행위자가 같은 행정기관인지, 아니면 일 반 주민인지에 따라 그 속성이 다르게 나뉘어진다. 정부 조직 간 갈등의 경우 더
욱 세부적으로 살펴보면 수평적 관계 간에 발생하는 갈등이 있을 수 있으며, 이 와 다르게 수직적 관계 간의 갈등이 있을 수 있다(나태준⋅박재희, 2004).
공공갈등은 그 성격에 따라 이익갈등과 권한갈등으로 구분되기도 한다. 여기 서 이익갈등이란 이해관계자들이 자신들의 이익을 지키거나 추구하기 위해 발생 하는 형태의 갈등 상황을 의미하며, 권한갈등이란 이해당사자 간 권한과 책임의 귀속 여부 또는 적합성과 관련된 분쟁을 의미한다. 이 유형 분류는 공공갈등과 사적 갈등을 구분지어 보여주는 좋은 예시라고 할 수 있다. 이는 개인의 이익을 추구하기 위한 갈등은 사적 갈등인 경우가 많으며, 권한이나 책임과 관련된 갈등 은 공공갈등인 경우가 많다는 의미인데, 권한이나 책임과 관련된 갈등은 주로 행 정기관 간이나 행정과 일반 주민 사이에 발생하는 경우가 대다수이기 때문에 개 인 간에 발생하는 경우가 드물다.
또한 이와 별개로 갈등의 구조를 기준으로 갈등을 구분한 연구 또한 존재한 다. Lan(1997)의 연구에서는 갈등의 상황 및 구조를 기준으로 갈등의 유형을 비 구조적 갈등(unstructed conflict), 부분적으로 구조화된 갈등(partitially structed conflict), 구조적 갈등(structed conflict), 혁신적인 갈등(revolutionary conflict)로 구분하기도 하였다.
비구조적 갈등의 영역에서는 갈등 문제가 명확하게 정의되어 있지 않고, 갈 등의 당사자들 또한 규칙에 구속되지 않으며, 당사자들의 결정은 대체적으로 매 우 충동적이고 감정적인 경향을 보인다. 구조적 갈등의 영역은 비구조적 갈등의 영역과 대치되는 영역으로서, 갈등의 당사자들은 모두 특정 규칙에 의해 구속되 며, 갈등 상황이 명확하게 정의되는 특징을 보인다. 부분적으로 구조화된 갈등의 영역은 특정 당사자는 행동이 제한되지만 다른 당사자들은 자유롭게 결정이 가 능한 영역이다. 혁신적인 갈등 영역은 비구조적 갈등의 극단적인 케이스라고 볼 수 있다. 이 영역의 경우 규칙, 문화, 공유된 패러다임에 구속되지 않는 대규모 갈등 상황이 발생하는 영역이다.
다양한 기준에 의해 분류된 공공갈등 유형은 공공갈등의 개념에 접근하기 위
다양한 기준에 의해 분류된 공공갈등 유형은 공공갈등의 개념에 접근하기 위